以务实精神做好《浙江省滩涂围垦管理条例》修订工作

裘江海

以务实精神做好《浙江省滩涂围垦管理条例》修订工作

裘江海

《浙江省滩涂围垦管理条例》（以下简称《条例》）经浙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过。自1997年1月1日施行以来，《条例》有力推进了滩涂围垦的有序管理，推动了浙江省滩涂保护和利用工作，有效破解土地要素的制约，极大地促进了浙江省经济社会健康发展。根据新情况、新要求，2015年下半年《条例》作了修订，于2015年12月4日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过并施行。

一、《条例》的作用

《条例》颁布实施，有力推进滩涂围垦的依法管理，为促进浙江省经济社会健康发展发挥了重要作用。

（一）开启了滩涂围垦规范化、法制化管理。浙江省是滩涂资源大省，其特殊的地理条件和经济社会发展形势决定了滩涂资源开发利用的重要性和长期性。在国家并没有出台一部全国适用的专门性的滩涂围垦管理法律或行政法规的情况下，《条例》作为浙江省率先颁布并实施的地方性法规，结束了全省滩涂围垦无法可依、无章可循的历史，较好地解决了地方面临的实际问题，为有关职能部门依法行政、规范执法提供了法制依据，开启了浙江省滩涂围垦法制化管理的新局面，促使全省滩涂围垦法治化水平处于全国前列。

（二）依法保护滩涂资源工作得到加强。《条例》的实施，为依法管理滩涂资源开发、有效遏制非法围垦提供了有力的制度保障。非法围垦滩涂之风得到有效遏制。《条例》明权晰责，有效预防和有效化解围垦纠纷。以许可审批强化了生态围垦。提高了滩涂资源开发利用水平，增强了围垦土地集约节约意识，极大缓解了浙江省土地资源短缺的矛盾，有效遏制了滩涂资源的不合理开发利用，创造了经济社会发展和生态保护的双赢局面。

（三）为浙江省科学围垦提供了强有力的法律保障。省政府依据《条例》陆续出台《浙江省人民政府关于科学开发利用滩涂资源的通知》及实施意见等政策意见，并批准实施浙江省滩涂围垦总体规划。水利围垦部门根据《条例》及有关法律法规的规定，出台了《浙江省滩涂围垦许可证发放管理办法》《浙江省重点滩涂围垦工程建设项目管理简则》等规范性文件，为全面提升全省滩涂围垦管理的法治化水平奠定了坚实的基础。

（四）实现了经济效益、社会效益和生态效益的共赢。1997年《条例》实施以来，全省已累计围垦11.6万hm2（174万亩），占建国后累计围垦面积的43%，为全省实现耕地占补平衡和建设海洋经济示范区创造了条件。同时，浙江省滩涂资源总体处于动态平衡状态，全省尚有滩涂资源22.9万hm2（343万亩）。通过滩涂围垦，河口地区实施治江围垦，实现江道治理；沿海地区增添御潮屏障，提高区域防台御潮能力。仅2001—2015年，全省共新建20 a一遇标准以上的围垦海塘636 km，其中50 a一遇以上的435 km。通过保留垦区12%以上水面率，不仅提高围区调蓄、排涝和水资源保障能力，而且还改善了生态环境，如建设了玉环漩门二期国家级水利风景区和杭州湾湿地公园。

二、《条例》修改的背景

在深入推进“八八战略”，走出海洋经济与陆域经济联动发展的特色浙江之路，尤其是在全面推进“五水共治”和建设海洋经济强省、“法治浙江”的战略背景下，《条例》面临的经济社会环境发生了深刻变化。

（一）海洋经济蓬勃发展。在中共十七届五中全会，提出推进海洋经济发展。2011年，国家批准设立浙江海洋经济示范区，设立舟山群岛新区，这使得浙江省海洋经济发展和舟山群岛新区建设上升为国家战略。发展海洋经济，浙江省始终紧跟国家战略、布局全球市场。眼下，全省积极贯彻落实国家“一带一路”和长江经济带战略，加快推进海洋经济发展。浙江海洋经济的大发展，特别是沿海产业集聚区的建设发展，对土地和海域的需求大增，破解建设用地瓶颈和海域使用政策困境，成为保发展的重要的举措，这对全省滩涂资源的管理产生了深远的影响。

（二）减政放权，减少审批。浙江省按照“市场导向、强化监管、规范运作、提速提效”的原则，推进政事、政企分开，打破区域、部门和行业垄断，建立健全公平公正的准入和退出机制。2013年，随着浙江省第四轮简政放权的推进，决定采用“三张清单一张网”，将“建立公开政府权力清单制度”作为重点突破的改革项目。2015年，实施取消地方性法规设立的行政许可改革。截至2015年底，省级实际执行的行政审批事项已从1 000多项减少到283项，非行政许可审批事项全面取消。

（三）部分条款与国家政策不衔接。《条例》施行以来未作修改，因此，还存在“滩涂围垦后用于种植、水产养殖的，可从有收入年起免交5年农业税、3年农业特产税、滩涂围垦后用于粮食生产的，在省人民政府规定的期限内不负担粮食定购任务”等不符合国家政策的滞后规定。同时《条例》规定许可项目，与取消地方性法规作出的行政许可改革要求不符 “在滩涂围垦规划范围内实施其他工程”的行政许可，很少发生。

在《条例》近20年的实践过程中，不少内容已滞后于经济社会的发展，并与当前工作实际不相适应，亟待修订完善。因此,自2010年起，《条例》被列入省人大二类立法项目。

三、《条例》修改的主要思路

（一）维持《条例》对滩涂围垦管理作出的制度安排。《条例》实施近20年实践证明，水利围垦部门依据《条例》，根据国家、省有关滩涂、围垦管理“三定”方案履行滩涂围垦的规划管理、建设项目监督管理和专项资金监管职能，充分发挥了水利围垦部门的优势，促进浙江省滩涂围垦的发展。《条例》作出的滩涂围垦管理制度安排，是符合浙江省省情的。《条例》应当予以保留，并作适当修改。

（二）按照投资体制改革和简政放权的要求修订条例。当前，浙江省滩涂围垦建设项目的投资主体已由以前群众集资投劳为主转为地方政府组织实施，围垦建设项目属政府投资项目，与其他基础设施投资项目一样由发展改革部门批准或核准，水利围垦部门负责建设项目的规划符合性、技术性审查，承担监督滩涂围垦建设项目实施。因此，原《条例》设定的审批，调整为项目批准或核准之前的政府内部征求意见环节，不作为一项单独的行政许可项目。

（三）调整现行条例中部分不合时宜的规定。删除《条例》存在有违国民待遇原则给与外商优惠政策及有关农业税、特产税、粮食定购任务等不符合目前法律的条款。

修改后的《浙江省滩涂围垦管理条例》已由浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、并公布，自2015年12月4日起施行。《条例》的修订和重新公布，对于深化滩涂围垦投资体制改革，推进政府职能转变，加强滩涂围垦管理，具有十分重要的意义。

四、条例修改后的主要工作

（一）认真组织学习和宣贯《条例》。认真组织学习并掌握《条例》的实质内容和条文涵义，是贯彻执行好《条例》的重要前提。浙江省围垦局发文，要求全省各级滩涂围垦主管部门认真学习《条例》，准确理解条例精神，做到真正知法、自觉守法，严格依法行政。

（二）抓紧制订与修改《条例》配套制度。为认真落实《条例》的有关规定，对现行的有关滩涂围垦管理制度和规范性文件进行一次全面认真的清理和修订，出台《浙江省滩涂围垦项目计划管理办法（试行）》等有关配套文件。

（三）严格滩涂围垦管理。新《条例》将滩涂围垦行政许可调整为政府内部审批事项后，加强与政府各部门联动协作，强化事中事后监督管理，确保监管措施到位。

五、几点感想

一是领导重视，是《条例》修改成功的根本保证。浙江省人大农委、法工委领导高度重视《条例》修订，多次组织调研、充分听取意见，支持《条例》修订。浙江省水利厅党组把《条例》修改作为一项重要工作，陈龙厅长亲自与省人大、省法制办汇报、沟通。分管厅领导多次听取《条例》修改汇报，提出修改指导意见。厅政法处认真负责地做好相关汇报和衔接工作。 二是凝聚共识，是《条例》修改成功的关键。《条例》修订过程中，浙江省人大农委、法工委、省法制办、省发改委、省国土厅、省海洋局等省级部门形成了“滩涂资源是我省重要的战略资源。科学围垦，拓展陆域，是实现耕地占补平衡的重要途径之一，是我省一项长期战略”这一共识。省级有关部门，统一思想，抛弃部门利益，以有利于浙江省滩涂围垦发展的目标，开展《条例》修订。

三是扎实准备，是《条例》修改成功的保障。浙江省围垦局一直把《条例》修订作为一件大事来抓。多次组织有关单位参加《条例》修改调研，并委托有关单位开展《条例》修改研究和《条例》实施评估。根据浙江省发展和改革要求，集全局之力，借专家智慧，在较短的修改时期内，研究不同的修改方案并准备《条例》修改建议稿， 确保了《条例》修改成功。

《条例》的成功修改，有力地保障浙江省滩涂围垦继续沿着依法围垦道路不断前行。我们将依据《条例》，根据浙江省委、省政府的决策部署，在浙江省水利厅党组的坚强领导下，进一步加强滩涂围垦管理，严格依法行政，努力促进全省滩涂围垦健康发展，为在高水平全面建成小康社会的征程中发挥新的作用。

（本文系作者在中国水利学会滩涂专委会第六届全体会议上的课件）

注：本文作者为浙江省围垦局局长。