煤矿安全隐患概念辨析与双重预防机制应用研究

吴大明

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京区朝阳区，100029)

煤矿安全隐患概念辨析与双重预防机制应用研究

吴大明

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京区朝阳区，100029)

从隐患名词含义的辨析着手，采用定性分析的方法，分析其提出的背景与发展沿革，总结了隐患名词对于我国煤矿安全生产发展的促进作用和存在的问题，结合双重预防机制，提出在煤矿安全生产实际工作中，应将隐患名词简化为违法违规的建议，进而增加隐患名词的实用性和可操作性。最后，从加强相关煤矿法律法规的梳理、完善隐患分级分类制度、加强隐患排查相关人员培训和推进隐患相关科学研究等方面，提出了促进隐患名词科学应用的建议。

隐患 风险 概念辨析 双重预防机制 法律法规

AbstractFrom the analysis of the meaning of loopholes, the method of qualitative analysis was adopted, this paper analyzed the connotation and development of the concept of "loopholes", summarized the effect of "loopholes" on the promotion of coalmine safety development and existing problems. Combined with double prevention mechanism, this paper put forward the advice that "loopholes" should be simplified as illegal actions when applied in the coalmine actual work, and then increase practicality and operability of the noun of "loopholes". Finally, we proposed suggestions on how to improve the application of the term “loopholes”: strengthening the summary and analysis of laws and regulations in coalmine, perfecting the classification of loopholes, enhancing the training of relevant personnel and promoting the scientific research of "loopholes".

Keywordsloopholes, risk, concept distinction, double prevention mechanism, laws and regulations

近年来，我国煤矿安全生产形势稳定好转，煤矿生产安全事故起数逐年下降。2016年，全国发生煤矿生产安全死亡事故249起，死亡526人，同比减少103起和72人，下降29.3%和12.0%。虽然煤矿安全生产形势不断好转，但形势依然严峻，进一步降低煤矿事故总量和坚决遏制煤矿重特大事故仍是未来煤矿安全生产工作的重中之重。

防范事故发生和提升安全生产水平一直是安全生产研究领域的重要内容。20世纪初，工业社会快速发展带来工伤事故的不断增加，造成了企业生产效率的下降，逐步引起社会的广泛关注。各行业领域的专家针对安全生产问题作了深入的研究，逐步形成了现代安全生产理论体系，如海因里希的事故连锁理论，詹姆斯瑞森的瑞士奶酪模型理论，霍纳格的功能共振事故模型理论。同时，风险、危险、风险源和危险源等与安全生产相关的名词也逐渐成为安全生产领域研究和工作中经常接触和使用的高频词汇。

现代安全生产理论体系的起源和发展源于欧美等国家，其在我国的应用与完善过程中，政府和专家学者结合我国的实际情况，对相应的理论体系和名词作了进一步明确的解释，发展并创造了符合我国特定时段、特定领域和特定工作特点的安全生产名词术语。例如，夏保成通过对西方公共管理安全相关概念的辨析，明确了国外相关术语的本土化应用；许铭等通过将安全生产相关概念公理化，明确了安全生产名词概念的范围；康国峰通过对煤矿安全隐患的分级分类,促进了煤矿隐患排查的贯彻落实。综上可以看出，安全生产概念名词的研究辨析对于明确安全生产目标、掌握工作内容和具体工作开展具有重要的指导意义。近年来，隐患名词在我国煤矿安全生产领域广泛应用，有力促进了煤矿安全生产工作的开展。然而，在实际工作中，不同群体对于隐患名词的概念范围仍存在一定的分歧和误解，制约了相关工作的推进和开展。

本文以煤矿安全生产领域使用的高频概念名字隐患为研究对象，应用定性分析的研究方法，对其历史沿革与发展作深入分析，结合安全生产双重预防机制，给出该名词在煤矿安全生产实际工作中的具体应用，为煤矿安全监察、理论研究和煤矿企业开展隐患排查工作提供参考与借鉴。

1 隐患名词概念辨析与历史沿革

1.1 隐患名词基本概念分析

《现代汉语词典》中对隐患的解释为潜藏着的祸患，从字面意思也可以理解为隐藏的祸患，体现的是对事物当前状态的一种描述，包含了对事物过去以来的一个总结，并表明事物在未来的发展过程中存在将祸患进一步转化的可能性。因此，可以将煤矿安全隐患理解为当前未发现的祸患与祸患未来发生可能性的集合，即：

H=M×P

(1)

式中：H——隐患；

M——未发现的祸患；

P——祸患发生的概率。

这里将隐患分为未发现的祸患与其未来发生可能性两部分，只有这两部分属性(祸患的客观存在性及其发生的可能性)同时存在才能构成隐患，也可以理解为只要任何一部分不存在，那么隐患就消除了。比如煤矿井下的某个角落里长期存在一滩水，可能造成煤矿工人滑倒摔伤，但是如果从来没有人从此经过，也没有任何生产活动在此发生，那么这就不是隐患。

对于隐患中的未发现的祸患，它包含的含义范围很大，从煤矿安全监察的角度来看，它不仅包含了法律法规所禁止的事物和形态，有时还超越了法律法规的规定范围。比如，顶板支护不当是造成事故的隐患，因此法律法规要求顶板支护要符合相关的安全要求，但是，对于生产过程中出现的新问题和新风险，法律法规的滞后性就不能及时将其纳入到规定的范围之内。另外，不同的法律法规标准差异也会造成对祸患范围的偏差，比如，通常情况下，地方的法规标准严于国家法规标准，某地区煤矿企业的相关事物虽然符合国家法规标准，但未达到地方法规标准的要求，该事物就是当地法律法规所禁止的事物，也可以称为祸患。通过以上的分析，可以将具体一个地区煤矿企业未发现的祸患分为法律法规禁止的事物和形态以及法律法规所未规定事物和形态的集合体，即：

M=L+O

(2)

式中：M——未发现的祸患；

L——法律法规禁止的事物和形态；

O——法律法规禁止以外的事物和形态。

对于祸患发生的概率，在安全生产学上是一个风险概率的问题，从墨菲定律的角度来看，事故发生的可能性总是存在的，也就是说祸患发生的概率不为零，这里唯一需要关注和分析的就是概率的大小，即在一定的经济社会条件和科学技术水平下，多大的概率是可以接受的。对于煤矿企业，如果相关事件发生的概率是可以接受的，那么在此概率下的隐患就可以忽略不计。

1.2 隐患名词由来及发展变化

从安全生产专业领域层面上来看，隐患名词在国内安全生产领域中的出现主要体现了国内学者对于海因里希冰山理论的分析、总结和深化，该理论指出，生产安全事故中的死亡事故、轻伤事故和险兆事故的发生起数比例为1∶29∶300，并且大量的不安全因素是造成相关事故的重要原因。因此从事故预防的角度来看，加强对基础事件(即不安全因素)的防范是降低事故发生的有效途径，而这些不安全因素可以统称为隐患。在煤矿安全生产领域，鉴于煤矿安全工作的特殊性、复杂性和艰巨性，煤矿安全隐患也具有多样性和反复性，对其的辨识也比其他行业领域更加困难和重要。

从法律法规层面来看，国内安全生产法律法规中最早正式出现隐患名词的是1993年颁布实施的《中华人民共和国矿山安全法》，在第十八条中提到要求矿山企业对危害安全的冒顶、片帮、瓦斯爆炸、火灾和水灾等事故隐患采取预防措施。1995年，由劳动部颁布实施的《重大事故隐患管理规定》中对重大事故隐患给出了定义，即可能导致重大人身伤亡或者重大经济损失的事故隐患。2005年，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局印发的《煤矿重大安全生产隐患认定办法》明确了15类煤矿重大事故隐患的判断标准，该标准使煤矿安全法规和具体工作相衔接，提高了煤矿隐患判定的可操作性。2008年国家安全生产监督管理总局颁布实施的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中将安全生产事故隐患定义为：是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。同时，在该规定的第一条中，明确指出了强化安全生产主体责任，即隐患排查的主角是企业。

从隐患名词的由来和发展沿革来看，其含义、内容随着法律法规的完善而逐渐丰满和具体，特别是煤矿重大事故隐患的判定，一定程度上明确了煤矿重大隐患的具体范围。另外，也可以看出，法律法规层面的隐患名词概念更加侧重于企业安全生产主体责任制的落实，也就是说隐患名词的利益主要相关者是企业。

2 隐患名词的意义与存在的问题

2.1 隐患名词存在的意义

从对隐患名词的辨析中可以得知，隐患是存在的偏离人类对事物状态安全认知范围之外的一种状态，以及该状态造成事故发生可能性的集合体，它将现代安全生产理论体系中的安全认知与风险概率结合起来，是我国政府和国内学者对现代安全生产理论体系的发展和完善。因此，从发展的角度来看，隐患名词的提出和使用是安全生产科学化、进步化的体现，能够从更加全面和综合的角度来思考和解决安全生产问题，其存在是合理的。从煤矿安全生产领域来看，隐患名词应用和发展的意义具体表现在以下几个方面：

(1)加深了人们对煤矿安全生产工作中相关问题的理解，凝聚了政府和企业的安全生产合力。一方面，煤矿生产的特殊性决定了只有应用系统的安全生产理论学知识和采取科学全面的分析手段才能有效地发现问题，而隐患是从人—物—管3个方面入手，从复杂的煤矿安全生产影响因素中找出具体是何种因素不符合法规要求，为政府的有效监察和企业的快速整改提供了便捷的途径和方法。另一方面，从隐患名词的提出与发展背景可以看出，隐患名词是政府和企业对安全生产中的相关问题描述和定性均能接受的词语，即政府能够容忍企业尽快改正违法违规行为，企业也能够承认、接受和改正自己在生产过程中的危险行为，隐患名词的应用比违法违规名词更容易被企业接受，提高了企业参与安全生产工作的主动性和积极性。

(2)丰富和完善了煤矿法律法规体系，促进了煤矿法规与实践应用的融合。自隐患名词在我国安全生产领域提出后，国家层面上不断出台颁布了与之配套的法规和制度。在煤矿安全生产领域，一方面隐患排查机制不断完善，另一方面隐患的判定标准也在逐步完善。例如，自《煤矿重大安全生产隐患认定办法》发布以来，国家煤矿安全监察局相继颁布了《煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法(试行)》、《煤矿生产安全事故隐患排查治理制度建设指南(试行)》、《煤矿重大事故隐患治理督办制度建设指南(试行)》和《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等相关规定，推进了煤矿安全法律法规的发展，促进了相关法规标准的应用，提升了煤矿监察的层次和企业对煤矿安全生产法治建设的理解。

(3)实现了煤矿事故防范的关口前移，提高了煤矿安全生产的整体水平。煤矿安全生产隐患的识别、排查和治理是防范和降低煤矿事故发生的重要途径和手段，这种把隐患停在事故之前的思想和做法有效地降低了煤矿事故发生的概率。从统计数据来看，2014年11月—2015年6月的一次煤矿安全隐患全面排查行动中，全国各煤矿企业共发现隐患150779项，整改129852项，整改率为86.1%，其中，重大隐患890项，整改627项，整改率为70.4%。而从同期及随后的煤矿安全生产状况来看，全国煤矿百万吨死亡率从2014年的0.255下降到了2016年的0.156，减少了0.099，下降了38.8%。

2.2 煤矿安全生产隐患应用中存在的问题

由于隐患名词的含义是安全生产相关概念的综合体，因此其在实际应用中，不同领域的安全生产工作者和专家学者对其概念的解读存在一定的差异。近年来，一些专家学者对于隐患名词的深入分析和解释，发展了人们对于隐患的理解和认识，但部分研究结论在一定程度上增加了隐患名词的复杂性，减弱了隐患名词的实际应用性。比如，为了辨析隐患的含义，引入了另一套解释理论体系，这实际上是将隐患名词的应用问题转化成另一个理论体系的应用，其实际的应用指导效果可能会进一步增加安全生产工作的负担。

在煤矿安全生产领域，发现隐患在应用中存在的问题主要有：

(1)对于隐患概念的辨析存在混淆，比如有的企业安全生产管理人员将危险源与隐患的概念混淆，在实际工作中难以辨别区分两者差异，经常将重大危险源误认为事故隐患，形成了隐患排查治理工作的误区。

(2)不同人群对于煤矿安全隐患理解和认定的尺度存在一定的差异，比如在对煤矿安全重大隐患的判定不准确，造成重大隐患的漏判或多判。

(3)煤矿企业隐患排查技术力量不足，企业缺乏隐患排查的专业人才，存在不会查或者查不出隐患的现象。

3 双重预防机制与隐患名词科学应用

2016年4月，国务院安委会办公室印发了《标本兼治遏制重特大事故工作指南》(以下简称“指南”)指出：构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，是遏制重特大事故的重要举措。从指南的内容来看，其实质就是构筑防范生产安全事故发生的双重防火墙，一是构筑风险防控防线，通过风险辨识和管理控制，将企业的相关风险控制在可接受的合理范围之内，努力杜绝存在事故隐患；二是构筑隐患排查治理防线，这是在风险防控防线之后构筑的另一道防线，即发现并治理风险管控中发现的人的、物的和管理存在的缺失和漏洞，达到防范事故发生的目的。

由此可以看出，隐患排查更多强调的是安全生产工作中的相关纰漏的出现，即企业的违法违规。因此，以双重预防机制为基础，结合对隐患名词辨析，在煤矿安全生产的实际工作中，将隐患含义中存在的概率问题纳入到风险分级管控之中，直接将隐患名词简化为煤矿企业的违法违规。这样，安全生产监察人员和煤矿企业都可以按照煤矿安全生产法律法规的相关规定，对企业的生产作业单元等相关软硬环境逐项核查，企业自己发现的违法违规的现象即视为隐患，而安全生产监管监察人员发现的违法违规现象就应按相关规定给予处罚，这在体现了我国法治社会的同时，也增强了隐患辨识的可操作性和准确性。

4 结论与建议

隐患名词的提出和应用，对促进我国安全生产发展起到了重要的作用。本文通过对隐患名词概念的辨析，从煤矿安全生产领域论述了隐患名词存在的合理性和必要性，同时结合工作实际，指出了隐患名词在煤矿安全生产应用中存在的问题。结合双重预防机制的分析，提出将隐患等同于违法违规，明确了隐患名词的具体应用范围。最后，在明辨隐患名词含义的同时，提出应从以下几方面来提高和促进煤矿安全隐患排查治理工作：

(1)明确煤矿隐患排查工作中涉及的相关法律法规。煤矿安全生产法律法规是煤矿安全的重要保障，据不完全统计，仅与煤矿安全生产相关的法律法规就有60多部，另外还有相关的强制性标准及地方规章。面对数量众多的法律法规，虽然提出将隐患等同于违法违规，但应从众多的煤矿安全生产法律法规和标准等条款中找出相关作业单元对应的规定要求，形成应用性较强的检查文件，进一步提高隐患排查工作的效率。

(2)完善煤矿安全隐患分级分类标准和制度。隐患的分级分类是提高隐患排查和治理效率的重要方式，只有不断采用科学的方法来完善隐患分级分类，才能起到事半功倍的效果。我国可以借鉴美国政府在矿山职业安全健康监察中，通过对多项违法违规行为叠加处罚的思想，加强对多项交叉且较小隐患的分级分类管理，实现对煤矿安全隐患更加全面的识别和管理。

(3)加强对政府监察和煤矿企业相关人员的培训。一方面要加强对政府监察人员的培训，从煤矿安全生产法规的全面学习教育着手，加深其对相关条款要求的深入理解；另一方面，应加强对煤矿企业中负责安全隐患排查的工作人员和数据统计人员的教育，首先是加强对工作人员的煤矿安全生产相关法规和标准的培训，提高其隐患辨识的能力；其次是加强对数据统计人员的培训，使其能够将相关隐患排查的资料数据正确归档上报，为政府决策和科学研究提供可靠的参考资料。

(4)加快开展有关隐患机理的 科学研究。从对隐患名词辨析可以得知，即使存在了未发现的祸患，如果将其发生的概率降到最低，也可以从客观上实现安全，如本质安全。因此，在安全生产双重预防机制的基础上，应深入开展安全科学研究，加快新技术装备应用，进一步提升煤矿安全保障能力，降低祸患产生的概率，实现煤矿安全生产零事故的最终目标。

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(责任编辑 张艳华)

Studyontheconceptofloopholesincoalminesafetyandtheapplicationofdoublepreventionmechanism

Wu Daming

(National Institute for Occupational Safety, Chaoyang, Beijing 100029, China)

TD791

A

吴大明. 煤矿安全隐患概念辨析与双重预防机制应用研究[J].中国煤炭，2017,43(9)：112-115，137. Wu Daming. Study on the concept of loopholes in coal mine safety and the application of double prevention mechanism [J]. China Coal, 2017，43(9):112-115，137.

吴大明(1982-)，男，辽宁盖州人，高级工程师，安全评价师，注册安全工程师，硕士，主要从事国内外职业安全健康政策理论与安全生产基础研究。