我国煤炭落后产能及其市场化退出机制研究

吴 吟 吴 璘

(中国矿业大学(北京)管理学院，北京市海淀区，100083)

★ 经济管理 ★

我国煤炭落后产能及其市场化退出机制研究

吴 吟 吴 璘

(中国矿业大学(北京)管理学院，北京市海淀区，100083)

为研究我国煤炭落后产能发展规律，建立健全常态化的煤炭落后产能退出机制，促进我国煤炭落后产能的平稳有序退出，从煤炭落后产能的界定及其形成过程出发，分析了我国煤炭落后产能的特点以及退出的必要性，并结合“九五”后期以来我国煤炭落后产能退出进程及当前存在的困难，提出了以煤炭产能商品化为基础建立煤炭产能交易市场的煤炭落后产能市场化退出模式。

煤炭落后产能 煤炭产能交易 市场化退出机制

AbstractFor research the developing law of China's outdated coal production facilities, establish and improve the normalized mechanism of closing down outdated facilities, and promote China's outdated coal production facilities close down smooth and orderly, starting from the definition and forming process of outdated coal production facilities, this article analyzes its characteristics and the necessity of close down, and combing the history of its closing down since 1998 and the current difficulties, then proposes the new mode of marketed closing down of outdated facilities base on coal production facilities transaction.

Keywordsoutdated coal production facilities, coal production facilities transaction, mode of marketed closing down

1 煤炭落后产能的界定

落后产能一般是指生产设备、工艺技术水平等低于社会平均水平或达不到国家法律、法规、产业政策所规定的基本标准的生产能力。具体到煤炭产业，其落后产能是指不具备安全生产条件、危及生产和人身安全，严重污染环境或破坏生态，产品质量低于国家规定或产业最低标准，工艺技术水平低下、严重浪费资源能源，装备落后、规模过小的煤矿，以及法律法规规定的其他情形。

煤炭落后产能的落后性主要体现在以下方面：

(1)工艺技术落后。即生产煤炭产品的方法和手段落后，包括煤炭开采过程所采用的工艺路线、工艺流程、工艺控制和技术手段等。政策要求可参考《煤炭生产技术与装备政策导向》(2014年版)等。

(2)装备水平低。即煤炭开采过程所需要或用到的各种器具、机械、设施水平低。政策要求可参考《产业结构调整指导目录(2011年本)》(2013年修正版)等。

(3)生产规模小。一般是指煤矿生产规模在30万t/a及以下。政策要求可参考《国家安全监管总局等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》等。

(4)能源消耗大。即煤炭开采设备、生产工艺的能耗指标高于产业平均水平。政策要求可参考《煤炭井工开采单位产品能耗限额》(GB29444-2012)、《煤炭露天开采单位产品能源消耗限额》(GB29445-2012)等。

(5)资源浪费严重。主要是指煤炭资源回采率偏低。政策要求可参考《国土资源部关于煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求(试行)的公告》、《生产煤矿回采率管理暂行规定》等。

(6)环保不达标。即煤炭开采过程中污染物排放不符合环保标准。政策要求可参考《煤炭工业污染物排放标准》(GB20426-2006)、《产业结构调整指导目录(2011年本)》(2013年修正版)等。

(7)安全不过关。即煤矿安全质量不达标。政策要求可参考《煤矿安全质量标准化基本要求及评分方法(试行)》(2013年版)、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》等。

(8)产品质量差。主要是指生产劣质煤并缺少加工提质工艺。政策要求可参考《产业结构调整指导目录(2011年本)》(2013年修正版)、《商品煤质量管理暂行办法》等。

2016年2月，国务院发布的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出，“要加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。国家安全监管总局等部门确定的13类落后小煤矿，以及开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿，要尽快依法关闭退出。产能小于30万t/a且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能15万t/a及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿，以及采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺且无法实施技术改造的煤矿，要在1～3年内淘汰。”这可以作为今后一个时期我国煤炭落后产能界定的总体性标准。同时还应进一步建立健全煤炭落后产能标准，打破以规模为主要标准的局限性，完善以安全、资源、环境、能耗、工艺、技术等为主要标准的煤炭落后产能标准体系。

2 我国煤炭落后产能的形成

我国煤炭落后产能的形成，主要是部分煤炭生产能力没有跟上社会生产力发展步伐的结果。人类社会的发展总是呈现螺旋式上升的趋势，在每一个新的历史阶段，建立在传统的生产工艺、技术和组织形式基础上的生产能力，若停滞在原有发展水平上，就会成为落后产能。传统的煤炭开采技术先是露天开采，后又以穿硐式采煤为主，工艺简单、开采范围极其有限。20世纪50年代以前，残柱式、高落式采煤工艺出现，增加了单井产量，但资源回采率低、通风条件差。20世纪50年代以后，我国重点煤矿企业开始实行长壁式采煤，井下作业条件得到改善、资源回采率得到提高。在综合机械化开采成为煤炭产业主要生产方式的当下，全断面掘进机、横纵轴悬臂掘进机、双滚筒采煤机、液压支架等一大批煤机装备上马应用，传统低效高危的采煤方式已被淘汰。而且伴随着节能环保理念的强化，传统高灰高硫的煤炭产品也逐步被淘汰。特别是随着大企业集团的出现，进一步推动了技术的进步和高科技装备的使用，那些发展相对缓慢的生产力逐步成为落后产能。

另外，我国煤炭落后产能的形成，与主观因素影响下三次小煤矿的集中过快发展也有关系。1958年，在“大跃进”运动影响下，我国煤炭产业在产量上提出“5年超过英国、15年赶上美国”的目标，大力开办小煤矿，以“实现用分散的小煤窑对应分散的炼钢炉”，催生了10万多个小煤窑。1966-1980年，中苏关系紧张，国家先后开展了“大三线”建设，为确保东南沿海前线建设，兴建了大量江南小煤矿。1979年，为保障改革开放时期经济建设快速增长对煤炭的大量需求，产业主管部门提出“大、中、小煤矿一起上，国家、集体、个人一起上”、“有水快流”的发展方针，此后，乡镇小煤矿在政策扶持的情况下得到快速发展，最多时达到8万多个。这也是我国煤炭落后产能长期存在、难以及时退出的重要原因。

3 我国煤炭落后产能的特点

3.1 空间分布较广泛

由煤炭资源赋存条件所决定，我国煤炭产业布局比较广泛。目前，除西藏、海南、广东、浙江等少数地区外，煤炭产能遍及全国25个省(区、市)。落后产能作为煤炭总产能中的一部分，普遍存在于各煤炭产区。如西南地区煤层薄、倾角大、地质构造复杂的煤矿，华东地区主采煤层含硫高的煤矿，四川等地的高瓦斯煤矿，贵州等地的煤与瓦斯突出煤矿等；云、贵、川、渝、湘、鄂、赣、闽等地技术装备落后、采煤机械化低的煤矿等；东部地区(包括东北)资源枯竭、衰老煤矿等。

3.2 存在形式多样化

煤炭落后产能的具体存在形式是多样的。有安全类的，主要是指那些安全设施落后或不配套、措施不完善、灾害隐患过高的煤矿；环境类的，主要是指煤层硫分等较高、开采过程对环境破坏较大的煤矿；生产工艺类的，主要是指采煤工艺、技术、装备落后导致能耗高、资源浪费严重的煤矿；经济类的，主要是指投入大、经济效益差、竞争能力弱的煤矿；规模类的，主要是指井型过小的煤矿；政策类的，主要是指国家及产业管理部门明文规定的应予以淘汰的煤矿。这些存在形式有时是独立存在于某一载体，有时则是并存于某一载体。

3.3 落后程度有差别

我国煤炭产业布局在新中国成立以来相继经历了以东北为重点、西南大三线建设、大力建设江南煤矿、实施北方建设战略、逐步西移的变迁过程，因不同时期生产力发展水平不同，并且受自然条件、经济基础、发展水平的影响，不同地区煤炭生产力水平产生了较大的差异性，落后产能程度也具有较大的差别性。较为明显的差别是，开发历史越短，落后程度越低；发达地区优于落后地区；东部地区优于西部地区；同一区域内，大中型煤矿优于小煤矿。

3.4 落后载体小型化

“小”并不等于落后，但由煤炭产业的特殊性所决定，小煤矿往往是落后产能的载体，在落后产能退出政策制定和实践过程中，重点也一直都放在小煤矿的淘汰上。煤炭产业属高危性资源开采产业，对安全、技术和管理等有较高要求。小煤矿的特点决定了它们较难满足这些要求，它们不利于实现规模化开采，缺乏向大中型煤矿转变的基础，不少地质构造和煤层赋存条件复杂的小煤矿更是难以改造升级，发展空间狭小。因此，虽然落后产能并不由煤矿的大小所决定，但大多数小煤矿已成为落后产能的主要载体，在实践中成为煤炭落后产能的“代名词”。

4 我国煤炭落后产能退出的客观必然性

4.1 产业发展进程中的必然选择

社会生产力的发展是先进不断取代落后的进程。煤炭产业发展至今，经历了原始手工刨煤—近代炮采—现代机械化开采的不同阶段，是生产力水平不断提高的过程。煤炭落后产能是这一发展过程中没有跟上生产力发展要求、不符合经济社会发展趋势的旧有的生产能力，代表的是落后生产力。目前，我国煤炭产能过剩，只有在总产能上做“减法”，才能缓解这一过剩压力。按照社会生产力发展规律和煤炭产能结构优化的要求，化解产能过剩首先要减掉落后产能。而且，这些落后生产力严重制约产业结构优化和转型升级，即便是在产能不过剩的条件下，也有其退出的客观要求。煤炭落后产能退出应是产业发展过程中常态化的必然选择。

4.2 产业发展新常态下的客观要求

长期以来，我国煤炭落后产能之所以难以顺利退出，很重要的原因在于经济高速增长状态下的煤炭供给短缺。随着煤炭供应宽松局面的形成，落后产能退出不再有能源保障方面的压力。因此，若能建立健全完善的落后产能退出机制，形成煤炭落后产能的全面、有序、常态化退出，不仅可以有效缓解产能过剩的压力、促进总量平衡，还可以提高煤炭产能的整体质量、优化产能结构，为煤炭产业的稳定健康发展提供保障。

4.3 新时期产业内外的共同期望

煤炭落后产能的退出，有利于提升产业的整体能耗水平和绿色开采水平，有助于全面贯彻节约能源资源、保护生态环境的基本国策；有利于缓解产业发展压力，纾解产业发展中的诸多矛盾，进而保障基础能源产业的健康发展，为国民经济社会的稳定发展奠定良好基础。“十一五”以来，集中投资过快增长的煤炭产能伴随着国民经济增速的放缓，已经呈现出明显过剩的“新常态”，煤炭供给不足的矛盾已经自然化解，产能过剩催生了无序生产、非理性竞争、“劣马驱逐良马”等不利于产业健康发展的局面，产业内形成了落后产能退出的一致愿望。

5 我国煤炭落后产能退出进程及存在困难

我国煤炭落后产能的退出主要以淘汰小煤矿的数量作为统计标准。20世纪80年代，全国各地小煤矿肆意开采、乱采滥挖现象十分普遍，安全问题突出。1997年亚洲金融危机爆发后，国内经济萎缩，煤炭产能出现过剩。自1998年底开始，国家出台了一系列以治理小煤矿为主要内容的专项政策，煤炭落后产能退出工作也由此开始，到2000年底，共关闭各类小煤矿4.7万处、减少产能3.5亿t，小煤矿从1997年的8万处减少到3.3万处，乡镇煤矿产量占全国煤炭产量的比重由1997年的43.1%下降到27%；“十五”期间(2001-2005年)，小煤矿继续减少1万处左右，减少至2.06万处，占全国煤矿总数的89.5%，产量占全国煤炭总产量的36.7%；“十一五”期间(2006-2010年)，累计关闭小煤矿9616处，淘汰落后产能5.4亿t，30万t/a以下小煤矿减少到1万处以内，小煤矿产量比重降至22%；“十二五”期间(2011-2015年)，累计淘汰落后煤矿7250处、落后产能5.6亿t，到2015年底，30万t/a以下的小煤矿7000多处(9万t/a以下小煤矿5400多处)，产量占全国煤炭总产量的10%左右。

虽然每个阶段煤炭落后产能的退出基本都完成了既定的政策目标，尤其是2005年以后退出效果显著，但由于煤炭需求下降、新增产能规模过大，还需要加大落后产能退出力度。而受煤炭产业多头分散管理体制的影响，在煤炭落后产能退出问题上难以真正形成合力，推进工作与客观要求存在较大差距。目前，我国灾害严重、资源枯竭、技术装备落后、不具备安全生产条件、不符合煤炭产业政策的煤矿以及30万t/a以下落后小煤矿仍不在少数。2016年、2017年国家能源局发布的年度《能源工作指导意见》分别提出要关闭落后煤矿1000处、500处，退出产能6000万t、5000万t。落后产能退出目标量在减少，推进难度却在不断增加。

目前我国煤炭落后产能退出存在的困难主要有以下几个方面：一是累计时间长、包袱重。越老的企业，产能整体水平越落后，需退出的落后产能比重越大。由于历史的原因，老企业大都遗留的问题较多，包袱重、成本高、效益差，特别是在这一轮产业经济形势调整中，几乎全部陷入亏损状态。若没有外力支持，其退出会存在很大的困难。二是约束条件多、影响范围广。作为一项复杂的系统工程，煤炭落后产能退出需要宏观、中观、微观多层次协调推进。由于涉及到职工安置、社会保障、地方财政、业绩考核等一系列现实问题，越往下工作越难有效推进。三是退出成本高、企业难承受。煤矿前期勘探、巷道等基础设施投入大，退出后资产损失和人才损失严重，债务清偿压力大，职工安置成本高，很多企业无能为力。四是机制不完善。激励机制不足，财政资金支持不够；约束机制较弱，落后产能退出工作责任落实与追责不到位；协调机制缺失，中央与地方之间、各管理部门之间协调难度大；善后机制不健全，资产处置、债务处理、职工安置等得不到妥善处理。

6 建立市场化煤炭落后产能退出机制

经过多年的改革发展，我国煤炭市场经济体制已经确立，煤炭落后产能的退出应当建立在市场机制之上。主要途径是：创新煤炭产能配置体制机制，设立产能交易市场，将落后产能退出进行指标化，并与新增产能挂钩，进行产能减量化置换交易。

6.1 还原煤炭产能商品属性

产能作为生产某种产品的能力，具有使用价值和价值。其使用价值是能够生产出某种产品；其价值通过生产出产品的商品价值得以体现。在市场经济体制下，包括矿产资源、技术专利、生产设备、生产组织乃至劳动力等生产要素都已经商品化。作为生产要素有机组合而形成的生产能力，已经具有商品属性。例如，煤矿的转让，作为产能载体的企业被兼并重组，研究其深层次的可行性，都根源于其商品属性。

煤炭产能商品的价值量，可以由投入产出效率来决定。由于煤炭产品的形成过程中，受资源的质量、开采条件、运输条件等多因素的影响，单位产能在同一时间内创造出的产品价值量是不一样的，如开采1 t原煤和1 t焦煤，其投入产出率是不一样的，后者的价值量高于前者的价值量。

6.2 煤炭产能进入市场

市场经济作为开放条件下的经济形态，要求商品进入市场按照公开、公平、公正的原则等价流转交换，而且这种交易行为按自主性原则要求，交易双方均应自主决策、自负盈亏。产能作为商品，客观上要求按市场经济的一般要求和规则进入市场并进行等价流转交易。

产能进入市场并不是某一部分，而是全部产能都应进入市场，包括新规划产能、在建产能、形成的产能，其中包括限制性过剩产能、应退出的落后产能。进入市场的产能信息要公开，买卖行为要公平，交易价格要公正，性价比要与投入产出率基本一致。作为产能出让主体和受让主体要自主决定产能转让受让行为，并对转让受让的结果负责。

6.3 政策引导煤炭产能交易

还原煤炭产能商品属性并进入市场交易，并不等于政府不再管控产能，而是为了克服高度集权的行政性的煤炭产能规划、配置、管控所带来的弊端而建立的一种新机制。产能作为中观经济范畴，与宏观经济和微观经济息息相关，其能否实现优化配置直接影响国民经济系统的健康、稳定运行。为建立和维护产能市场秩序，保护产能交易者权益，形成均衡态产能供求格局，政府必须要加强对产能交易的政策引导。

引导产能交易的政策包括产能总量政策、产能布局政策、产能标准要求和交易细则。总量政策是根据产能不足、适中、过剩三种态势，明确产能交易是为了增加产能总量、稳定产能总量还是化解产能过剩的政策；产能布局政策，是根据国民经济发展规划，明确产能在区域间的流转方向；产能标准要求，是指流转标的的标准；产能交易细则，是指市场准入和退出等条件限制。

6.4 建立健全煤炭产能交易市场

市场是商品交换活动的场所，是流通领域本身的总表现，是一定社会经济条件下社会诸方面商品经济关系的汇集地，具有资源配置、价值实现、利益协调等功能。

根据我国煤炭产能交易的具体实际要求，要从培育交易主体、规范交易客体、完善交易环境三方面着手。一是培育交易主体。主要是政府和企业，政府应设立相对独立的产能管理公司作为国有产能交易的主体，企业方面则是培育大型煤炭企业和企业集团作为产能交易主体。二是规范交易客体。作为交易客体的煤炭产能差异性很大，诸如所有制、区域、规模、效益、产品、质量、所处形成阶段等方面，都存在很大差异，因此，规范交易客体的关键是产能商品标准的制定。三是完善交易环境。社会要对煤炭产能交易有正确的认识，社会舆论要能产生正能量，能及时解决产能交易而派生的公共性问题，因此，完善政策环境，建立健全相互配套的财税、金融、产业等激励和约束政策十分必要。

6.5 实施适宜煤炭落后产能退出的产能交易模式

在产能交易市场和产能优化政策基础上，形成市场化落后产能退出机制，实现市场化的煤炭供给优化。规划新增先进产能作为标的，要面向社会公开招、拍、挂，并明确参拍主体必须有一定数量的落后产能退出作为必要前提条件，具体数量视产能过剩程度而定，在产能过剩态势下，可要求与新增产能等量或大于新增产能；若参拍主体落后产能退出规模不够，可采取多家企业联合竞拍，或通过购买非参拍主体拥有的落后产能指标的方式完成；也可主动退出或转让自己拥有的非落后产能。

煤炭产能交易要努力做到信号准确、交易公平、竞争有序、保障有力。信号准确，要求产能交易信息完整，产能要素情况真实，价值评估及定价合理公允；交易公平，要求按公开、公平、公正的原则进行产能交易，打破参与主体的所有制、地域、行业界限，实行自主自愿交易；竞争有序，要求防止垄断，要制定统一的、适合大多数产能配置和流转的交易规则与交易程序；保障有力，要求加强产能交易的法制建设，确保交易者权益，确保交易服务到位、配套体系完善，加强产能交易中的政策引导，尤其是市场失灵时要加强政府规制。

[1] 岳福斌.中国煤炭工业发展报告(2015)：煤炭产能新常态与落后产能退出新机制[M].北京：社科文献出版社，2015

[2] 岳福斌.中国煤炭工业发展报告(2016)：煤炭产业脱困发展与供给侧结构性改革[M].北京：社科文献出版社，2016

[3] 《中国近代煤矿史》编写组.中国近代煤矿史[M].北京：煤炭工业出版社，1990[4] 中国煤炭志编纂委员会.中国煤炭志综合卷[M].北京：煤炭工业出版社，1999

[5] 王迪.中国煤炭产能综合评价与调控政策研究[D].徐州：中国矿业大学，2013[6] 王甫勤.我国小煤矿发展问题及政策分析[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2006(11)

[7] 李荣建.完善淘汰落后产能法律制度的若干思考[J].宏观经济管理，2007(9)

[8] 李静，杨海生.产能过剩的微观形成机制及其治理[J].中山大学学报(社会科学版)，2011(2)

[9] 王艳.对我国小煤矿治理的法律思考[J].中国煤炭，2006(6)

(责任编辑 宋潇潇)

ResearchonChina'soutdatedcoalproductionfacilitiesanditsclosingdownbythemodeofmarketed

Wu Yin, Wu Lin

(School of Management, China University of Mining & Technology, Beijing, Haidian, Beijing 100083, China)

TD-9

A

吴吟，吴璘. 我国煤炭落后产能及其市场化退出机制研究[J].中国煤炭，2017，43(9):5-9. Wu Yin, Wu Lin. Research on China's outdated coal production facilities and its closing down by the mode of marketed [J].China Coal，2017，43(9):5-9.

吴吟(1952-)，男，汉族，江苏如东人，管理学博士，高级经济师，中国矿业大学(北京)管理学院博士生导师，研究方向：能源经济与管理。