关于化解煤炭过剩产能推进转型升级的思考

毛雅军

(开滦集团战略政策研究室，河北省唐山市，063018)



★ 专题论坛——煤炭企业转型升级 ★

关于化解煤炭过剩产能推进转型升级的思考

毛雅军

(开滦集团战略政策研究室，河北省唐山市，063018)

认为扎实推进化解过剩产能和转型升级是煤炭行业持续健康发展的治本之策。针对2017年及以后，煤炭去产能进入攻坚阶段，以及我国经济进入新常态、国家大力推进供给侧结构性改革、煤炭企业环保约束强化等宏观经济环境，结合国有大型煤炭企业经济转型的实际，从化解煤炭过剩产能推进转型升级的紧迫性、基本路经、完善政策保障体系三个方面，进行了研究和探讨，为国有大型煤炭企业科学推进化解过剩产能和转型升级提供借鉴。

化解过剩产能 转型升级 基本路经 政策保障体系

坚持去产能与增动能有机结合，扎实推进化解煤炭过剩产能和产业升级是保证煤炭企业持续健康发展的治本之策。2016年去产能工作取得明显成效，但是，去产能煤矿大部分是小型矿井及停产、半停产矿井，难度相对较小。2017年及以后，资源枯竭、亏损严重的国有大型煤矿将集中进入关闭退出程序，人员分流安置、债务处置、历史遗留问题解决等问题将集中显现，去产能工作进入攻坚阶段。同时，在我国经济进入新常态、国家大力推进供给侧结构性改革、煤炭企业环保约束加大等宏观经济环境下，煤炭企业只有加大结构调整和转型升级力度，才能提高企业的核心竞争力。

1 化解煤炭过剩产能推进转型升级的紧迫性

(1)煤炭行业产能过剩、煤炭市场供大于求的长期性，要求煤炭企业必须坚定不移地去产能、增动能。2012年以来，我国经济进入新常态，发展速度放缓，产业结构调整步伐明显加快，高新技术产业、第三产业加快发展，等量GDP能耗明显下降，同时，能源结构调整加快，非化石能源和清洁能源加快发展，煤炭需求大幅度减少，煤炭市场空间收窄，产能过剩矛盾日益突出，2014年中国煤炭消费量首次下降，年度同比下降2.9%，2015年、2016年又分别下降3.7%、1.3%。《能源发展“十三五”规划》提出，“十三五”期间，非化石能源消费占比由2015年的12%提高到15%以上，天然气消费占比由2015年的5.9%提高到10%，煤炭消费占比由2015年的64%降至58%以下，到2020年，把能源消费总量控制在50亿t标准煤以内。“十三五”期间，GDP增速预计在6.5%左右，按照GDP增速与能源消费的关系看，2020年能源消费总量很可能在48亿t到49亿t标准煤之间，按照煤炭消费占比58%测算，在2015年煤炭消费量27.5亿t标准煤的基础上，“十三五”时期煤炭消费的增长空间在0.3～0.9亿t标准煤。根据相关数据测算，即使2017-2020年继续关闭退出过剩产能7亿t/a，随着在建产能的逐步释放，2020年煤炭总产能仍将接近50亿t/a，折合标准煤产能35.7亿t/a，产能过剩严重。此外，还有进口煤的影响。因此，未来一个较长时期煤炭市场供大于求的态势不会发生根本改变。煤炭市场压力不容忽视，化解过剩产能和转型升级任务艰巨。

(2)我国经济进入新常态、国家大力推进供给侧结构性改革的新形势，要求煤炭企业必须加快经济发展方式转变、推进产业升级。经济新常态下，经济增长速度从高速转向中高速、发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长、经济结构从增量扩能为主转向调整存量做优增量并举、发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。这四个转向是我国经济发展总的方向，企业作为微观经济主体，只有主动适应，加快调整转型，才能生存发展。随着科技进步和消费升级的加快，我国产业结构调整和产业升级的步伐明显加快。2016年以来，国家推动供给侧结构性改革的力度不断加大。供给侧结构性改革的主要矛盾是提高供给的质量和效益，推动产业和产品迈向中高端，提高产品的附加值和企业的经济效益，根本在于深化企业改革、推进技术创新和管理升级，全面提高企业的整体素质。同时，还要看到，随着过剩产能的加快退出，我国煤炭产业的整体基础将得到明显提升，未来的市场竞争将主要表现在先进产能、具有比较优势的大型企业集团之间的竞争。煤炭企业只有加快转型升级、做强做优，才能把握市场竞争的主动权。

(3)大气污染治理力度加大和煤炭企业环保约束增强的新形势，要求煤炭企业必须走清洁高效发展的路子。面对全球能源和环境挑战日益严峻的新形势，党中央对推进能源革命作出重要部署，提出要积极推动能源消费、供给、技术、体制革命和国际合作。国务院明确将煤炭清洁高效开发利用作为能源转型发展的立足点和首要任务，能源消费要抓好总量和强度双控制。《能源发展“十三五”规划》提出，到2020年我国能源消费总量要控制在50亿t标准煤之内，“十三五”期间单位GDP能耗要下降15%以上，单位GDP碳排放要下降18%。煤炭清洁高效发展已成为能源发展的重要战略问题。《煤炭工业发展“十三五”规划》从煤炭清洁生产和清洁高效利用两个方面做出了具体的安排。可见，煤炭企业必须大力推进科学产能，走清洁高效发展之路，否则，发展的空间会越来越窄。

2 化解煤炭过剩产能推进转型升级的基本路经

2.1 强力推进落后产能退出

用市场、法治的办法，并发挥政府的引导作用，分类施策，多措并举，加大工作力度，切实做好去产能工作，确保“僵尸企业”市场出清，为先进产能腾出发展空间。一是在法制层面，加大执法力度，加快依法关闭退出落后小煤矿，以及开采范围与保护区等生态环境敏感区域重叠、安全事故多发、采用国家明令禁止使用的采煤工艺的煤矿。二是在市场层面，从技术、安全、规模、能耗、环保、质量等方面严格标准、提高门槛，加快安全无保障、煤质差、能耗不达标、非机械化开采的煤矿关闭退出。三是在政策层面，采取奖补支持政策，引导长期亏损、资不抵债、长期停产停建、资源枯竭煤矿特别是国有老矿有序退出。

2.2 推动优势产能改造升级

2.2.1 经济增长方式升级

经济发展新常态和能源革命新要求下，煤炭行业进入新的发展阶段，依靠上项目、铺摊子、增加投资、扩大规模的发展模式走到了尽头，行业发展模式必须从追求扩大产能、保障供给转向控制煤炭总量、提高供给质量。煤炭企业必须按照市场需求组织生产，提供有效供给，不能再走只管出煤、不考虑需求、不计成本的老路。把握清洁、低碳、高效、可持续的现代能源体系特征，在淘汰落后产能的基础上，进一步优化煤炭生产结构，提高煤矿安全保障能力，提升机械化开采水平，推进绿色矿山建设，建成集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系。

2.2.2 技术升级

技术创新是产业升级的根本驱动力。加强煤炭领域基础科研和关键技术攻关，加快突破一批煤炭安全高效绿色开采和清洁高效集约化利用核心技术，提升煤炭行业的自主创新能力和装备国产化能力。推进安全高效矿井建设，不断优化矿井生产布局、采区设计、回采工艺，合理简化生产系统。针对煤炭行业用人多、效率低、安全风险大的特点，把“两化”融化作为产业升级的突出手段，加大信息化、自动化、智能化技术改造力度。如开滦集团“十二五”期间依托“两化”融合推动煤炭产业技术改造，用工数量减少23533人，原煤效率提高2.15 t/工，煤矿生产百万吨死亡率连续保持在0.1以下。

2.2.3 产品升级

产品升级既是产业升级的终端体现，也是产业升级的重要推手。实施“大精煤”战略，以市场需求为导向，通过优化原煤配采配洗、改进洗选加工工艺、加强全流程煤质管理等手段，生产清洁煤炭，提升产品等级，优化产品结构，提高产品价值和市场竞争力。推进由产品提供商向综合能源服务商转变，为客户提供从“井口”向“炉口”延伸的一站式能源供应服务，提高产品附加值。推动煤炭由燃料为主向燃料与原料并重转变，沿着新能源、新材料、精细化工新型煤化工发展方向，延伸产业链条，生产价值链中高端产品。如开滦集团把煤化工作为转型发展支柱产业大力推进，通过不断延伸产业链条和提高循环经济发展水平，实现了一块煤可生产焦炭、苯、聚甲醛、己二酸、甲醇燃料等40种化工产品的格局。

2.2.4 治理升级

国有企业治理体系和治理能力现代化是全面深化国企改革、完善现代企业制度的核心内容。目前绝大部分国有煤炭企业完成了公司制改造，但是产权结构单一、国有股一股独大，法人治理结构不健全、管控不科学、经营机制不灵活等问题依然非常突出。一是推进产权制度改革，从存量股权优化和新上项目投资主体多元化两个层面，加快发展混合所有制经济，实现股权多元化。二是完善法人治理结构，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的领导核心和政治核心作用，实现规范的公司治理。三是创新集团管控模式，按照扁平化管理的理念，改革管理体制和组织架构，压缩管理层级，提高管理效率；深化“三项制度”改革，真正建立“六能”机制；对改制企业、经营困难的企业下放权力，加快经营机制转换步伐，提高企业“五自”经营水平。

2.2.5 管理升级

管理升级是煤炭产业转型升级的基础，必须同步跟进。一是推进对标管理。要以同行业国内外一流企业为标杆，从管理理念、指标体系、技术管理、业务流程等全方位对标，持续提升，不断提高企业管理水平。二是推进专业化管理。煤炭企业内部资源分散、配置低效、专业化协作水平低等问题比较突出，要推进内部专业化重组，成立专业化公司、专业化队伍，促进资源优化配置，提高专业化管理水平。三是推进精细化管理。针对煤炭企业劳动力成本、安全成本、环保成本等不断提高的趋势，借鉴目标成本管理、倒推成本、极限成本管理等理念，充分利用信息化手段，建立一套适应煤炭企业特点的精细化管理模式，向管理创新要效益。四是探索推进商业模式创新。以物资供应、产品销售、物流产业运作等领域为重点，拓展“互联网+”应用的广度和深度，提升管理的信息化、现代化水平。

2.3 推动产业重组

产业重组是提高产业集中度、发挥产业协同效应、提高抗风险能力的重要路经。一是推进横向的行业重组。支持大型企业整合矿区内分散的矿权，开发建设大型煤矿，提高资源勘查开发规模化、集约化程度；支持煤炭企业强强联合，组建特大型煤炭企业集团。二是推进纵向的产业链重组。支持煤炭、煤化工、钢铁、电力、运输等产业链上下游企业联合重组，促进煤电、煤钢、煤化、煤运联营，通过优势互补、产业协同，打造全产业链竞争优势，促进煤炭及上下游产业协调发展。三是推进区域经济下的联合重组。抓住国家大力推进京津冀协同发展等机遇，充分利用区域经济政策框架下的产业疏解、承接、配套、合作，以及人才、技术、资金、管理、资源等要素流动，推进煤炭企业与相关企业的联合重组，融入区域经济转型升级。

2.4 推动煤炭企业经济转型

跨行业的开拓转型难度大、风险大，煤炭企业深化产业结构调整推进经济转型，主要是以煤为基、发展相关产业。一是发挥煤电一体化优势，发展坑口清洁电站和热电联产。二是走大型化、基地化、园区化、低碳化、循环发展路径，发展新型煤化工产业。三是完善煤炭供应链管理，创新商业模式，积极探索实施现代化、专业化物流模式，形成集仓储、加工、配送、网上交易、融资服务等功能为一体的物流产业链，发展现代物流产业。四是盘活去产能闲置资产，发展物业服务、保洁服务、家政服务、健康养老等生活服务业。五是培育发展高端装备制造、矿山物联网、新能源、新材料等战略性新兴产业。六是抓住国家鼓励发展金融业等政策机遇，组建财务公司、担保公司、融资租赁公司、参股地方性商业银行，推进产融结合，对内提供金融服务，对外开拓金融市场。

2.5 融入国家“一带一路”战略，开展国际产能合作

国家“一带一路”战略的深入推进，为煤炭企业走出去、开展国际产能合作提供了难得机遇。煤炭企业要依托所拥有的技术、装备、管理、人员、资金等优势条件，积极走出国门，通过参与境外煤炭资源勘探开发、上下游一体化联营、技术装备输出、工程承包、煤矿建设、技术服务、运营管理、资本并购等方式开拓发展空间。如开滦集团专门组建了开滦矿业工程公司，积极走出去开展煤炭矿井的勘察、设计、建设、生产运营、技术服务等全产业链服务，目前已在印度等国家成功开展国际产能合作项目。

3 化解煤炭过剩产能推进转型升级的政策建议

3.1 完善去产能的相关配套政策

去产能过程中主要存在三个方面的问题：一是职工分流安置难。内部退养和依法解除劳动关系必须职工自愿，政策刚性小；政府在开发公益性岗位、提供托底帮扶和组织劳务输出等方面，缺少可操作政策，提供的岗位非常有限。煤矿职工年龄偏大、身体状况较差、文化程度较低、技能比较单一，再就业能力差。去产能的国有煤炭企业大部分是资源衰竭的老企业，转型难度大，产业单一，用于去产能中富余人员安置的岗位少。二是资金保障难。中央专项奖补资金标准低，地方配套资金由于财政资金实力的差别有多有少有的甚至没有。煤炭企业资金紧张，没有足够的资金用于职工安置。三是债务处置难。国家相关政策提出去产能要妥善处置企业债务和银行不良资产，要开展市场化债转股，但主导权在金融机构，同时缺乏具体的可操作的标准、办法和程序，推进难度较大。为此，应根据去产能工作实际，进一步补充完善相关政策。

3.1.1 加大资金支持力度

实行差别化奖补政策，1998年以后下放到地方的国有老煤炭企业，去产能任务重、富余人员和遗留问题多，国家应完善奖补资金分配办法，对这些企业给予一定倾斜政策，加大奖补资金支持力度。同时，地方设立专项基金，通过省级配套奖补资金、市县安排专项资金、引导企业筹建互助金等多种渠道，筹集去产能专项资金。

3.1.2 充分发挥社会政策的托底作用，为职工分流安置创造更多条件

政府加强去产能职工再就业培训体系建设，提供转岗培训、就业指导、职业介绍、政策咨询、费用补贴等支持；完善相关操作政策，通过开辟新岗、购买服务、劳务输出等方式加大公益性岗位开发力度，提供托底帮扶。制定跨企业安置支持政策，对于社会企业能够安置去产能企业职工的，政府给予一次性吸纳就业补贴。

3.1.3 创新去产能市场交易手段

借鉴碳指标市场交易模式，建立健全产能指标置换标准和市场化交易体系，促进企业内部、企业之间产能置换，推动全行业新旧动能转换。建立职工安置与释放先进产能挂钩机制，对通过释放先进产能可以安全分流人员的可优先审批核准，使产能释放机制与职工安置工作协同推进。建立职工安置与新上项目联动机制，对于安置去产能职工压力大的企业，在新上煤矿项目及转型项目上给予优先支持，简化审批程序。

3.1.4 制定债转股具体政策

完善标准，在综合考量企业经济指标、行业地位、区域经济社会发展贡献和作用、可持续发展能力、市场地位等基础上，制定债转股企业标准，明确指导目录。按照政府主导、企业操作的原则，进一步加强政策引导，制定操作性政策措施，解决好市场化债转股中转股价格确定、转股路径选择等核心环节，推进金融行业与实体企业深度融合、协调发展。

3.2 完善煤炭企业经济转型的配套支持政策和长效机制

煤炭企业都有一定的生命周期，随着资源的枯竭都要退出和转型。今后一个时期，我国东部老矿区和中西部部分老矿区的煤炭资源逐渐枯竭，也要面临关闭退出问题。采取行政手段去产能是特定时期的权宜之计，应着眼长远，本着长治久安、健康可持续发展的原则，系统研究煤炭企业转型的配套政策，建立国有老矿关闭退出长效机制。

3.2.1 对资源型企业转型给予税费政策支持

应针对老资源型企业转型出台特殊税费政策，如转型一定时期内享受减税、补贴等。要求地方政府采取专项补贴资金、贴息贷款、事后奖补、股权投资等方式鼓励企业加快技术改造，促进企业转型发展。

3.2.2 建立资源型企业转型发展示范基地

以开滦集团等老煤炭企业为试点，系统研究资源型企业转型的体制机制等深层次问题及解决办法，制定出台可操作性强的配套政策，探索形成可复制的我国资源型企业转型模式，为加快煤炭企业经济转型提供科学指导。

3.2.3 从资源供给、接续项目审批、清洁利用等方面给予重点支持

国家对资源枯竭型企业给予更明确更系统的政策支持，如建立衰老矿区转产资金、接续产业项目优先立项；编制规划和矿业权设置，给予国有大型煤炭企业特别是衰老矿区优先开发的政策支持；围绕煤炭清洁转化利用，从项目、政策、资金等方面加大支持力度，大力发展循环经济，促进煤炭产业转型升级。

3.3 帮助国有煤炭企业减负，实现轻装上阵

国有大型煤炭企业去产能只是落后产能的退出，剩余的先进产能还要继续经营、发展，对产能过剩行业的财税、金融等政策应差别化对待、有扶有控，对生产经营正常、产品有市场的企业应加大政策支持力度，帮助企业减负降本增效。

3.3.1 金融机构实施差别化信贷政策

国家明确去产能行业中需要扶持企业的具体标准，或直接确定需要扶持的企业名单。对名单内的企业，各金融机构不抽贷、不压贷、不缓贷，不附加(更换)担保条件，不增加额外贷款负担，不随意提起诉讼。在信贷配置、利率优惠、手续简化等方面给予最大支持，切实降低企业融资成本。

3.3.2 加大税费降本力度

切实降低煤炭企业税费负担，深化增值税改革，降低煤炭产品增值税税率，同时从煤炭井下开采特殊性出发，扩大煤炭企业增值税抵扣范围，减轻企业税负。

3.3.3 加快企业办社会职能移交和解决历史遗留问题

2016年6月，国务院国资委、财政部下发《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》，企业办社会职能分离移交工作进度明显加快。但对于原政策性破产煤矿社区由主体企业垫付运转资金这一历史遗留问题，还没有明确的政策措施来妥善解决。鉴于煤炭企业生产经营比较困难，国家应在政策性破产煤矿社区“三供一业”分离移交的同时，对于主体企业为原政策性破产煤矿社区垫付的大量运转资金，本着由中央财政、地方财政和企业共担的原则，由中央财政和地方财政给予企业一定补贴，减轻企业负担。

(责任编辑 张大鹏)

全国煤矿生产能力变化情况公告

国家能源局发布2017年第5号公告，将截至2016年12月底煤矿生产能力信息变化情况予以公告。2016年7～12月，首次公告煤矿109处，重新公告煤矿13处，产能增加煤矿190处，产能减少煤矿18处，取消公告煤矿1493处，变更名称煤矿25处。

国家能源局同时要求，煤矿不得超能力生产。当煤矿生产能力发生变化后，各省级煤炭行业管理部门应及时变更登记，并将煤矿生产能力变化情况报国家能源局重新公告。此外，根据国家有关要求应实施减量化生产的煤矿，要以登记公告产能为基础，严格落实减量化生产有关措施。

Reflection on promoting the transformation and upgrading by resolving excess coal production capacity

Mao Yajun

(Strategic Policy Research Department of Kailuan Group, Tangshan, Hebei 063018, China)

To solidly promote to resolve excess capacity and transform and upgrade is a fundamental policy for the sustained and healthy development of the coal industry. According to the macroeconomic environment that to resolve the coal production capacity has entered a crucial stage since 2017, and China's economy has entered a new norm, and the state vigorously has promoted structural reform of the supply side, and environmental constraints has strengthened for coal enterprises, combined with the actual economic transformation of large state-owned coal enterprises, this article studied and discussed in three aspects of the urgency and the basic path and the security system of the policy of solidly promoting to resolve excess capacity and transformation and upgrading, so as to promote scientific large state-owned coal enterprises to resolve excess capacity and transform and upgrade for reference.

resolve excess capacity, transformation and upgrading, basic path, the security system of the policy

毛雅军. 关于化解煤炭过剩产能推进转型升级的思考[J].中国煤炭，2017，43(4): 5-9. Mao Yajun. Reflection on promoting the transformation and upgrading by resolving excess coal production capacity[J]. China Coal，2017，43(4): 5-9.

TD-9

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毛雅军(1968-)，男，河北省唐山人，高级经济师，中国煤炭经济研究会理事会理事，开滦集团战略政策研究室主任，主要从事煤炭企业发展战略、经济转型、市场化精细管理体系构建、运用互联网+改造传统产业等领域的研究。