新型城镇化背景下市域(郊)铁路发展的思考

欧心泉

（国家发展和改革委员会 城市和小城镇改革发展中心，北京 100045）

新型城镇化背景下市域(郊)铁路发展的思考

欧心泉

（国家发展和改革委员会 城市和小城镇改革发展中心，北京 100045）

新型城镇化的加快推进，为市域（郊）铁路在我国发展提供难得的机遇。随着人口向中心城市不断集聚和城市群内部城市间联系不断加强，既有轨道交通系统面临改革。面对都市圈和特定城镇化地区需求市场变化，市域（郊）铁路相比传统铁路和城市轨道交通系统，在速度、服务和灵活性等方面更具优势。抓住当前有利时机，加快推进市域（郊）铁路发展，在机制构建、规划制定、标准体系建立、投融资与商业模式创新等方面做好工作，为更好地服务我国新型城镇化建设大局发挥支撑引领作用。

市域（郊）铁路；新型城镇化；都市圈；城市群

近年来随着基础设施投资建设步伐不断加快，我国在轨道交通领域取得快速发展。全球规模最大的高速铁路网和城市轨道网基本成型，截至2016年底，我国高速铁路营业里程已经超过2.2万km[1]，开通运营城市轨道交通线路的内陆城市共29个，总里程超过3 800 km。但是，在轨道交通基础设施快速发展的过程中，提供城际服务的铁路网和服务城市内部的轨道交通网还缺乏整合，城市群范围内的轨道交通系统功能结构与组织层次没有理顺，轨道交通与国民经济、社会其他行业融合发展不够，特别是市域（郊）铁路的层次缺失，已经成为困扰我国轨道交通体系构建、实现全面发展的突出短板。

与此同时，随着新型城镇化快速推进，尤其是以城市群为代表的城镇化地区不断扩大[2]，从供给侧角度来说，既有“铁路+城市轨道交通”发展模式已经难以适应城镇化的变化需求，不少城市和地区构建多层次轨道交通系统的呼声日趋强烈，包括北京、上海、天津、重庆、深圳、成都、杭州、宁波、温州等在内的城市，都在推动市域（郊）铁路发展方面进行了一些尝试，开通运行了一些线路，取得了一些经验。但是对比日本、美国、西欧等市域（郊）铁路发展成熟的国家和地区，总体来看，我国内地市域（郊）铁路还处在初级发展阶段。

1 新型城镇化发展态势

1.1 人口向中心城市持续集聚

城镇化人口增长正在创造更大的需求，特别是在中心城市。截至2016年底，我国常住人口城镇化率已经达到57.35%，相比改革开放初期的17.92%增长2.2倍，同比2015年提高1.25个百分点，全年新增城镇就业1 314万人，可见我国仍然处于城镇化快速发展的时期。随着经济总量和发展水平不断提高，在一段时间内我国城镇化水平仍将不断提高。根据《中国城镇化年度报告》显示，城市的规模和尺度越大，对人口和产业的吸纳能力就越强[3]，未来我国大城市、特大城市、超大城市及其周边中小城市和小城镇在吸纳城镇人口、培育就业岗位方面的优势作用仍然突出，包括交通出行在内的一些需求市场扩大也主要集中在这些地区。

1.2 城市群内部联系日益突出

城市群已经成为我国城镇化发展的主体形态[4]。以京津冀、长三角、珠三角为代表的城市群所贡献的经济体量占我国国内生产总值的比重超过6成。随着城市群整体能级的不断增长，城市群内部各城市间联系的不断加深，如何推动并发挥好城市群的辐射带动作用将成为今后一段时间内我国城镇化发展工作的重要内容[5]。在城市群各类系统构建方面，交通系统尤其需要先行发展，要从引导中心城市功能疏解、优化空间布局角度出发，适应高强度、多样化、高频次、强时效的城市群交通运输需求特点[6]，构建多元化、多样化的综合交通运输体系，在完善区际联系、强化城市群间与城市群一体化、改善中小城市和小城镇对外关系等方面发挥重要作用。

2 市域（郊）铁路适用特点

2.1 运行速度决定适用范围

与铁路与城市轨道交通相比，市域（郊）铁路的典型特点主要体现在特定的运行速度以及相应的辐射范围和服务对象等。现代高速铁路和城际铁路运行时速可达200～300 km，站间距较远，主要服务城市间的长距离联系；城市轨道交通系统运营时速普遍维持在30～60 km，辐射半径20～40 km，站间距较近，主要服务城市内部的短距离联系。对比之下，市域（郊）铁路最高时速一般为120～160 km，条件允许可达到200 km，实际运营时速主要维持在60～80 km，在这种运行速度下，线路长度一般以80～100 km为宜，辐射半径可达80 km，站间距3～5 km[7]。因此，市域（郊）铁路适合承担出行距离比城市轨道交通长一些、客运出行频率比铁路大一些的运输需求。

2.2 灵活配置拓展运用空间

市域（郊）铁路与其他轨道交通系统相比还存在一些差异，主要体现在系统配置的灵活性方面，包括建设模式、装备制式、站间距、运营组织等。在建设模式方面，市域（郊）铁路既可以利用既有铁路线路、场站进行改造，也可以新建基础设施；在装备制式方面，市域（郊）铁路可以采用国铁车辆、供电和信号，也可以选用城市轨道交通标准制式；在站间距方面，市域（郊）铁路市内站间距可以缩短至1.5～3.0 km，在郊区则可拉伸为5.0～10.0 km；在运营组织方面，市域（郊）铁路既可以选用跨线、大小交路等形式，也可以采用国内地铁常见的专线专用等形式。灵活的系统配置赋予市域（郊）铁路广阔的运用空间，能够跨越铁路与城市轨道交通的界限，承担并实现轨道交通系统的“互联互通”。

3 市域（郊）铁路与城镇化需求匹配

3.1 满足都市圈范围通勤出行

市域（郊）铁路主要匹配都市圈范围内的通勤出行需求。随着中心城市不断发展扩大，人口和产业在空间上通常会形成遵循梯度分布规律的圈层结构，即都市圈。都市圈既可以看作是强大中心城市的功能外延，也可以看作是围绕中心城市、拥有大量卫星城镇的小“城市群”。都市圈在空间尺度上数倍于内部的中心城市，都市圈外围的人口和产业分布密度也不如中心城市那么高，但是圈内各类城镇之间联系的紧密程度远高于城市群其他城市，典型表现为存在大量通勤需求。市域（郊）铁路从运行速度、辐射范围、联系对象等方面考虑，恰好能够满足都市圈的这类出行需求。因此，全球人口超过千万的都市圈，包括纽约、伦敦、东京、巴黎等在内，均已构建起以市域（郊）铁路为主体的轨道交通系统，市域（郊）铁路线网规模通常达到1 000～2 000 km，有效解决50～70 km内的通勤出行问题。

在我国，市域（郊）铁路发展与推动中心城市功能疏解、培育周边中小城市发展的城镇化发展政策吻合。随着超大城市、特大城市的规模体量壮大、产业结构不断调整更新和其所在都市圈的发展成熟，市域（郊）铁路面临很大的需求市场。按照城区常住人口1 000万以上城市为超大城市统计，我国超大城市包括北京、上海、广州、深圳等都存在发展市域（郊）铁路的强烈需求。同时，其他一些规模较大的城市如重庆、天津、武汉、成都、南京、郑州、杭州、青岛等也存在发展市域（郊）铁路的需求。

3.2 完善城市群范围城际联系

市域（郊）铁路与城市群范围内的城际联系需求进行匹配也是市域（郊）铁路发展的重要方面。城镇化地区空间形态和联系组织多样，除了以都市圈为代表的围绕中心城市发展的典型空间结构外，一些中等规模城市甚至小城镇也可能因地缘环境因素和经济社会发展条件等影响抱团组群，成为城镇发展密集地区。这些地区是很多城市群的重要组成部分，在这些地区内部，交通联系紧密，出行需求旺盛，但是没有城市群主要城市间的出行尺度那么大，同时地区内的城市规模也很难支撑城市轨道交通系统的大规模发展。因此市域（郊）铁路在这类城镇发展密集地区具有较强的适用价值，既能够发挥相比城际铁路“小而美”的功效，又能够发挥相比城市轨道交通“大而广”的作用。在国外，德国莱茵-鲁尔地区部署的S-Bahn等就是典型代表。在国内，位于长三角和珠三角的温州、台州、绍兴、潮汕等地，人口密度高，城镇相对集聚，市域（郊）铁路具有较大发展空间。

4 推动市域（郊）铁路发展的工作要点

4.1 协调构建市域（郊）铁路发展机制

市域（郊）铁路适用范围广，对各类资源的整合要求和力度较大，各级政府、铁路企业和社会资本都需要参与到市域（郊）铁路的发展工作中去，因此推动市域（郊）铁路发展首先要以体制机制构建为基础，凝聚共识、形成合力[8]。一方面明确推动市域（郊）铁路发展的主体责任，要以城市为对象统筹各方关系，并在省级层面做好统筹协调。另一方面要构建起各方能够积极参与并发挥作用的工作机制：具备市域（郊）铁路发展条件的各地政府要因地制宜选择合适的发展模式，制定详细的落地政策；铁路企业包括中国铁路总公司、各地方铁路局要做好铁路资源评估，拿出可供分享的既有铁路线网和站场资源等，积极参与市域（郊）铁路的建设运营和组织管理；鼓励社会资本全面进入市域（郊）铁路的投资、规划、建设、运营、管理等各项环节，增强市域（郊）铁路的发展活力[9]。

4.2 加快制定市域（郊）铁路发展规划

要从规划层面统筹市域（郊）铁路的发展，科学合理的规划是推动市域（郊）铁路发展工作的重要抓手[8]。制定市域（郊）铁路发展规划需要从协调构建多层次轨道交通的角度出发，整合高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、地铁、轻轨等各类轨道交通要素资源，突破传统的城市行政管辖界限，优化地区综合交通系统和轨道交通结构，厘清市域（郊）铁路与城际铁路、城市轨道交通的关系，做好不同轨道交通系统的相互衔接和互联互通。既要确定市域（郊）铁路的线网架构、线路布局，又要明确“哪些应该利用既有铁路开行市域（郊）列车”“哪些应该通过新建线路提供市域（郊）铁路服务”等关键性内容，同时还要与城市、土地、交通等各方面规划做好衔接。

4.3 建立完善市域（郊）铁路标准体系

市域（郊）铁路与其他轨道交通系统相比在技术方面存在一定差异，要通过技术标准的构建，快速有效提高市域（郊）铁路的建设、运营水平[8]。市域（郊）铁路标准应该自成体系并符合经济适用性等原则，要在充分吸收和总结国内外实践经验的基础上，根据市域（郊）铁路的线路、站点、供电、通信、车辆系统等各方面的发展要求，综合考虑各类交通运输系统接驳、综合客运枢纽建设、站场设施功能混合、地上地下立体空间开发等各类需求，加强与既有相关技术标准体系的协调，逐步研究并制定出符合我国现实国情的市域（郊）铁路设计、施工、运营、安全等技术标准。

4.4 创新投融资与商业模式

推动市域（郊）铁路的发展不能只靠政府，投融资与商业模式方面更需形成创新亮点[8]。市域（郊）铁路线路大多位于中心城市的外围地区，产业集聚能力好，土地升值空间大，在站场综合开发和构建交通引导发展TOD模式方面具有先天优势。要通过加强市域（郊）铁路沿线用地开发规划，整合资源，做好溢价回收[10]，建立规范、多元、可持续的投融资机制，吸引社会资本广泛进入，缓解地方政府的投资压力，提升运输企业的管理水平。同时，市域（郊）铁路作为基础设施的优质资产，具有系统可靠、客流量大、现金流稳定等特点，一些市场前景比较好、投资预期收益比较高的项目可以吸纳长期资本进入，财政性资金也可以采取股权投资、运营补贴等方式对市域（郊）铁路发展项目提供必要支持。

5 结束语

随着新型城镇化工作的不断推进，长期以来发展缺位的市域（郊）铁路在我国将迎来难能可贵的发展机遇。市域（郊）铁路在很多方面具有比较优势，推动过程中需要加强对市域（郊）铁路典型特点和价值作用的关注，注意与铁路、城市轨道交通系统的区别联系，有针对性地满足都市圈和城市群等需求市场要求，着力扩大有效供给。

当前阶段，市域（郊）铁路发展需要集中精力、紧抓要点，运用结构性改革和体制机制创新等方法在发展机制构建、发展规划制定、标准体系建设、投融资和商业模式创新等方面取得突破。随着交通供给侧结构性改革的不断推进，城镇化发展需求的进一步凸显，市域（郊）铁路在我国将迎来良好的发展前景，为支撑和引领城镇化建设发挥积极、重要的作用。

[1]国务院.2017年政府工作报告[R].北京，2017.

[2]国家发展和改革委员会.国家新型城镇化规划[R]. 北京，2014.

[3]国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中 心.中国城镇化年度报告[R].北京，2014.

[4]国务院.国民经济和社会发展第十三个五年规划纲 要[R].北京，2016.

[5]国务院.国发［2016］8号关于深入推进新型城镇化建 设的若干意见[S].

[6]国家发展和改革委员会.城镇化地区综合交通网规 划[R].北京，2016.

[7]欧心泉，周乐，张国华，等.城市连绵地区轨道交 通服务层级构建[J].城市交通，2013(1)：33-39.

[8]国家发展和改革委员会.发改基础［2017］1173号 关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见[S].

[9]国务院.国发［2013］33号关于改革铁路投融资体 制加快推进铁路建设的意见[S].

[10]国务院办公厅.国办发［2014］37号关于支持铁路 建设实施土地综合开发的意见[S].

责任编辑李凤玲

Thoughts on Suburban Railway Development under Background of New-type Urbanization

Ou Xinquan
（Urban and Small Towns Reform and Development Center，National Development and Reform Commission，Beijing 100045，China）

The fast development of new-type urbanization provides opportunities for suburban railway in China. As population continually gathers in central city and inner cities in urban agglomerations continually strengthen their links, current rail transportation system needs reform. According to the demand market difference of metropolitan area and specifc new-type urbanization area, suburban railway has advantages in speed, service and flexibility compared to traditional railway and urban rail transportation system. We should grasp current opportunities, speed up the development of suburban railway, and do a good job in mechanism establishment, planning formulation, standard system establishment, investment and fnancing and the innovation of business model, which can play a supporting and leading role in servicing new-type urbanization for China.

suburban railway；new-type urbanization；metropolitan area；urban agglomerations

U239.5

：A

：1001-683X（2017）07-0013-04DOI：10.19549/j.issn.1001-683x.2017.07.013

2017-04-16

欧心泉（1986—），男，国家发展和改革委员会城市

和小城镇改革发展中心综合交通院主任工程师。

E-mail：jty_ouxq@126.com