推进市域(郊)铁路有序发展的思考

李连成

（国家发展和改革委员会 综合运输研究所，北京 100038）

推进市域(郊)铁路有序发展的思考

李连成

（国家发展和改革委员会 综合运输研究所，北京 100038）

目前，我国交通运输总体适应经济社会发展要求，但还存在短板。市域（郊）铁路刚刚起步，是交通短板中的薄弱环节。市域（郊）铁路主要功能是为都市圈职住分离的居民提供上下班交通出行服务，基本要求是费用大众化、开行公交化和出行快捷化。市域（郊）铁路发展要以问题为导向，完善相关制度和机制，实现有序发展，包括要优先利用既有铁路、有序新建线路、完善投融资体系、鼓励政府与社会资本合作、建立企业投资回报机制、完善与国家铁路的合作机制、健全项目管理和技术标准体系等。

市域（郊）铁路；都市圈；通勤铁路；PPP模式

1 发展环境

从交通运输与经济社会发展的适应性看，我国交通运输曾长期是经济社会发展的瓶颈。21世纪初，我国加大了交通基础设施建设，瓶颈制约状态明显改善。“十一五”末运输能力紧张状况总体缓解，“十二五”末总体适应经济社会发展要求。但我国交通运输在结构性方面还有明显的短板，中西部地区、贫困地区和城市群交通是当前我国交通运输的主要短板。

2016年，我国城镇化率达57.35%，市辖区户籍人口200万以上的城市超过50个。城市化过程中，特大城市和超大城市的人口逐渐向周边城镇聚集，中心城区与周边城镇组团形成了具有相对密切职住关系的都市圈。居民在都市圈中心城区和周边城镇之间进行大规模钟摆式流动，中心城区与卫星城镇的交通成为影响都市圈可持续发展的关键因素。

解决都市圈交通拥堵的重要途径是建设支撑职住平衡的大容量、快速化轨道交通体系。伦敦、巴黎、东京、纽约等国际大都市圈都建设了上千甚至数千公里的市郊（通勤）铁路网。为优化城镇空间布局、缓解城市拥堵，我国上海、北京等一些特大城市借鉴国际经验，也开始建设市域（郊）铁路或利用既有铁路开行市郊列车。解决都市圈交通拥堵问题，国家层面也提倡发展市域（郊）铁路。2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出要在有条件的地区规划建设市郊铁路。2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，提出加快建设大城市市域（郊）铁路。

目前我国已运营市域（郊）铁路的城市屈指可数。北京、上海都市圈的人口规模可以比肩东京、纽约等国际大都市圈，但市域（郊）铁路的长度不足100 km，不到这些世界大都市圈的5%。与都市圈的需求相比，我国市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，是城市群（都市圈）交通这一短板中的薄弱环节。

近年我国开展了利用既有铁路开行市郊列车的探索，也有城市新建市域（郊）铁路。市域（郊）铁路的起步发展，在积累经验的同时也暴露出各地方市域（郊）铁路发展理念不统一的问题。树立科学发展理念，加快市域（郊）铁路发展，是我国交通运输供给侧结构性改革的重要任务之一。

2 功能定位

市域（郊）铁路的顶层设计，首先要解决市域（郊）铁路与城市发展的关系，要把市域（郊）铁路放到城市空间发展大背景下，其发展要适应需求支撑城市发展，更要注重发挥对城市空间形态的引导作用。

从市域（郊）铁路自身而言，其顶层设计要树立科学的发展理念，包括市域（郊）铁路的基本（核心）功能和基本要求。我国大量都市圈通勤走廊没有建设市域（郊）铁路，存在缺位现象，而在应该建设市域（郊）铁路的走廊建设了地铁或城际等其他功能的轨道交通，究根溯源，是市域（郊）铁路的发展理念出现偏差。

如果把市域（郊）铁路简单理解为城市行政区域内的铁路，就忽视甚至歪曲了其本质属性。市域（郊）铁路这一称谓具有浓厚的行政区色彩，虽然它主要是用来连接中心城区与郊区，但随着城市的发展和都市圈的形成，逐步暴露出一个问题，即都市圈可能跨行政区域。如，东京都市圈是指以东京都为中心，至少包括周边的琦玉县、千叶县、神奈川县；巴黎大区由巴黎市和周边的7个省组成。我国都市圈跨行政区域现象也不鲜见，北京都市圈跨界到河北燕郊、上海都市圈跨界到江苏、广州都市圈包括了佛山等。因此，从字面上，市域（郊）铁路的称谓无法概括这类铁路可以跨城市行政区划的特征。基于此，学术界有专家倾向于采用都市圈通勤铁路的称谓，它刻画了这类铁路主要承担居民上下班客流的本质特征，如美国就称为通勤铁路。无论称谓如何，必须强调市域（郊）铁路的目的是解决职住分离的居民在中心城区和居住的卫星城镇之间的工作和生活往来。因此，其基本（核心）功能是为都市圈职住分离的居民提供上下班这一时间段的大容量、快速化的交通出行服务。

3 基本要求

从市域（郊）铁路的功能出发，它应该满足3个基本要求：一是费用大众化。列车票价要低，适合通勤需要，否则每天工作通勤将成为一笔较大经济负担，不利于都市圈范围内的资源优化配置。二是开行公交化。居民候车时间不宜太长，列车发车密度要足够大，特别是上下班高峰期发车间隔一定要小，以满足通勤（市郊）铁路客流的时间分布特征。三是出行快捷化。居民的通勤时间长度要适宜，单程通勤时间一般在60 min内，不要超过90 min。考虑到都市圈居民通勤出行的其他链条，市域（郊）铁路全程旅行时间尽量控制在30～60 min。

交通有3个距离：空间距离、时间距离和费用距离。通勤出行的空间距离无法改变，费用距离和时间距离可以通过制度或者技术安排进行控制。市域（郊）铁路的费用大众化要求是对费用距离的控制，主要通过制度安排来实现，同时适当的工程技术标准可以控制成本，也有一定作用。开行公交化和出行便捷化实质上是要求上下班交通耗时要适合通勤，包括等候、换乘和交通等全链条出行时间要满足通勤功能。

4 推进市域（郊）铁路有序发展的建议

目前市域（郊）铁路发展暴露出一些问题：市域（郊）铁路的管理体制、技术标准体系等制度有待建立健全；在市域（郊）铁路建设和运营中，城市政府与国家铁路的合作逐渐产生影响持续合作的分歧和矛盾[1]；政策支持社会资本进入市域（郊）铁路领域，但存在很多机制上的障碍。为此，要通过机制和制度的保障，以实践中的问题为导向，完善相关机制体制，务实推进市域（郊）铁路有序发展。

在医药书里，没有任何一本书会把抗生素叫成消炎药，正确的叫法都是抗菌药物，起的作用是对抗感染，而且是对抗由于细菌或者支原体等抗生素敏感菌引起的特定感染。使用抗生素把敏感菌造成的感染控制住后，由这些敏感菌感染引发的炎症自然也就消了。消炎的结果是伴随着抗生素与敏感菌斗争并且取得胜利而来的。如果炎症不是敏感菌引发的，用了抗生素也起不到消炎的作用。

4.1 优先采用既有铁路，实现资源集约利用

2016年我国铁路营业里程已达12.4万km。2016年6月国务院审议通过的《中长期铁路网规划》提出了3个基本判断：铁路运能紧张状况基本缓解，瓶颈制约基本消除，基本适应经济社会发展需要。在一些超大城市和特大城市，已经有部分铁路线路出现区段能力富余、甚至有的线路停运或废弃。在都市圈，既有铁路通道与市郊客流流向基本一致，在铁路具备富余能力的条件下，可以利用线路富余能力开行市郊列车，或者通过对既有线路和客运站进行适应性改扩建，发展市域（郊）铁路。

利用既有铁路可以盘活闲置资源，节约工期和工程投资成本，实现资源的集约利用[2-3]。2008年2月，为解决奥运项目应急通道和八达岭旅游，同时兼顾市郊运输，北京市与原铁道部合作，对既有京包铁路和康延支线进行升级改造，2008年8月6日正式开行S2线市郊列车，该项目升级改造既有线路77 km，总投资仅6亿元（包括车辆投资），工期不到半年。1976年建成的上海金山铁路，由于运量萎缩，2001年停办客运业务；2009年上海市政府与原铁道部就利用金山铁路达成协议，共同投资对新桥—金山卫41 km的区段进行改造；项目投资约48亿元，包括升级既有线、增建第二线；2012年9月28日，该线作为我国首条采用公交化运营的市域（郊）铁路开通运营；按照当时情况，如果新建线路需要增加投资100亿元以上。

优先利用既有铁路，加强既有铁路的可行性分析，要重视3个匹配：一是通勤需求的空间布局与既有线路走向及客运站区位是否基本匹配；二是既有铁路点、线能力是否匹配，仅仅线路能力充足但是车站能力不足，也无法开行通勤功能的列车；三是既有铁路富余运力的时刻分布，主要是早晚通勤高峰时刻的运能资源能否满足公交化开行的要求。

4.2 根据城市通勤需求和财力，有序新建线路

在尽可能利用既有铁路的基础上，在有需求的情况下，通过有序新建部分线路来完善市域（郊）铁路网络。新建市域（郊）铁路投资巨大，根据2017年台州市域铁路S1线一期PPP项目资格预审公告，S1线每正线公里预算4.36亿元。超大城市面临更加昂贵的征地拆迁成本，工程造价会更高。因此，城市新建市域（郊）铁路要考虑需求和建设能力，要量力而行。都市圈的人口规模和经济发展水平是建设市域（郊）铁路的基本条件。2015年我国市辖区户籍人口超500万的特大城市有12个，其中人均GDP超万元的城市全部分布在京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝地区等经济发达地区。这些地区具备条件的大城市及特大、超大城市，有市场需求和建设能力，可以率先建设市域（郊）铁路。

市域（郊）铁路建设投资巨大，同时为满足通勤功能，一般采用低票价政策，因此其经济效益不高，尤其是运营初期和远郊市域（郊）铁路。市域（郊）铁路的公益性特征，决定了政府在其建设中负有重要责任。要加大政府资金投入，同时建立多元化投融资体系，鼓励企业创新融资工具，支持各类金融企业、保险机构等以多种形式参与市域（郊）铁路的建设，破解资金难题。

发达国家非常重视私人部门提供公共服务的效率优势，强调通过公私合作发挥私人企业在提高市域（郊）铁路服务质量方面的积极作用。英国伦敦、德国柏林、日本东京等都有民营企业参与市域（郊）铁路运营，在日本还有许多民营企业建设市域（郊）铁路。特定线路或者在特定政策支持下，市域（郊）铁路是可盈利的，因此能够吸引社会资本投入。鼓励市域（郊）铁路采用政府与社会资本合作（PPP）模式，全面向社会资本放开市域（郊）铁路从投资建设到运营管理的各个环节，包括鼓励培育市域（郊）铁路的社会资本运营商。

4.4 建立市域（郊）铁路的投资回报机制

市域（郊）铁路的投资回报主要体现在促进都市圈和城市发展的经济社会效果上，自身财务收益有限甚至没有财务收益，因此需要建立外部收益内部化的机制，提高企业财务利润，这也是吸引社会资本进入市域（郊）铁路建设运营的关键之一。在欧洲，政府对市域（郊）铁路运营进行补贴是普遍做法。地方政府通过政府购买服务、可行性缺口补助等形式，对市域（郊）铁路企业承担公益服务责任、实施低票价等造成的政策性亏损给予补贴，保证市域（郊）铁路企业可持续运营。同时，鼓励企业通过运输收益、商业开发收益获得投资回报。社会资本投资市域（郊）铁路可以享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，市域（郊）铁路的建设运营主体为城市，土地综合开发由城市相关部门具体实施，利益主体的一致性使市域（郊）铁路的土地综合开发落地更具有操作性。

4.5 完善城市与国家铁路的合作机制

我国已有市域（郊）铁路的建设和运营全部采取城市与国家铁路合作的模式。对于建设，无论是新线，如成都的成灌铁路，还是如北京和上海的既有线改造，国家铁路与城市政府共同出资，一般由国家铁路控股；对于运营，普遍采用委托运营方式，委托所在地方铁路局组织运输生产。铁路是网络型产业，利用既有铁路资源的市域（郊）铁路资产股比可以很清楚界定，但资产使用中涉及到路权开放、资源共用等问题，相应的权责划分比较模糊，没有一套双方认可的系统清晰的规则来界定双方权责，使双方在很多问题上存在较大分歧。委托运营方式由于信息不对称产生大量的“委托—代理”问题，尤其涉及运营补贴等清算问题更为突出，比如，国家铁路内部的清算办法用于外部合作时矛盾就比较突出，给双方持续合作造成影响。迫切需要研究和建立市域（郊）铁路利用既有铁路资源的清算机制和清算方法。

4.6 健全项目管理和技术标准体系

市域（郊）铁路科学发展必须有法可依、有章可循。我国已有市域（郊）铁路的建设运营实践，已经暴露出既有制度不完善的问题。比如，国家铁路和城市轨道交通都有成熟的项目管理制度，但市域（郊）铁路还没有。有的城市按照铁路项目进行报批立项，有的城市把市域（郊）铁路纳入城市轨道交通网，按照城轨项目进行报批。

我国铁路建设有着完整的技术标准体系，但作为新生事物，市域（郊）铁路新线建设还没有工程技术标准体系。有关部门和机构已经着手相关工作，中国铁道学会编制了团体标准《市域铁路设计规范》。标准体系、设计规范的顶层设计来自对市域（郊）铁路功能和基本要求等发展理念的落实，应强调市域（郊）铁路具体项目的工程技术标准要服务、从属于其经济社会功能。如旅行时间决定设计速度，设计速度目标值过高则建设成本高，过低则无法满足通勤旅行时间要求。设计速度与实际旅行速度有所区别，要根据市域（郊）铁路旅行时间控制在30～60 min的要求，结合具体项目的通勤距离来确定速度目标值。具体的站间距，标准规范中的值是推荐值、平均值，实际站点布局应该与都市圈具体项目沿线的城镇空间分布形态相适应，“站随城定”，“城”是现状存在的城镇，也需考虑城市规划的未来城镇，体现交通引导城镇开发的理念。市域（郊）铁路车站要坚持设施简易、安全便捷，并且尽量设置于城镇中心，进出站管理模式要利于旅客快进快出。我国已有市域（郊）铁路使用的车辆还是国家铁路的机车车辆，也应开发适应市域（郊）铁路公交化、快捷化的车辆装备。总之，稳妥有序新建线路，技术标准要适宜，尤其要防止冒进。

5 结束语

制度建立来源于实践的需求推动，制度完善来源于实践的总结提升。我国市域（郊）铁路发展刚刚起步，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要实施市域（郊）铁路示范工程。应建立项目示范制度，通过利用既有铁路和新建市域（郊）铁路示范项目的实践摸索，形成可复制、可推广的经验，完善既有制度和机制，推动我国市域（郊）铁路有序发展。

[1]李连成，陈晓博，吴文化．上海市金山市郊铁路发展中的问题与启示[J]．综合运输，2014(4)：25-28．

[2]国家发展和改革委员会综合运输研究所．北京市铁路资源利用体制机制研究[R].北京，2016．

[3]施正威，周乐．杭州地区利用既有铁路开行市郊列车的可行性分析[J]．中国铁路，2013(1)：53-55．

责任编辑李凤玲

Consideration on Orderly Development of Suburban Railway

LI Liancheng
（Institute of Comprehensive Transport，National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China）

Currently, the transportation capacity of China generally meets the requirements of economic and social development, but there still exists short plates. The suburban railway has just taken the initial step and is the weak link of transport. The main function of the suburban railway is to provide commuting transportation service for the metropolitan people who live and work in diferent areas, and the basic transport requirements are cost effectiveness, high operation frequency and convenience. The suburban railway shall be guided by problems, improve relevant systems and mechanisms, and achieve orderly development, in detail, give priority to the existing railway, construct new lines in an orderly manner, improve investment and financing system, encourage the government and social capital cooperation, establish enterprise return-on-investment mechanism, improve the mechanism of cooperation with national railway and improve project management and technical standard system, etc.

suburban railway；metropolitan area；commuting railway；PPP mode

U293.4

：A

：1001-683X（2017）07-0009-04DOI：10.19549/j.issn.1001-683x.2017.07.009

2017-06-18

李连成（1973—），男，副研究员，博士。E-mail：lilc@ict.org.cn