推进农村水电绿色发展为水生态文明建设作出更大贡献

农村水电

推进农村水电绿色发展为水生态文明建设作出更大贡献

水电局巡视员邢援越

5月底，中央政治局就推动形成绿色发展方式和生活方式进行了集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位。从去年1月开始分批进驻各地的中央环保督察组，对个别地区提出了国家级自然保护区违规开发小水电、过度开发中小水电、造成生态破坏的督察意见。党中央、国务院最近专门通报了对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理的情况，小水电开发造成生态环境破坏的相关责任人被追责。近年来，社会上对小水电影响生态的典型案例也多有报道，一些地方出台了限制小水电开发的政策，甚至在主体功能区建设中把小水电列入负面清单。

从中央要求、社会舆论关切、水电自身的发展都聚焦到了一个点上，那就是在全国大力推进生态文明建设的背景下，我们农村水电的路子该怎么走。这也是我们作为农村水电工作者都要面对、都要思考的问题。今天，就和大家谈一谈我自己的思考和体会。

一、 全社会高度重视生态文明建设

1. 生态文明建设是人类文明发展的必然要求

生态文明是人类文明的一种形态，它以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点。生态文明强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融。可以说，生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。

2. 党中央关于生态文明建设的总体要求

2007年10月，党的十七大把“建设生态文明”列为全面建设小康社会目标之一，作为一项战略任务，首次把“生态文明”概念写入党代会的报告中。2012年11月，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并在十八大报告中全面深刻论述了生态文明建设的各方面内容。

习近平总书记高度重视生态文明建设，提出了一系列关于生态文明建设的新理念新思想新战略。他强调，生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，要切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。在主持第四十一次集体学习时，习近平总书记强调，要把推动形成绿色发展方式和生活方式摆在更加突出的位置，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色循环低碳发展的产业体系、约束和激励并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上限三大红线，并就推动形成绿色发展方式和生活方式提出6项重点任务。

中共中央、国务院先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》，对生态文明建设作出具体部署。

3. 水利部党组对水生态文明建设的工作部署

十八大召开后不久，水利部就出台了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，提出要把水生态文明建设工作放在更加突出的位置，加大推进力度，落实保障措施，从局部水生态治理向全面建设水生态文明转变，对水生态文明建设试点和创建活动做出部署。

几年来，水利部以实施最严格水资源管理制度为抓手，以生态优先绿色发展为导向，加强水土资源保护与修复，从水资源节约、水环境保护、水生态修复、维护河湖生命健康以及开发水电清洁能源等多个方面，统筹推进城乡水生态文明建设，取得了丰硕成果。同时，水利部党组准确把握生态文明建设新形势，对农村水电转型升级发展、保护河流生态和环境等作了一系列安排。2016年年底，水利部印发《关于推进绿色小水电发展的指导意见》，明确了绿色小水电建设的总体要求、目标任务和保障措施，提出了推进农村水电绿色发展的工作思路，确立了农村水电绿色发展方向。

二、 农村水电发展面临的形势

我国农村水能资源十分丰富，5万千瓦及以下的农村水电技术可开发量1.28亿千瓦，年发电量5350亿千瓦时，广泛分布在全国1700多个县。在党中央、国务院的高度重视、有关部门和地方政府的大力支持下，通过治水办电相结合，小水电建设稳步发展。截至2016年年底，全国已建成农村水电站47000多座，装机容量近7800万千瓦，年发电量2600多亿千瓦时，装机容量和年发电量均占全国水电的1/4。按装机统计，我国小水电开发率为61%，按发电量统计为43%。

我国农村水电在不同的历史时期都发挥了巨大的历史作用。在中央政策和资金支持下，地方以自力更生为主开发农村水电，帮助贫困山区实现了农村电气化；实施小水电代燃料生态保护工程，减少了薪柴消耗，保护了森林植被；拉动内需增长，带动了农村经济社会发展，促进了山区农民脱贫致富；在地震等自然灾害中，可为大电网提供启动电源，保障了应急供电，有效降低灾害损失。随着我国经济社会发展进入新常态，特别是生态文明建设的深入推进，农村水电发展面临着前所未有的新形势。

1. 资源环境成为农村水电发展最主要的制约因素

目前，全国农村水能资源开发程度接近60%，虽然总体上还有较大的开发潜力，但可供开发的农村水能资源主要集中在生态环境脆弱、用电需求较少的偏远地区，生态环境和电力消纳等制约因素凸显，技术经济指标较好的农村水能资源点越来越少，开发的难度越来越大，征地补偿、移民安置和生态环境保护等成本大幅度提高，资源环境的制约十分突出，个别地方甚至叫停农村水电开发。

2. 水资源需求变化要求调整农村水电工程功能定位

过去水资源开发利用程度总体不高，维系河流水生态和环境的需求问题没有凸显，农村水电工程的功能也相对较少。随着经济社会的发展，对水资源的需求发生了变化，不仅总量和利用程度大幅度增加，功能也更加多样，有些地方水资源用于发电的功能正在弱化。越来越多的农村水电工程，不仅要发电和保证灌溉、供水，还要满足生态和景观对河流水资源的需求，有的时候前者甚至要为后让路。

3. 电力需求不足促使地方减缓甚至停止农村水电开发

随着我国经济步入中高速增长的新常态，电力需求放缓十分明显，电力供求形势发生了深刻变化。据中电联统计，2014年全国发电设备平均利用小时下降到4286小时，是1978年以来最低水平。而2016年这一指标进一步降到3785小时，成为1964年以来最低水平。电力进入产能过剩阶段，一些地方相继出台文件调整小水电开发政策，云南、四川等地甚至暂停开发农村水电。

4. 部分老旧农村水电站严重影响安全和生态

早年建成的农村水电站，由于受当时技术水平、经济条件的制约，机电设备性能落后、老化或陈旧，机组设计水平低和制造工艺差。经过近20、30年甚至更长时间的运行，已经达到运用年限，或者在超期服役。加上没有及时进行改造升级，一批农村水电站存在着机组效率低下、存在安全隐患、单位电能耗水量大等问题，不仅严重影响安全，还存在与河流生态环境争水的问题。

三、 水电局近年来在生态文明建设方面开展的工作

1. 转变发展理念，突出绿色发展

针对部分地区和河流过度开发、无序建设小水电的情况，提出来要从强调水能资源的充分利用，转变为有限、有序、有偿开发水能资源。在部领导的支持下，明确提出农村水电行业要积极转变发展方式，全力推进民生、平安、绿色、和谐“四个水电”建设。正是在这个思路的指导下，近年来我们在大力推进水电新农村电气化和小水电代燃料项目建设的同时，全面实施老旧电站增效扩容改造，不断强化农村水电安全生产，全面开展农村水电站安全生产标准化建设，首次在全国开展中小河流规划，积极探索绿色小水电建设。

2. 开展生态修复，以河流为单元实施增效扩容改造

在“十二五”农村水电增效扩容改造取得显著成绩之后，水利部联合财政部明确提出，“十三五”期间中央财政支持，将河流生态修复作为重要内容，全面开展新一轮增效扩容改造。财政部、水利部联合印发继续实施农村水电增效扩容改造的通知，水利部出台增效扩容改造生态修复指导意见。在财政资金支持标准不变前提下，新一轮增效扩容改造要求以河流为单元，在增效扩容的同时，对河流进行生态修复，截至目前，已拨付中央财政奖励资金近30亿元，项目建设进展顺利，部分项目已完成改造任务。

3. 制定修订标准，完善绿色小水电标准体系

把绿色发展理念和促进水生态文明建设的要求贯彻到技术标准的制修订工作中，按照新要求修订完成农村水电技术标准体系，增加了《绿色小水电评价标准》《小型水电站下游河道减脱水防治技术导则》等标准。其中《绿色小水电评价标准》已正式发布。还在修订《小型水电站技术改造规范》《小水电环境影响评价规程》等标准时，增加与生态和环境相关的内容，进一步完善了绿色小水电标准体系。

4. 出台指导意见，加强绿色小水电顶层设计

深入开展调研，加强政策研究，于2016年年底制定出台《关于推进绿色小水电发展的指导意见》，阐明了绿色小水电建设的总体要求、目标和保障措施，从规划、设计、改造、调度、监测和技术标准等方面提出了建设任务，进一步明确了推进农村水电绿色发展的工作思路。不久前，又印发通知，明确了创建目标和程序，同时要求各地开展小水电站绿色发展摸底调查，启动了绿色小水电站创建工作。

5. 坚持问题导向，严格项目环境保护

我们高度重视中央环保督察发现的农村水电存在的问题，多次召开局长办公会专门研究。指导甘肃对祁连山自然保护区违规水电站采取措施，全面集中整改。并举一反三，组织对“十二五”以来的新建和改造项目进行排查，要求有问题的电站限期补充完成环评相关工作，将无法按期完成的“十三五”增效扩容改造项目调出实施范围。指导地方加强小水电站的运行和监管，积极开展督导检查，发现问题及时整改。

6. 加强舆论宣传，凝聚社会共识

这几年，我们采取新闻通气会、媒体见面会等方式联络新闻媒体主动发声，及时为媒体记者提供新闻线索和素材，回应不实、不科学、不负责任的报道。主流媒体发表了很多有分量的文章，对农村水电增效扩容改造和小水电扶贫工程成效进行宣传报道，客观分析农村水电属性和利弊，有利于增强社会公众对农村水电作为清洁可再生能源的了解和认同，有利于社会各界历史、客观、全面评价农村水电的地位和作用。

四、 农村水电绿色发展的实践

1. 浙江开展生态水电示范区建设

浙江水电资源较为丰富，农村水电发展起步早，成绩显著。但同时也存在与经济社会发展不相适应的问题。2015年，浙江在临安、安吉、开化3个县(市)开展生态水电示范区建设试点。围绕改善和调节电站下游河道径流、修复减脱水段生态环境等内容，重点采取了6类措施：新建改建生态堰坝和最小下泄流量泄放闸孔、增设生态小机组、增设流量监测和调度设施设备、治理电站内外部环境、对电站进行更新改造、少数电站报废退出。

在试点取得初步成果的基础上，浙江省水利厅组织对全省农村水电站“不安全、不生态、不经济”情况、以及电站厂坝间河段径流情况进行调查，组织相关市县按照水生态环境负面影响大、群众反映强烈、用水问题亟待解决的要求选择流域和电站，编制实施方案。根据各地实施方案，浙江省水利厅对“十三五”期间生态水电示范区建设进行规划，建立了生态水电示范区建设项目库，编制了《浙江省生态水电示范区建设实施方案(2016—2020)》。为更好发挥农村水电服务生态文明建设作用，浙江出台了《浙江省生态水电示范区建设管理暂行办法》，组织编制了《生态水电建设技术导则》。

通过采取各种措施，浙江生态水电示范区建设项目基本消除或缓解因水电站造成河道脱水、减水等流域性环境问题，保护了生态，改善了河岸环境，保障了下游生产生活和景观、生态用水，促进了当地休闲旅游。

2. 福建开展农村水电生态修复试点

2014年，福建省政府出台《关于进一步加强重要流域保护管理切实保障水安全的若干意见》，明确提出“推动小水电转型升级”后，省水利厅在长汀县和永春县开展试点，探索建立农村水电生态修复和老旧水电站退出机制。

长汀、永春充分认识到建设绿色电站是实现社会得生态、河流得健康、百姓得实惠、电站得效益的有效举措。按照因地制宜、分类整治的原则，经过调查摸底和复核评价，两县都制定了农村水电生态修复试点实施方案，分类提出“限制运行、技术改造、转变运行方式、退出运行”的处置意见。

对限制运行和转变运行方式的电站，通过创新机制，提高上网电价，弥补发电损失。对退出运行的电站，长汀、永春确定退出补偿标准后，根据各电站的装机规模、前五年发电量等情况进行综合评估，确定补偿金额。长汀还严格按照协商谈判、合同签订等规定的程序操作，探索了一套规范的决策程序、评价办法和管理制度。

整个试点中，长汀、永春分别处理电站21座、23座。按限制运行、转变运行方式、全面退出、增效扩容改造等方式分，长汀分别是1座、1座、11座、8座，永春分别是1座、2座、15座、5座。农村水电生态修复的实施，为河流舒了筋、活了血，修复了河流生态，解决了用水矛盾，消除了安全隐患，赢得了社会各界认可。

3. 陕西全方位促进绿色水电建设

针对媒体连续报道的岚河水电开发影响生态问题，陕西省先后印发《关于农村水电站最小下泄流量有关问题的通知》(2007年)、《关于加强水能资源开发管理 维护生态安全的通知》(2010年)，并于2014出台《绿色水电建设指导意见》，从规划、设计、审查、验收等环节全方位促进绿色水电建设。

在规划环节，一是划定开发红线，明确禁止开发区域；二是在开发权出让中明确生态建设义务，不符合规划不得出让，符合出让条件的也要明确违约罚则。在开发方式、工程布置、运行方式等各个环节，均考虑生态和绿色发展问题，因地制宜选择并落实最小下泄流量泄放工程技术措施，按照有利于生态保护的原则确定电站生产运行方式。

以湑水河为典型，加强流域水资源统一管理，强化梯级电站在规划建设、生产运行、防汛抗旱以及联合调度等方面的协调工作，统筹解决最小下泄流量问题，促进流域水资源统一管理，提高水能资源利用效率。同时，鼓励、引导水电站为周边群众提供低价供电、改善村容村貌、捐资助学、科研教学、科普旅游等公共服务。将水电站建设为水利风景区、湿地公园、科普园地等，设置亲水平台，丰富文化内涵，发挥河流自然生态价值。

陕西还从长远出发，2015年正式立项开展绿色水电建设体系研究，着力完善绿色水电技术标准体系，建立绿色水电政策体系和评价体系。

4. 其他地区的实践

湖北、湖南、广东、广西、四川、新疆等地按照水利部的统一部署，开展了绿色小水电评价试点，在典型培育方面做了一些工作。如：广西为做好绿色小水电典型培育工作，着力打造了三个示范点。一是在中越边境归春河畔，打造边境绿色生态电站。围绕德天跨国瀑布国际旅游中心，建设沿边绿色生态水电。二是依托大新县梯级电站，打造绿色水电示范县。以那岸电站为龙头，加强流域梯级调度，形成安平湿地公园，带动当地旅游发展，建设梯级调度的广西绿色水电示范县。三是以崇左市黑水河为线，打造流域绿色水电。依托东盟经济开发和边关旅游，建设跨大新、江州、龙州、宁明等县共12座电站的黑水河流域绿色水电生态走廊。

五、 对下一步工作的思考

1. 积极支持农村水电有序发展

水电是国际公认的清洁可再生能源。开发农村水能资源，可以减少化石能源消耗、减少温室气体排放，优化能源结构，保护和改善生态环境，促进生态文明建设。正是基于这种共识，我们要坚持水电清洁、可再生的能源属性，把促进农村水电有序发展作为落实新发展理念的实际行动。

2. 优化调整农村水电布局

河流水能资源开发规划要以绿色发展理念为指导，注重优化水能资源配置，维护和改善河流生态环境。规划要明确河流水能资源禁止开发区、限制开发区、优化开发区等区域，合理布局农村水电项目。取消原规划中位于禁止开发区的新建水电站点。对严重影响生态环境、无法改造或修复的已建电站，要在规划中明确处置方式。加强对规划执行情况的监督检查，发挥规划对农村水电站新建改建、运行调度、生态保护、报废退出等的规范约束作用。

3. 大力推进农村水电生态修复

通过实施农村水电增效扩容改造，推动农村水电生态修复工作。以河流为单元，改造或增设无节制的泄流设施，保障厂坝间河段生态需水量。修建亲水性堤坝，改善局部河段水资源条件，修复河流生态环境。按照区域服从流域、电调服从水调的原则，科学制定和实施水电站调度运行方案。对枯水期河流水文情势影响大的水电站，要改变发电调度方式，推动季节性限制运行。当前，要加大监督检查力度，指导各地统筹做好电站改造与河流生态修复工作。

4. 积极引导农村水电绿色发展

认真贯彻落实水利部关于推进绿色小水电发展的指导意见，做好绿色小水电站创建工作。指导各地开展小水电站绿色发展摸底调查，进一步掌握农村水电站及所在河段生态环境状况。指导各地积极开展创建和申报，从增效扩容改造、农村小水电扶贫和GEF项目，以及已开展绿色小水电评价试点的电站中，选择一批基础条件好的电站，创建为绿色小水电站，确保创建工作取得实效，为农村水电绿色发展培育和推广典型。

5. 坚决守住农村水电安全生产底线

以水工程安全度汛，水库大坝安全监管为重点，进一步强化防汛度汛责任制，明确安全监管和安全生产主体责任，改进监管方式，加强事中、事后监管，持续推进安全生产监督检查和隐患排查治理规范化，全面提升农村水电安全生产水平，保障公共安全和生产安全。

6. 继续加强舆论宣传

在发挥好网站和杂志作用的同时，邀请中央主流媒体记者深入一线采访，及时宣传绿色小水电站创建和增效扩容改造、农村小水电扶贫项目的成效，重点关注河流生态环境修复方面好经验、好典型，及时回应社会公众关心的问题。争取在条件成熟时，发掘一批基层典型，联络中央主流媒体开展农村水电转变思路、绿色发展方面成效和经验的报道，正面引导社会舆论。

7. 进一步完善政策法规

指导各地积极为绿色小水电站争取激励政策，将上网电价与最小下泄流量、绿色水电挂钩，推动建立充分反映生态环境保护和修复治理成本的农村水电上网电价机制。积极推动地方农村水电立法，健全农村水电工程建设管理、绩效评价、监督检查等制度，将最小下泄流量管理纳入法制轨道，为农村水电绿色发展提供法律保障。

PromoteGreenDevelopmentofRuralHydropowerandMakeMoreContributionsofWaterEcologicalCivilizationConstruction

(InspectorofRuralHydropowerandElectrificationDevelopmentBureau,XingYuanyue)

10.16617/j.cnki.11-5543/TK.2017.08.001