农业供给侧改革下农村小水库水权交易模式研究

田贵良

（河海大学商学院，211100，南京）

农业供给侧改革下农村小水库水权交易模式研究

田贵良

（河海大学商学院，211100，南京）

为适应农业供给侧结构性改革需求，促进农村公司化运营模式向纵深方向发展，农村小水库水权管理制度建设刻不容缓。基于当前水资源的客观条件、农户和水行政主管部门的主观认识，以及法律法规缺失和不完善造成的农村小水库交易滞后的客观现实，提出围绕“分配—确权—交易”的制度框架，依据“农田面积+可达性”原则完成小水库水量分配并进行确权登记，农户持有的小水库水权可随土地使用权流转，也可由农业公司参与节水灌溉工程投资获取水库水权，从而为保障农业供给侧结构改革下水权市场化配置提供决策参考。

小水库水权；农业供给侧改革；水权制度；水权交易

2017年中央1号文件明确提出，要以推进农业供给侧结构性改革为主线，加快培育农业农村发展新动能。农业供给侧改革意味着农村土地流转将不断深入推进、农业供给侧结构持续优化以及农村生产方式将发生深刻变化。以农业公司化为代表的农业法人运营模式将逐步取代家庭联产承包责任制，这种运营模式适应当前的生产力变化以及市场需求，能够更好地推进农业供给侧结构性改革，进一步促进农业发展和农民增收，提高农业生产的品质和效益。

一、农村小水库水权管理的现实需求

农业供给侧结构性改革背景下，农业公司化运营对本身尚不健全的农村小水库水权管理制度提出严峻挑战，对于大多数农村地区而言，农户甚至基层水利管理人员对水权概念尚不清晰，水权管理制度更无从谈起。

农村小水库水权指水资源的使用权，集中探讨其使用权是众多专家学者的研究成果形成的普遍共识，汪恕诚、石玉波、姜文来等对水权的概念进行了探讨和界定，普遍认为在我国实行水资源国家所有的制度下，研究使用权更符合水权制度建设的需求和现实条件。在研究对象上，宏观层面和重点流域的水权探讨较多，胡继连等设计了水权市场的运作和管理体制，并应用于黄河流域和地下水资源的管理；常云昆设计了黄河水权交易的规则，胡鞍钢和王亚华提出黄河水资源引入准市场配置的改革思想。之所以特别关注小水库，是因为其水权管理处于大中型水库和农村集体经济组织的水塘（水库）管理之间的夹层，由于大中型水库管理相对完善，农村集体经济组织的水权也较为明确，因而农村小水库水权管理容易被忽视，而且其敏感性更强，如果处理不当可能会引发农村水资源群体性冲突事件，因此需特别重视。

农村小水库水权不同于农村土地的使用权属，其权利载体和标的不够显性，约束力不够强烈，农户对于水资源尚未形成权利认知，因此水库管理单位也未将小水库水权落实到具体用水主体。在大多数农村地区，水库管理单位或泵站实际扮演了小水库水权持有者角色，具有小水库水权管理者和使用者双重身份，造成水权管理的矛盾局面。

二、水权交易滞后原因分析

1.农村水资源客观条件

（1）水资源的稀缺程度决定水权制度建设进程

农村水资源禀赋状况决定了水权制度重视和需求程度的不同，水资源稀缺是农村小水库水权制度建设、水权交易的现实土壤。我国目前呈现明显的南北差异，内蒙古、甘肃、宁夏、新疆、河北等地由于农业灌溉需求迫切，加之水资源量先天不足，农村灌溉用水的水权制度建设进程较快，水权交易动机迫切，甚至灌溉用水户之间自发形成了水权交易。

南方地区水资源条件较为优越，农业发展多可依赖降水，灌溉需求能够得到满足，水资源供需矛盾不大，在目前甚至可预见的将来水资源需求没有触及存量的“天花板”，农户对农村水库水权的关切不够强烈，水行政主管部门也没有现实压力推动水权制度建设及探索水权交易模式。

（2）水资源的时空性限制其交易的标准化和即时性

不同于其他资源，水资源具有时空性，“远水解不了近渴”“旱涝两重天”的情况经常出现，水资源地区禀赋不同、跨年度丰枯各异，限制了水权交易自由开展，无法实现类似于其他资源或产品一样充分、完全的市场交易机制。因此各地也在探索适合本地的水权交易方式，从当前国内水权交易实践来看，难以实现水权交易的标准化。从时效上，除灌区内部灌溉用水户水权交易外，水权交易项目的策划、论证、实施等运作周期较长，交易的即时性和时效性大打折扣。

2.主观认知不到位

目前，水权改革侧重于制度建设，甚至很多地方为了完成改革任务出台相应管理办法和条文，而相关管理部门对水权的学习、研究不够。此外由于宣传力度不足，社会公众对水权认识不清甚至有失偏颇，进而阻碍水权制度的推行和落地。在水权改革过程中，要深层次、大范围地形成“水权是国家所有”前提下的一种财产权认识，促使全社会更积极、更主动地高效配置水资源，提升其效率和效益。

3.现有法律、法规体系的限制

现有的水权管理法律法规主要依据《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和 《水权交易管理暂行办法》，前两部法律法规由于出台较早，对水权交易赋予的空间和形式较为有限，2016年颁布的 《水权交易管理暂行办法》尚处于试行阶段，针对不同区域的适用性尚有待完善。在坚持改革不突破现有法律法规的前提下，各地方探索水权交易可能遇到无法可依，因此，现有的法律法规在一定程度上阻碍了水权交易改革和创新的突破，限制了各地政府推进水权改革的积极性。

三、水权交易模式构建

农业供给侧结构性改革背景下，农业公司化运营趋势加快，农业用水主体发展根本性变化，用水主体将逐步由个体农户向农业公司转变，农村小水库水权制度及相应政策建设应加快构建，以适应农业生产关系变化的需要。围绕“分配—确权—交易”的制度框架，提出农村小水库水权交易机制和制度。

1.依据“农田面积+可达性”原则进行水量分配

小水库是农业灌溉的主要水源，是周围农业赖以发展的物质基础。从土地和水资源两种要素合理搭配的客观要求出发，应将农村小水库可用水量（以流域防洪调度为前提，考虑工程蒸发和渗漏损失及其下游生态环境用水后，依据多年平均或一定用水保证率条件下工程最大可供水量进行核定）考虑丰增枯减，分配到农村土地指标之中，即按照水库周边农户所持有的农田使用面积，依据现有的取输水设施，遵循小水库水资源“可达性”原则，合理分配可用水量。分配的水量多少取决于农田面积，分配范围取决于水资源的可通达边界。

2.依据分配水量进行确权登记

根据农村小水库周边农户所分配的水量，水库管理机构统一为农户办理水权确权登记手续，无论当前农田是农户自营还是流转给农业公司经营，水库水权均确权给原始的土地承包农户。对确权结果有争议的由相关村委会协商解决，协商不成的由乡镇人民政府协商解决。经公示无异议后，农村水库管理机构向农户颁发水库水权证，并约定相应权利和义务（如：确权后的小水库水资源使用权权利人仍应服从流域或区域防洪、水资源配置及保护的调度和管理）。农村小水库水资源使用权登记方式应含初始登记、变更登记和注销登记。农户取得水资源使用权的，应申请初始登记；水资源使用权权利人或权利人名称发生变化、使用权量和使用期发生变化的，应当申请变更登记；因被依法征收、征用或由其他原因造成水资源使用权丧失的，应当申请注销登记。登记范围应包含水权持有人姓名、承包土地面积、亩均水权额度、水量（根据丰增枯减原则浮动）、年限、水权用途等。

3.水权可随土地使用权流转

农业供给侧结构改革下土地使用权流转将成为常态，小水库水权与土地使用权相生相伴，离开土地后农户所持有的水权将难以发挥其灌溉经济效益，由此水权需要随土地使用权流转而流转。经过确权登记，水权具备了流转的法律基础和客观条件。伴随农田由农户流转到农业公司，农业公司需就小水库水权与农户另行签署水权交易合同（因农户取得小水库水权为无偿分配，因而此类水权流转为无偿交易，改由农业公司向水库管理机构缴纳水费），并到水库管理机构办理水权变更手续。当土地原始承包农户所持有水权无法满足农业公司用水需求时，农业公司可同时向其他农户购买小水库水权，此时水权交易将产生交易价格，农业公司除向水库管理机构缴纳全部用水水费外，还需向出让水权农户支付水权价格，该价格可通过协商或竞价机制形成。同时，土地原始承包农户所持有水权超出农业公司灌溉需求时，水库管理机构依法无偿收回农户的赋予水权。

4.农业公司可参与节水灌溉工程投资获取水库水权

在水资源严重缺乏地区，结合农业结构调整与优化，农业公司可参与投资建设高效节水灌溉工程，工程完成后经专业机构核算工程总节水量，同时按照出资比例认定农业公司节水量，并由小水库管理机构发放农业公司等量水权，实际上是农业公司投资节水从而变相购买相应水权，即“节约多少水量、授予等量水权”。这一特殊的水权交易模式不仅维持了小水库用水总量不变，也是实现节水和促进高效农业发展的双赢之举。

四、结 语

农村小水库水权制度建设是深化水利改革、优化农业水资源配置的重要举措，也是生态文明建设重要任务之一。其中小水库水权交易更是活化水库水资源使用权的一种有效模式，各地区可因地制宜，根据实际情况探索农业供给侧优化过程中的水权交易模式，推动水资源有效节约和农业高效发展。

[1]汪恕诚．水权和水市场——谈实现水资源优化配置的经济手段［J］．中国水利，2000（11）.

[2]石玉波．关于水权与水市场的几点认识［J］．中国水利，2001（2）．

[3] 姜文来．水权及其作用探讨［J］．中国水利，2000（12）．

[4]傅春，胡振鹏．国内外水权研究的若干进展［J］．中国水利，2000（6）．

[5]祖雷鸣．运用水权理论加强资源的权属管理［J］．中国水利，2001（4）．

[6]胡继连，等．黄河水资源的分配模式与协调机制——兼论黄河水权市场的建设与管理［J］．管理世界，2004（8）.

[7]常云昆．黃河断流与黃河水权制度硏究［M］．北京：中国社会科学出版社，2001．

[8]胡鞍钢，王亚华．转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商［J］．中国软科学，2000（5）．

Model of water right trading for small reservoir in rural area under supply-side reform of agricultural sector

Tian Guiliang

In order to meet the requirements of supply-side structural reform of agricultural sector and further up development of corporate operation model,it is vital to build a management system for water right of small reservoirs in rural areas.A systematic framework of “allocation-clarification-trading” should be created with consideration of local conditions of water resources, willingness of farmers and department of water administration,loss of corresponding law,as well as problems of imperfection of legal system.Under the principle of “farmland area plus accessibility”,registration of water right based on allocation of small reservoirs has been completed.Farmer household who has the water right of small reservoir can transfer its right along with the utilization right of land.Agricultural companies can also participate in investment to water-saving irrigation system and apply for water right of reservoir.The practice can be used as a demonstration for marketization of water right allocation under supply-side structural reform of agricultural sector.

water right of small reservoir;supply-side reform of agricultural sector;water right system;water right trading

TV213.4+D923.2

B

1000-1123（2017）20-0062-03

2017-06-24

田贵良，博士，副教授，研究方向为水资源经济学。

国家自然科学基金面上项目“基于粮食安全的虚拟水贸易对气候变化动态响应与调整”（批准号：41471456）；中央科研业务费项目“地下水资源资产负债管理的理论、方法与实践”（项目编号：2015B23114）；中央科研业务费项目“生态文明建设下虚拟水贸易对超采区地下水压采的作用机理”（项目编号：2015B27214）；江苏省水利科技项目“江苏省水权交易制度框架研究”（项目编号：2015103）。

责任编辑 车小磊