高校内部控制规范建设探析

王宏伟

摘要：进一步规范行政事业单位内部控制，有利于提高内部管理和控制的有效性，有利于加强廉政风险防控，提高高等院校的管理水平。本文以X医科大学为例，针对高等院校内部管控现状，围绕完善制度、明确职责、理顺流程、加强监督等方面，分析介绍了如何提升内部管理和控制，对各高等院校实施《行政事业单位内部控制规范》具有一定的参考作用。

关键词：高校 内部控制 规范建设

管理工作事关大局，基础工作关乎成效。内部控制是行政事业单位一项重要的管理活动，是一项制度安排，是行政事业单位治理的基石，实施好内控规范，对于提高学校管理水平，改进公共服务质量和效率，规范财经秩序具有重要意义。按照《行政事业单位内部控制规范（实行）》及相关法律法规的要求，下面以X医科大学为例分析建立一套适合学校实际的科学、规范的内部控制体系。

一、高校内部管控现状及存在问题

（一）内控制度的设计层面存在的问题

1.内控体系的主控部门缺失

由各部门编写制度后各自排版打印，未形成行文下发，制度多却不系统，制度之间缺乏关联性，甚至相互抵触，没有形成合力。许多部门新制度出台，但未对旧的制度进行明确废止说明，存在不同版本的制度。

2.制度编制不够全面

学校编制的制度更多是从部门的角度考虑，没有形成以学校整体层面和以业务流程为主线的制度体系，工作流程图未能覆盖所有业务流程，也未能充分体现业务流程及审批流程的有机结合以及院内各部门、各业务流程和信息沟通方面的协同机制，未对各业务环节不兼容职务做出明确规定，无风险数据库，无风险控制文档，未反映各业务流程中的关键风险控制点。

（二）内控制度的执行层面存在的问题

1.预算编制各部门参与度不高且依据不充分

学校预算编制仅由计划财务处根据上年预算数编制，且各部门的经费只有总额，未列明具体编制依据，可能导致编制方法不科学，影响年度收支安排及资金使用效率。

2.采购计划编制不全面

学校每年仅将政府采购项目列入年度预算支出范围内，可能导致年度预算支出编制不全面；需追加采购资金的项目，未按相关审核审批程序留下实施轨迹；需询价采购的项目均未留下相关询价记录，可能导致询价程序随意、不合理，会造成候选供应商不符合要求，采购价格偏高或以次充好的情况。

3.固定资产盘点不实

按规定时间内未进行有效盘点，可能造成卡片数据账不够完整，不能真实反映设备的实际情况，可能导致账实不符的风险；学校未及时对对外投资资产进行归口管理。

4.在建工程交付手续不完整

学校某些基建工程未及时办理相关手续，导致财务长期挂账；工程项目变更随意、未经有效审核审批，可能导致工程量的增加，延长了工程工期；工程项目年初计划与实际执行相差较大，可能导致年初计划流于形式，弱化了预算的刚性，不便于校园工程项目管理。

5.学校无合同归口管理部门

各部门按照需要自行签订合同并管理；查阅相关合同文本发现，学校对外签订合同的印章管理使用混乱，所用印章均为本部门印章；合同签订后未及时传递至计财处作为价款支付及账务处理依据，未建立合同履行监督审查制度。

6.专项资金管理不完善

使用部门台账建立不完善，且未及时与财务进行对账，可能导致专项资金使用部门及学校不能及时掌握专项资金使用情况，从而影响资金使用效率的风险。

以上发现的问题可能影响学校工作权责不一致、不能合理协调配合，影响内部高效的运转；降低资产安全及使用效率；财务信息的真实完整无法得到保障。

二、内部控制规范建设

为进一步推动行政事业单位开展内部控制工作，提高单位（部门）管理能力，提升行政事业单位的风险和内部管理水平，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，下面以X医科大学为例，介绍内部控制体系规范建设。

（一）启动和组织实施

2016年4月，X医科大学正式启动内部控制规范建设。为了建立健全的工作机制，更有效地开展内控规范工作，本次内控规范工作通过与第三方咨询机构合作的方式，成立了内控领导小组与内控工作小组，全面提升相关人员对风险和内控知识的理解与运用，为学校内部控制建立风险管理的长效机制奠定坚实的基础。

内控工作小组依据行政事业单位内部控制规范及结合本校的实际情况制订了具体实施方案。本次内控工作分为六个阶段：启动和组织实施准备阶段，广泛调研摸底把脉阶段，内控体系规范设计阶段，中期验收及试运行阶段，运行评价与内控手册正式发布阶段，内控手册实施效果跟进及再次优化阶段。通过对学校的相关处室及部门进行调研，以了解学校内部控制体系的实际情况，发现内控体系的不足，为学校内控体系的优化提供依据。

（二）广泛调研摸底把脉

内控工作小组依据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》等相关法律法规以及学校现行的相关规定和要求，通过实施访谈、资料分析、穿行测试、现场观察等程序，对学校的计划财务处、资产处、教务处、人事处、学生处、科技处、外事处、发展改革处、审计处、后勤管理处、图书馆和教学科研条件保障中心及相关学院等14个部门开展了调研诊断工作，具体包括全面预算、各项收支业务、科研及专项资金管理、零余额核算、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理、饮食服务中心等业务领域和流程。对学校既有内部控制体系的健全性和有效性的判断，也有基于全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益等五个原则的判断。

内控项目组通过对相关处室、部门负责人和相关岗位人员的访谈，了解当前学校内控体系情况；资料分析主要是对学校的制度、部门职责、岗位职责等进行分析，从中了解内控体系设计情况；选取样本进行穿行测试，主要是对关键业务、关键管理活动、发生频次较高的业务活动等方面的凭证、记录表、单据等进行抽样检查、分析，从中了解内控体系执行情况，进而观察学校内控体系的执行情况。

（三）内控体系规范设计

通过一系列的内控诊断，针对内控问题，学校对内控制度设计层面及执行层面均制定了相应的改进措施。

1.风险评估

本次内控建设工作中进行风险评估，即设定风险目标，并进行风险识别、分析和应对策略的选择，形成学校《风险数据库》；通过建立科学、完整的《风险数据库》，学校及时堵塞漏洞、消除隐患，同时作为完善内部控制的依据。

2.梳理流程

梳理形成业务流程目录，并在此框架指导下，实施流程梳理，编制业务流程图；以流程图的形式使学校各部门人员更加清晰地了解各业务流程。

对学校原有的制度进行完善和提升，即结合流程描述和实际业务操作完善制度设计，使单位各类经济活动有据可依、有章可循。例如：①计划财务处的制度相对比较成熟，制度修订中更加细化了对收入管理、费用支付、票据管理、货币资金管理、纳税管理等流程。②后勤基建科的制度原有14个，制度中存在相互重叠等现象，现将基建制度整合成基建工程项目管理，维修工程项目管理。细化了工程立项准备、立项、材料进场，建设项目开工准备、项目验收、工程项目进度款支付、工程决算，基建档案借阅，资料归档等业务流程。③资产管理处新建了《采购管理制度》《招标管理制度》《合同管理制度》等。

根据规章制度、部门职责和岗位职责以及流程图编制权限指引表，明确学校各类经济业务的授权审批权限，提高决策效率。

3.制度落地

本次内部控制体系建设已形成96个流程图，116个风险控制文档，完善、修订后的制度有35个。在建章立制的基础上，形成学校的《内部控制工作手册》，作为指导本校开展各项工作的依据。本次内控建设工作要将《内部控制工作手册》作为今后一段时期学校人员培训的首选和必选课程，作为学校财务、内部审计、纪检监察、后勤管理等人员继续教育的重要内容。要将内控规范监督检查列入日常工作计划，形成协调配合、各负其责、齐抓共管的良好局面。

行政事业单位内控规范是一项重大的管理制度创新，制度的生命力在于执行，各高校需精心组织、扎实工作，切实做好内控规范的实施工作。内控手册具有适应性，是对本单位有关规章制度的科学化、系统化整合，各高校应以各原有内部管理制度为基础，对照分析，建立或完善适合本单位的内控规范体系，充分发挥内控职能作用，进一步提高高校的管理水平和服务能力。

（作者单位：新疆医科大学）