产业政策的历史表现

由于受到很多客观条件的限制，我们很难准确评价产业政策的实际效果，这导致人们对于产业政策的看法各异。但回顾产业政策的历史对于我们认识和把握产业政策有不少裨益。

一、产业政策历史纵览

纵观历史，我们可以发现以下几个事实。

（一）产业政策只在某些时期和某些方面产生作用

从发展阶段来说，一个国家或地区工业发展的初期和危机时期，产业政策往往能发挥作用。

从产业政策的类型来讲，以发展新建产业为目标的产业保护政策历史上在大多数国家都产生过明显正向效果。这种产业政策在历史上曾被大多数国家采用过，当然我们国家也不例外。但是，过度和过长时间的产业保护政策同样具有不可忽视的副作用，过度的保护往往会导致本国产业国际竞争力长期停滞不前。

从国别上来讲，大多数学者认为实行产业政策最成功的是日本，正是由于日本成功实施了产业政策，所以日本经济才能在较短的时间内取得举世瞩目的成就。但人们对日本产业政策的实际作用仍是存在争议的，质疑者认为，日本战后在经济上的巨大成功主要来源于民间的奋斗和创业精神，政府的产业政策只是起到辅助作用。2016年11月5日在深圳举办的大梅沙论坛上，日本国际公共政策研究所理事长田中直毅从日本的经验出发，指出日本的产业政策并不像许多人以为的有效：“日本在20多年前曾经历信贷紧缩的时期，这是因为宽松的产业政策并不是非常有效，造成债务和财务等问题的严重后果。而这种影响持续至今，市场配置资源扭曲的情况也在持续，日本近几十年的经济都有所衰减。”

（二）为促进新产业发展而制定的产业政策往往支持了“夕阳产业”而非“朝阳产业”

从历史上看，在市场倒逼的产业调整时期，一些陷入困难的产业由于各种原因，在政府的产业政策之下得到政府的大量资助而得以长期低效率运转，死而不僵。这导致政府投向新产业的资源数量被严重挤压，阻碍了产业结构的自发调整。发达国家对煤炭、纺织、钢铁、造船等行业的支持便是明证。

（三）成功的产业政策只是一小部分

例如日本汽车工业初期，政府出台产业政策要求中小汽车制造企业合并以实现规模效应，但并未得到汽车制造企业的响应，汽车制造商曾一度增加到20多家。迈克尔·波特等人用翔实资料证明：在日本最成功的20个产业，基本没有产业政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是最失败的7个产业，都受产业政策的严重影响。80年代之后，日本产业政策的失误比比皆是，包括第五代计算机的研发、模拟技术、移动通信等方面，都被产业政策带入歧途。通产省神话由此破灭。

（四）产业政策不能逆市场而行

20世纪50、60年代的日本产业政策曾试图强化政府是市场的干预能力，但绝大多数试图直接干预市场或试图强化政府干预的政策因为企业界的强烈抵制或难以在国会通过，或难以得到实施。70年代，日本逐渐形成了“利用市场机制的资源分配能使经济得到充分发展”的共识，产业政策的指导方针有了很大转变，即“应该严格抑制过分政策干预与产业的过度保护”，产业政策的运用限定在市场失败的领域，此后，日本的产业政策转为功能型产业政策。

二、对我国产业政策的简单回顾

自20世纪80年代后期中国正式制定产业政策以来，政府根据不同阶段经济的发展情况，制定了总体性的产业政策发展纲要以及针对不同产业的具体产业政策，这些产业政策对推进产业发展与促进经济发展发挥了积极作用。其实有一项产业政策可谓非常成功，那就是支持劳动密集型的制造业发展的政策。在20世纪80年代初期，农业改革的成功不仅提高了农民的收入，还产生了许多农村剩余劳动力。为了发展劳动密集型制造业，政府首先在南方开设了经济特区，对外国投资企业提供税收、资金、能源和土地方面的优惠，后来还一度把这样的政策推广到内资企业和全国各地。这项政策非常成功，20世纪90年代中期，我国在全球劳动密集型出口市场上的份额已经达到四分之一。在加入WTO之后，中国很快就变成了全球制造业中心。因此，说这项产业政策成就了“中国奇迹”，也并不为过。

产业政策在2000年后发生了较大转变，在制定和实施过程中表现出强烈的直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征。

（一）直接干预市场

2003年以来，抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预市场的措施被显著强化，这种趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策中。

2003年，政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批的项目进行强制性清理；《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行政调控”被进一步强化。新世纪中国的产业政策具有强烈政府干预市场的特征，也更为倾向于通过行政手段直接干预市场。

重点产业调整振兴规划延续了强烈干预市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，《钢铁产业调整振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制（就是行政问责制）”，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策的实施主要依赖行政手段。

（二）以政府判断、选择来代替市场机制

中国产业政策的第二个特征是试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并不显著表现为对具体产业的选择和扶持，而是更多地表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》和《产业结构调整指导目录（2005年本）》的鼓励类目录几乎涵盖了所有的大类产业，分别详细列出了526种和539种鼓励发展的产品、技术和工艺。1999年、2001年、2004年和2007年4个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中，包括10个方面130项高技术产业化重点领域，其中的每一个领域又列出十余项具体产品或者技术，涵盖面亦非常宽泛，几乎涉及国民经济所有二位数产业，对产品和技术的选择性扶持也非常具体。《产业结构调整指导目录（2005年本）》中限制类、淘汰类的目录对于具体产品和技术的规定也非常详细，都是直接提及具体工艺、技术、产品与规模。以上指导目录和指南并不是只具有指导意义，而是与财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密联系的。《国家高技术产业发展项目暂行规定》第八条就规定，“国家发展改革委根据《国家高技术产业发展规划》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《产业结构调整指导目录》、《国家产业技术政策》及其他相关专项规划和相关产业政策，发布国家高技术项目公告或通知，明确国家支持的重点领域、重点任务、实施时间，以及安排国家补贴资金的方式和标准”。《促进产业调整暂行规定》第十二条规定，“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。这类指导目录、指南或者规划，成为政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据后，与其说是引导投资方向，不如说是在很大程度上选择了投资的方向，实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。

这种以政府对于产品、技术和工艺的选择来代替市场选择的特征还体现在行业准入政策中。国家发改委已颁布了十余个行业的准入条件文件，这些准入条件文件不仅仅规定了能耗、资源综合利用和排放的准入标准，并对工艺、装备及规模等都有严格的规定。例如《铝行业准入条件》中规定：“申请核准的矿山投资项目，总生产建设规模不得低于30万吨/年，服务年限为15年以上”，“利用国内铝土矿资源的氧化铝项目起步规模必须是年生产能力在80万吨及以上”，“利用进口铝土矿的氧化铝项目起步规模必须是年生产能力在60万吨及以上”，“新建再生铝项目，规模必须在5万吨/年以上”，“报请核准的电解铝淘汰落后生产能力置换项目及环保改造项目，必须采用200KA及以上大型预焙槽工艺，且新建生产线阳极效应系数要小于0.08个/槽日”，等等。这些准入政策已经不仅仅是消除资源和环境外部性，而是直接以政府对规模、技术和工艺的偏好和选择直接代替市场机制的选择作用。产业发展政策中亦有此类内容，例如《钢铁产业发展政策》第十二条规定，“建设烧结机使用面积180平方米以上；焦炉碳化室高度6米以上；高炉有效容积1000立方米以上；转炉公称容量120吨以上；电炉公称容量70吨以上。沿海深水港地区建设钢铁项目，高炉有效容积要大于3000立方；转炉公称容量大于200吨，钢生产规模800万吨以上”；第十七条则规定了需要加快淘汰的设备规模、生产工艺和装备。

在我国的产业政策中，以政府选择代替市场机制的特征还表现在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上。《钢铁产业发展政策》中第三条明确指出，“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团产量占全国产量的50%以上，2020年达到70%以上”；第二十一条则指出，“支持和鼓励有条件的大型企业集团，进行跨地区的联合重组，到2010年形成两个3000万吨级、若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”。这不只是对产业组织结构和企业规模的选择，实际上“两个3000万吨，若干个千万吨级的特大型企业集团”都是有所指地特定企业。在2009年出台的《钢铁产业调整与振兴规划》中则更为明确的指出，“力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1000万-3000万吨的大型钢铁企业”。在《汽车产业调整与振兴规划》中则明确提出，鼓励一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国内实施兼并重组，支持北汽、广汽、奇瑞、重汽等汽车企业实施区域性兼并重组，形成2-3家产销规模超过200万辆的大型企业集团，4-5家产销规模超过100万辆的汽车企业集团。在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上，我国的产业政策具有强烈的“扶大限小”的特色，试图通过扶持在位大企业的扩张与限制中小规模企业的发展来实现市场集中和形成大企业集团，这实质上是试图代替市场竞争性集中过程与市场的优胜劣汰机制。

制止盲目投资、抑制产能过剩的产业政策中，则是以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标，这实际上是以政府的判断和控制来代替市场的协调机制，具有强烈的计划经济色彩。例如，《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中认为，“到2003年底，我国钢铁生产能力将达到2.5亿吨，目前在建能力约0.8亿吨，预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求”。

在《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》中则指出“2005年底已形成炼钢能力4.7亿吨，还有在建能力0.7亿吨、拟建能力0.8亿吨，如果任其全部建成，届时，我国炼钢产能将突破6亿吨。而2005年钢表观消费量在3.5亿吨左右，即使考虑到未来钢材需求的增长，供求也是严重失衡的”。在《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中分别就钢铁、水泥、平板玻璃等六个行业的供需进行预测和判断，认为钢铁、水泥、煤化工、平板玻璃等行业存在严重产能过剩。《钢铁产业调整与振兴规划》认为钢铁产业“盲目投资严重，产能总量过剩”，需要“严格控制新增产能，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目，所有项目必须以淘汰落后为前提”，类似的判断和措施还出现在《船舶产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等产业文件上。

（三）损害市场主体之间的自由、公平竞争

中国产业政策的另一个特征是：保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。

《钢铁产业发展政策》第二十二条中规定钢铁投资项目需按规定报国家发展改革委员会审批和核准，第八条同时规定，“2003年钢产量超过500万吨的企业集团可以根据国家钢铁产业中长期发展规划和所在城市的总体规划，制定本集团规划，经国务院或国家发展和改革委员会进行必要衔接平衡后批准执行。规划内的具体建设项目国家发展和改革委员会不再审批或核准，由企业办理土地、环保、安全、信贷等审批手续后自行组织实施，并按规定报国家发展和改革委员会备案”，这实际上是给予2003年钢产量超过500万吨的企业在项目审批和核准上简化程序，发展改革委员会在实际的审批和核准过程中优先大企业限制小企业的倾向也非常明显，中小企业投资项目审批的时间长，获得批准的难度大；又如第十二条中沿海深水港地区建设钢铁项目钢生产规模必须在800万吨以上的规定，几乎就是为宝钢、武钢、鞍钢、首钢等几家规模前几位的大企业量身定制的，在这一规定下，其他企业则难以建立沿海港口钢铁基地；第二十三条“钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合企业项目，普钢企业上年钢产量必须达到500万吨级以上”的规定，就限制了500万吨以下规模企业的跨地区发展。

在汽车产业中，产业政策为在位大型企业提供了更为严格的保护，竞争进一步受到限制。在《汽车产业发展政策》中第五章准入管理规定，建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度，国家发改委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性认证，并发布《道路机动车辆生产企业及产品公告》，不在名录中的企业不得生产、销售机动车辆，不在名录中的产品亦不得在市场销售；并要求生产企业具有产品设计开发能力、产品生产设施能力、产品生产一致性和质量控制能力、产品销售和售后服务能力。这种名录管理制度赋予国家发改委对汽车行业准入有绝对的决定权，并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录，而是必须得到国家发改委的批准和支持。《汽车产业发展政策》第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批时具有很强的特权，第四十六条的规定，为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒，也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下，新的企业进入几乎不可能，不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。在汽车产业政策体系中，合资企业成立的审批也是一项重要内容，特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异，与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度，在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中，几乎是一面倒的倾向于其重点扶持的大型企业集团，规模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围都受到极大的限制。

2000年之后我国产业政策的转变不仅直接影响了产业政策的有效性，使得原有的产业政策并未实现最初期望的效果，而且也带来了一系列的问题。这使得一些学者和企业主开始对现有的产业政策产生质疑，围绕产业政策的讨论逐渐增多，张维迎和林毅夫关于产业政策的讨论正是在这样的大背景下产生的，应该说，这次讨论切合了当下中国经济改革的脉搏，因而才引起了广泛的关注。