明天我们需要怎样的产业政策

无论从上面我们阐述的历史事实，还是从经济学理论分析来讲，产业政策并不必然是会失败的，也并不必然是成功的。产业政策需要在一定的条件下才能成功。由于人类认知和信息的不完全性的限制，我们不可能找到产业政策成功的充分条件，但我们通过历史资料研究可以发现一些产业政策成功的必要条件。尽管即使满足全部必要条件，我们也不能保证一项产业政策的成功，但至少我们可以提高产业政策成功的概率。鉴于现实中产业政策较低的成功率，这也是件了不起的工作，也应当是我们回顾和反思我国产业政策的关键所在。正如哈佛大学经济学教授丹尼·罗德里克所指出的，政府失灵与市场失灵不是关键，创造产业政策制度化框架设计指南更为实用。换言之，与其讨论政府是否应该出台产业政策，不如讨论如何改革政府机制，让政府出台有良好效果的产业政策的概率提升。

一、未来需要更有效的产业政策

无论是学者还是官员，在考虑制定新的产业政策之前，都应该对过去的不成功的做法进行很好的总结和反思，提出一些切实有效的改进办法，把小概率事件变成大概率事件。那么产业政策怎样做才能变得有效？

（一）尊重市场在资源配置中的决定性作用

发展新型产业，尤其要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好而不是更多地发挥政府的作用。正如前文所述，我们国家的产业政策中曾经出现过以政府判断、选择代替市场判断和市场选择的问题，这个问题对经济发展的负面影响非常严重。如果政府甄别产业尚存在争议的话，那么政府选择特定工艺、技术、企业规模等是极其可笑和荒唐的，是典型的无视市场的表现。某个行业里面，何种产品、何种技术、何种工艺未来会在市场竞争中胜出，除了市场竞争之外，谁也不知道，谁也不能代替市场竞争人为决断。类似这样的问题，在以后的产业政策中还是要坚决避免的。

从理论上来说，政府进行产业甄别也是不可行的，但考虑的我国的实际，在今后很长的一个历史时期，产业甄别不可避免，但我们要充分吸取教训，在产业甄别中要充分考虑市场因素。当然，如何适当超前地选择符合比较优势的产业作为扶持对象，仍然是说起来容易做起来难。而且，从概率上来讲，成功的概率也不会很高，这是我们必须面对的客观事实。

（二）不损害市场竞争

市场之所以能高效配置资源，一个重要的原因即是竞争机制。如果市场的竞争机制遭到损害，那么市场配置资源的效率也会大打折扣。

过去的产业政策中出现了政府直接决定企业是否有资格进入某种私人物品生产的现象，如过去国家采取产业政策支持家电和汽车等行业的发展，不但选定重点支持企业，还不许其他企业进入，是很糟糕的做法。政府选择优胜者，不仅容易引发企业对政策公平性的怀疑，也容易滋生各种腐败，从多个方面破坏市场的效率，导致“劣币驱逐良币”的现象。此外，这种人为的选择，也会扭曲企业的激励，进而导致政策偏离最初的设想。现实中不少企业为了获得政府政策的支持，把工作的重点放在了政府公关而不是研发创新上。一些业内专家和学者研究发现，我国政府的大部分创新补贴流向了创新比较少的国有企业，这就说明关系比创新重要。应该来说，这与政府支持创新的最初愿望是背道而驰的。所以，在今后的产业政策中，必须要仔细考量新的政策是不是会损害市场竞争，损害市场竞争的产业政策绝对不能通过。

（三）谨慎干预

干预的目的只有一个，就是消解产业形成和发展的瓶颈。政府干预一个产业的手段有很多，可以选择补贴，也可以选择管理准入门槛，补贴也可以选择不同的环节。比如现在支持新能源汽车，政府的选择是撒胡椒面式地补贴后端的消费者。这当然可以让生产商有利可图，继续投入研发活动。但这可能不是最佳的政策选择。新能源汽车的技术瓶颈在电池，一是成本，二是寿命，三是安全性。我国的新能源汽车能不能形成国际竞争力，关键还是看电池技术能否获得突破性的进展。国家应该把资金和科研力量集中起来支持前端的电池研发，也许这比分散地支持所有的汽车企业各自为政搞开发更加有效。

（四）要有退出机制

我国支持劳动密集型制造业的政策能够获得成功，除了符合比较优势和不限制竞争之外，就是及时退出。产业政策是临时帮助新兴产业形成的，不是长期支持它们发展的。很多国家的“幼稚产业”一直成长不起来，就是因为政府把这些重点企业保护了起来。保护政策一直不退出，这些所谓的“创新企业”也就变成了一个特殊的利益群体，可以躺在国家政策的身上讨生活，哪里还会有创新的动力和能力？所以，在制定任何一个产业政策的时候，都必须同时设计一个退出机制。过了一段时期，如果新兴产业还是没能发展起来，就应该果断放弃，不应该让它变成国家长期的负担。

（五）要做事后评估

地方执行产业政策，要么大家都跟着中央跑。中央倡导发展新技术产业，各地不顾当地的实际情况，全国都下同一盘棋。要么换一茬官员就改一套思路，没有一套方案能够坚持到底。说到底，还是干部评价体系出了问题，虽然政绩至上，做的都是表面化的文章，但决策者并不承担政策后果。以工信部出台政策支持婴儿奶粉为例，最后国家的钱是产生了预期的目的、打了水漂还是进了特定个人或是机构的腰包，反正完全无从得知。所以，要执行产业政策，首先应该设立评估制度，特别是请第三方机构对每一项产业政策的效果做独立评估。决策官员必须承担相应的责任。

二、在反思基础上提高产业政策水平

产业政策扎根于中国经济发展的深处，在今后很长的时间里，产业政策仍然是经济发展不可或缺的重要组成部分。近年经济增速持续下行，背后有周期性和趋势性因素的作用，但最大的变化是过去长期支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力，现在迫切需要培养和发展新的有竞争力的制造业和服务业，支持下一个阶段的经济增长。所以，现在迫切需要做的，一方面是让已经失去竞争力的旧的产业转型、升级或者退出，另一方面是让新兴产业更快地形成并发展。因此，产业政策在今后一段历史时期仍将扮演重要的角色。但是，鉴于产业政策在实际中出现的种种问题，产业政策再也不能按照过去的老路走下去。

（一）在反思的基础上重新认识产业政策中政府作用的边界

正如前文所述，中国产业政策的一个显著特点就是以政府的判断和选择来代替市场机制，以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择；以政府对市场供需状况的判断以及控制供给来代替市场的协调机制。

实施这样的产业政策，产业政策制定者需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的所有知识，而这些知识只能依靠市场竞争过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它们是无法实现的。并且这些知识具有的主观性、私人性和分散性，伴随着默示的和与特定时空有关的知识，是无法进行汇总的知识，政策制定部门无法利用这些知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测。

竞争是一个发现某些事实和知识的过程，通过竞争过程市场能够解决分散知识的利用问题。如果不存在竞争，这些事实要么仍然不为人所知，要么至少不被利用。在市场竞争所凸显或隐含的利润机会的驱使下，经济主体积极主动地去发现、获取和利用未被他人发现的经济世界的知识，通过知识的交流、传播和扩散及其他学习过程，进行试错、纠错和适应的市场行动，进而推动知识增长和经验积累促使新知识和新技术的出现。有关技术、偏好和其他数据等有关信息尚未为人所知时，竞争作为发现这些信息的动态过程，是经济主体分散和默示的知识的协调过程。信息是竞争过程的结果，“哪些产品是稀缺的或哪些东西是产品，其稀缺程度有多大、价值有多高，这恰恰是有待竞争过程发现的事实”，包括有关市场的信息和知识以及有关制度的信息与知识。竞争是一个发现的过程，不管是运用于经济还是运用于科学，都不可能预先知道尚未展开之过程的结果。

因而，政府不可能在产品、生产设备、工艺、技术和产量等方面的选择上比市场更有效率。政府代替市场机制来进行选择，反而可能会压制经济主体进行知识发现的积极性，阻碍市场自发调整过程，导致市场运行效率低下，在产业政策中应尽量避免以政府选择来代替市场机制。

我国产业政策中，另一个典型特点就是政府通过市场准入、投资项目审批和选择性培育特定企业，来提高市场集中度和培育大规模企业，以优化产业组织结构。这种政策混淆了结果与过程。一定时期特定市场的企业数量、市场结构及产业组织形态是特定竞争过程的暂时结果，本身并无多大的意义。竞争性集中之所以有效率，是因为竞争性过程的选择性作用。脱离开这一过程片面的强调集中度的效率是毫无意义的。

产业集中是竞争性争胜过程的必然趋势，是企业不断创新和适应环境的市场过程之必然结果。只有经由竞争才能够最终判定谁能胜出，只有经过无数次争胜竞争试验过程才能筛选出暂时的赢家。因此，政府不可能代替市场竞争性过程来选择真正的赢家。

倘若政府干预代替市场选择过程进行胜者的选择，导致产生自发的发现过程的竞争的消失，其结果必然是促使被选择的经济主体不需要经历竞争对手对自身生存和盈利所带来的威胁，失去积极探寻、发现和获得依靠市场过程的展开所逐渐显示和暴露出来的满足消费者的需求和产品知识的动力，失去追求以较低成本实现消费者偏好的创新激励，进而失去动态竞争的市场效率，而整个市场必然失去甄别、发现、利用和创造新知识的动力，行动主体对利润机会所保持的警觉也会消失。由此就带来了另一问题：政府对胜者的选择也使得经济主体通过非市场手段俘获政策制定者的不良现象更为严重和普遍，由此进一步扭曲了市场过程的有效运行。

（二）提升产业政策决策的透明性和开放性

过往产业政策制定中经常出现闭门造车现象，各部门小范围制定产业政策，实际调研和考察不够，对学术界和企业界的意见听取不够，这往往导致产业政策脱离实际，政策水平低下。

今后的产业政策制定中，要坚持调研现行，在实践调研的基础上提出问题；要广开言路，多听专家学者意见；要重视企业层面的意见，多听听企业家的意见。

（三）要对产业政策实施进行动态监控，定期评估

客观上，由于认知能力限制和不完全信息，无法确保产业政策的正确性和有效性，因而，需要在实践中不断评估和修正，防止不适当的政策长期运行带来严重后果。这就要求同时配套建立政策修正机制和退出机制。

今后的产业政策要实行运行监控制度，要建立相关的机构跟踪产业政策的效果，定期调研产业政策的效果，发现问题比较严重的要通过修改政策加以改进。同时，要建立产业政策定期评估机制，每隔一年或者几年，委托第三方评估机构对政府制定实施的产业政策进行评估，评估显示政策没有实现预期目标的，要进一步论证、改进；评估显示严重脱离实际的，要及时退出，以便将负面影响降至最低。