食品召回制度中“不安全食品”的认定问题探讨

汪全胜+黄兰松

摘 要：实施食品召回制度的前提就是“不安全食品”的存在，那么对“不安全食品”就存在一个认定问题。根据《食品安全法》的规定，“不安全食品”的基本含义包括两个方面：一是国家法律法规禁止生产的食品；二是生产经营的食品不符合食品安全标准。除食品生产经营企业主动认定并召回外，通常“不安全食品”的认定权属于政府食品药品监督管理部门，同时对食品不安全的认定要遵循正当程序原则。我国应建立完善“不安全食品”认定的相关制度，如建立在食品生产经营的企业关于“不安全食品”的认定前提下的食品药品监督管理部门的复核认定；建立完善的食品安全标准体系；建立食品追溯制度；完善第三方独立的检测与认定机构设置；完善我国“不安全食品”的认定程序及信息的统一发布制度等。

关键词：食品召回制度；不安全食品；食品药品监督管理部门；食品生产经营企业；认定

现今世界上很多国家如美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、德国等都建立了食品召回制度，将食品召回作为预防与控制食品安全事件的有效手段与工具。在我国，2015年新修订的《食品安全法》第63条的相关规定，标志着我国食品召回制度的初步确立。在食品召回制度中，一项关键的内容就是对不安全食品的认定问题。不可否认，相较于一些美、日等国家的食品召回制度，我国现行食品召回制度还不够成熟，很多制度层面的东西还值得研究。我们认为，这其中重要的一项就是食品召回制度中不安全食品的认定问题。

一、“不安全食品”的认定为什么重要

2009年我国将之前的《食品卫生法》修改为《食品安全法》，强化对食品安全的治理。但在这之后，我国仍然不断发生食品安全事件，如2009农夫山泉“砒霜门”事件、2010麦当劳“橡胶门”事件、2011年的上海染色馒头事件和地沟油事件、2012年的双汇瘦肉精事件和老酸奶果冻事件、2013年的山东毒生姜事件和湖南的镉大米事件等。这些严重食品安全问题的出现一当面迫切要求加强立法，完善各种食品安全的监管制度；另一方面也要求加强食品安全的执法、司法与守法。从制度完善的层面看，在我国应建立完善的食品召回制度。

我国食品召回制度建立相对比较迟，其最早是由地方开始尝试设立。上海2002年制定的《上海市消费者权益保障条例》第33条确立了商品（包括食品）召回制度。2007年国家质检总局制定《食品召回管理规定》，这是我国第一部关于食品召回的部门规章。2009年《食品卫生法》修订为《食品安全法》，并在其第53条中规定了食品召回制度的内容；2015年3月国家食品药品监督管理总局新颁布了《食品召回管理办法》并于2015年9月1日正式实施；2015年4月24日全国人大常委会重新修订《食品安全法》，在新修订的《食品安全法》第63条仍然保留了2009年《食品安全法》第53条关于食品召回制度的规定。

食品召回，根据国家质检总局2007年制定的《食品召回管理规定》第4条的规定，“是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。学理上，食品召回是指为保障公众人身安全健康，食品生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府主管部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回缺陷食品，采取更新、赔偿等积极有效的补救措施，以消除缺陷食品危害或者在政府主管部门颁布缺陷食品强制召回令后，采取补救措施的行为（张云、林晖辉，2007）。我国食品召回方式有两种：一种是企业的主动召回，也就是自主召回；一种是监管部门责令召回。根据不安全食品可能引起的危害来进行分类有一级召回、二级召回与三级召回。

食品召回在国外是常见的事。2008 年6月19日，日本东洋水产宣布，4箱冷冻“蟹粉烧卖”中混入用于包装的塑料托盘碎片，33618箱该产品全部召回。2010年3月19日，美国麦凯恩食品公司宣布召回冷冻马铃薯产品，原因是其中含有疑似被沙门氏菌污染的黑胡椒（谢朝红，2011）。我国自建立食品召回制度以来，企业主动召回的非常少，寻找各种理由不予召回，除非在压力下，由政府监管部门责令召回。比如2011年速冻食品中的金葡菌事件 2011年9 月份郑州思念食品有限公司的水饺在北京被查出金黄色葡萄球菌开始，这个小小的病菌开始与速冻产品纠缠不休，三全、湾仔码头、海霸王等众多速冻食品企业相继被卷入这场风波，但企业与监管部门一直没有给予明确的说法。、2012年山西可口可乐饮料含氯水事件 2012年4月17日，媒体曝光可口可乐山西饮料公司因管道改造，致使消毒用的含氯水混入该公司在2月4日至8日生产的12万箱可口可乐中。事件发生后，经当地质监部门查证，该公司此前曾向当地监管部门隐瞒了该事件。可口可乐公司此后承认操作失误，但仍强调产品安全，回避召回。当年5月2日，可口可乐公司称，将用最新出厂的产品为客户和消费者换回2月4日至8日期间的所有产品，相关负责人仍坚称这一举措是“换货”而不是“召回”。、2011年南京雨润火腿肠事件 2011年南京雨润火腿肠被曝出现包装塑料膜和金属卡扣，对此事件，南京雨润声明召回同批次产品，但并未披露具体的操作细节。等等。食品生产经营者不愿意主动召回不安全食品，这其中有多种因素，有学者分析“基于我国食品产业的多元化，食品召回制度起步晚等因素，我国的食品召回制度存在着法律体系不完善，监管体系不完善，召回制度和保障体系不健全等一系列问题”（程景民，2015）。在实际操作中，食品生产经营企业对食品召回也有抵触，“如果企业第一时间公布了召回信息，带来的很可能就是销售的迅速下滑，和对品牌的伤害，等于是搬起石头砸自己的脚，所以没人愿意这么做。而‘瞒报的话，过不了多长时间可能就会大事化小，小事化了，而且监管部门也不会对‘瞒报有什么惩处措施，相比来说，这是最划算的一种做法。”（李建东，2011）从技术操作的层面上看，食品召回首先要明确“不安全食品”的含义，不论是食品生产经营企业还是食品监管部门甚至是社会公众对“不安全食品”能否达成共识。

二、何谓“不安全食品”

建立食品召回制度的很多国家很少采用“不安全食品”的概念，它们常用的是“缺陷食品”概念。这个概念借鉴“缺陷产品”的概念。美国1965年的《侵权法重述》对“缺陷产品”作出这样的界定：“产品对使用者或消费者人身或者其财产有不合理的缺陷状态。” 《欧洲共同体产品责任指令》第6条将其规定为“产品未能给人们有权期待的安全程度”。我国《产品质量法》第46条对产品的缺陷界定为：“是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”

缺陷产品通常可分为三类：（1）设计上的缺陷，是指产品在设计上存在着不安全、不合理的因素，例如结构设置不合理，设计选用的材料不适当，没有设计应有的安全装置等；（2）制造上的缺陷，是指在产品加工、制作、装配等制造过程中，不符合设计规范，或者不符合加工工艺要求，没有完善的控制和检验手段，致使产品存在不安全的因素；（3）指标上的缺陷，是指在产品的警示说明上或者在产品的使用标志上未能清楚地告知使用人应当注意的使用方法，以及应当引起警惕的注意事项，或者产品使用了不真实、不适当甚至是虚假的说明，致使使用人遭受损害（田丽，2007）。

我国2015年修订的《食品安全法》第21、144条使用了“不安全”食品的概念。国家质检总局2007年制定《食品召回管理规定》与国家食品药品监督管理总局2015年制定的《食品召回管理办法》都采用了“不安全食品”的概念，但这两个概念界定有一定的差异。《食品召回管理规定》第3条规定“不安全食品，是指有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品。”而《食品召回管理办法》第2条第2款规定：“不安全食品是指食品安全法律法规规定禁止生产经营的食品以及其他有证据证明可能危害人体健康的食品”。显然，后一个规定将“不安全食品”概念的范围扩大了，增加了“食品安全法律法规规定禁止生产经营的食品。”那么结合我国《食品安全法》规定来看，其第34条规定禁止生产的十三种类型的食品，也是属于“不安全食品”的范畴。

“不安全食品”与“缺陷食品”从字面上来看有区别，缺陷食品不一定不安全，不安全食品不一定有缺陷。但从国外使用“缺陷食品”的含义来看，主要是指对人体生命或健康有“不合理的危险”，或者“有证据证明对人体健康已经或可能造成危害”，这样，我国法律法规中所指的“不安全食品”与国外法律中“缺陷食品”具有同样含义。

但是我们知道，我国《食品安全法》还专章规定了“食品安全标准”，那么“不安全食品”是不是就不符合“食品安全标准”的食品呢？我国《食品安全法》规定了食品的国家安全标准、地方的安全标准以及企业的安全标准。食品国家安全标准是由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布；食品安全地方标准是由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布；企业标准当然是企业或企业行业协会组织制定。企业标准应是严于或不低于国家标准与地方标准。我国《食品安全法》第33条规定，食品生产经营应当符合食品安全标准。那么根据《食品安全法》的规定，不符合“食品安全标准”的食品也属于“不安全食品”的范围。如此，从可操作性角度来看，“不安全食品”包括至少两个尺度：一是国家法律法规明令禁止生产的食品，如《食品安全法》规定的第34条；另一就是不符合食品安全国家标准、食品安全地方标准以及食品安全企业标准中的任一标准的食品。

然而从各国食品召回制度的实践来看，我们对“不安全食品”的认定还要考虑到：第一，食品至少符合基本的健康与安全标准，不得低于“不安全食品”的两个尺度；第二，产品不安全的发源地是在生产环节，不是发生在流通环节；第三，食品的不安全性具有同一性。“个别的、偶然性的产品缺陷属于私法调整的范畴，只有同一性、系统性的产品缺陷，其危害才会波及到人数众多的消费者”（贺光辉，2007），才有必要建立缺陷产品或食品的召回制度。

三、谁有权来认定“不安全食品”

我们在前文分析过，食品召回有两种方式，一种是企业的主动召回，一种是监管部门责令召回。作为食品生产经营的企业，对自己生产经营的食品是否是“不安全食品”应该是知晓的，但是如果企业的主动性不够或者企业为着自己的利益考虑不愿意召回其生产经营的“不安全食品”时，谁有权对“不安全食品”进行认定呢？

我们先考察一下国外关于“不安全食品”的认定主体制度。美国采取三元主体监管食品安全的模式，即农业部、人类健康事务部、环境保护署。美国农业部下属的食品安全与检验服务部（FSIS）和动植物健康检验服务部（APHIS） 负责肉、禽、蛋及制品的安全、卫生，监督执行联邦食用动物产品安全法规；人类健康事务部下属的食品与药品管理局（FDA） 负责其他的食品安全与卫生以及制订畜产品中兽药残留限量标准。环境保护署（EPA）负责饮用水、杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、化学物残留限量法规（蒲民，2006）。但是美国对食品召回的认定主体是两个，农业部下属的食品安全检疫局（FSIS）和人类健康事务部下属的食品和药品管理局（FDA）。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回 （张利国、徐翔，2006）。加拿大是采取一元主体的监管食品安全的模式，即加拿大食品检验署（CFIA）监管整个加拿大的食品安全问题，其下设的一个办公室即食品安全和应急召回办公室作为不安全食品的认定主体。澳大利亚也是采用一个主体的监管模式，其食品标准局负责监管食品安全问题，澳食品标准局“在中央设立召回行动协调官，在州或者地区设立协调员，将负责食品安全管理的不同部分协调起来，使各相关职能部门职责明确，有效执行相关法律法规” （王菁、刘文，2007）。其他一些国家尽管有多个监管主体，但对“不安全食品”认定上也多采用一个主体模式，如英国的食品标准局，德国的食品召回委员会，新西兰的食品安全局，我国香港地区的卫生服务及食物局下属的食物环境卫生署等。

我国采用是多元主体的监管模式，我国《食品安全法》就规定了这样一些主体监管食品安全问题，《食品安全法》第5条规定国务院食品安全委员会、国家食品药品监督管理部门、工商行政管理部门作为监管主体，还有其他监管主体如农业部门（第19条）、标准化部门（第27条）、国家出入境检验检疫部门（第91条）、公安部门（第121条），其他还包括如工商行政管理部门、环保部门等。这是多元监管主体，但是对于食品召回的监管主体是谁呢？

根据我国《食品安全法》第63条的第4、5款的规定来看，食品召回的监管主体应是国家食品药品监督管理部门。这与我国2009年《食品安全法》的规定有所差异。2009年的《食品安全法》第53条第4款规定“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营”。如此看来，2009年的《食品安全法》确立了三大主体为食品召回的监管体，也就是说这三个部门可以作为“不安全食品”的认定部门。这样的规定就可能出现这样的状况：要么是多头认定，要么是无人认定。那么，不同的监管部门的认定不一致时如何处理呢？法律没有提供解决方案。在2009年《食品安全法》通过之前，2007年国家质量监督检验检疫总局就出台了《食品召回管理规定》，但只能约束本部门，不能约束其他两个部门。2015年新修订的《食品安全法》就有了很大的进步，将食品召回的监管主体仅赋予了国家食品药品监督部门，具体来说，国家食品药品监督管理总局负责全国范围内的食品召回的管理，即行使全国范围内的“不安全食品”的认定权；省级食品药品监督管理部门负责全省范围内食品召回的管理，即行使全省范围内的“不安全食品”的认定权；县级食品药品监督管理部门负责全县范围内食品召回的管理，即行使全县范围内的“不安全食品”的认定权。

县级以上食品药品监督管理部门作为“不安全食品”的认定主体，享有“不安全食品”的认定权。这个认定权还应包括“不安全食品”的等级认定权。从世界各国的食品召回制度来看，召回的食品从其危害程度、风险等级划分为不同的等级。美国将食品分为这样三个等级“第一级是最严重的，消费者食用了这类食品将肯定危害身体健康，甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害，消费者食用这类食品后不会引起不利于健康的后果” （张利国、徐翔，2006）。加拿大、澳大利亚等也将食品召回分为三个等级。

我国《食品召回办法》第13条也规定了食品召回的三个等级或级别，分别是一级召回、二级召回、三级召回 该条规定：“根据食品安全风险的严重和紧急程度，食品召回分为三级：（一）一级召回：食用后已经或者可能导致严重健康损害甚至死亡的，食品生产者应当在知悉食品安全风险后24小时内启动召回，并向县级以上地方食品药品监督管理部门报告召回计划。（二）二级召回：食用后已经或者可能导致一般健康损害，食品生产者应当在知悉食品安全风险后48小时内启动召回，并向县级以上地方食品药品监督管理部门报告召回计划。（三）三级召回：标签、标识存在虚假标注的食品，食品生产者应当在知悉食品安全风险后72小时内启动召回，并向县级以上地方食品药品监督管理部门报告召回计划。标签、标识存在瑕疵，食用后不会造成健康损害的食品，食品生产者应当改正，可以自愿召回。”。在企业不愿冒风险或试图减少风险，对食品召开的等级认定不符合实际时，应由我国相应的食品药品监督管理部门作出食品召回等级的认定，以保护广大消费者的人身健康。这里的标准不好把握，如果在食品安全事件发生时，根据它所造成的结果可以直接判断它是否会导致严重健康损害还是一般健康损害的情况，但如果是在食品安全事件未发生时，如何判断食品“可能导致严重健康损害还是一般健康损害的”的情形？这值得探讨。

四、“不安全食品”的认定程序

各国对食品的召回都建立了相对完善的、可操作的召回程序规范，以实施食品召回。如美国采用四个步骤进行“不安全食品”的召回：企业报告；农业部食品安全检疫局或食品药品管理局做出评估报告；制订召回计划；召回计划的实施。澳大利亚实施食品召回程序也包括四个环节：制定食品召回计划；启动食品召回；实施食品召回；食品召回完成评价。我国也大致遵循这样的食品召回程序：制定食品召回计划；发布食品召回公告；实施召回；召回食品处置等。

然而上述是一般性的食品召回程序，那么在食品召回程序中，对“不安全食品”的认定程序是如何确定的呢？实际上“不安全食品”的认定程序，决定了食品召回程序的运行，可以说，“不安全食品”的认定程序是食品召回程序的前置程序，没有这种程序，食品召回程序运作不起来。因此，这种“不安全食品”认定程序还是非常重要的。

前文我们说过，很多国家对“不安全食品”的召回采用两种方式：一是企业主动召回；一种是监管部门责令召回。在企业主动召回的情况下，一些国家明确由企业来认定其自己生产经营的食品是否是“不安全食品”并采取相应的召回程序，如欧盟就规定：“如果一个食品经营者认为或有理由相信所经销的、或生产加工的食品不符合食品安全要求，则应立即启动召回程序，并通过发布追溯缺陷产品所需的有关信息，从有关市场上召回这些产品”（杨明亮、赵亢，2006）。当然政府的监管部门只是起配合与监督作用，企业的自主认定很重要。不过，我们前文分析过，一些食品企业诚信不够，怕影响自己企业形象或对企业声誉有损害，对“不安全食品”认定不太准确，或降低等级确认，损害社会公众或消费者的利益。这种做法并不妥当，事实上还是政府监管部门进行认定比较客观与公正。

美国、加拿大、德国对食品召回的“不安全食品”的认定，则是由政府监管部门依据职权来确认的，不论是企业的主动召回，还是责令召回，“不安全食品”是政府监管依据一定的程序来确认的，基本上包括这样几个环节：

（一）获悉“不安全食品”的信息

政府监管部门获悉“不安全食品”的信息，这个信息可能来自于企业的主动汇报，也有可能是来自社会公众的举报，还有可能是来自政府在监管过程中的发现甚至食品安全诉讼过程中得知。通常企业在生产经营过程中如发现可能存在“不安全食品”时应在第一时间内向政府监管部门报告，如美国就规定，食品的生产商、进口商或者经销商在发现其生产、进口或经销的食品存在关系到大众安全的问题时，在掌握情况后24小时内向FSIS或FDA提交问题报告。

（二）企业提交问题报告

食品生产经营企业在获知其生产经营的食品可能存在“不安全食品”时，应向政府监管部门提交问题报告。政府监管部门在得知食品生产经营企业的“不安全食品”信息时，也会要求企业在一定的时间内提交问题报告。在美国，“企业提交报告，并不表示一定召回产品，是否需要召回，由FSIS或FDA专家委员会根据危害的评估报告来判断。”（张利国、徐翔，2006）

（三）政府监管部门组成专家委员会进行食品的危害性评估

政府监管部门接到企业提交的问题报告后，组成专家委员会对“不安全食品”及其危害性程度进行评估。评估的内容包括，食品是否存在“缺陷”或“不安全”；食品存在“不合理危害”的程度，是否需要召回，食品召回等级的确定，还要根据食品上市时间的长短、进入食品市场的数量、流通的方式以及食品消费者群体的资料等来评估“不安全食品”可能危害的程度。

一般政府监管部门都拥有专门的人员或技术，对“不安全食品”及其危害程度作出认定。很多国家在政府监管部门建立专门委员会履行这样的职责。在美国，“为了使召回制度行之有效，FDA和FSIS分别设有‘食品召回辩论委员会和‘食品召回委员会，委员会由科研人员、技术专家、现场检验人员和执法人员组成。他们对所提出的健康危害问题进行评估，并确定召回级别。” （杨明亮、赵亢，2006）其他如德国也建立了专门的“食品召回委员会”等。

（四）政府监管部门发布评估报告

政府监管部门委托专家进行评估以后，专家提交评估报告或评估专家意见书，政府监管部门认真审核评估报告或专家意见书，确认食品是否存在“缺陷”或“不安全”以及不安全的等级（即食品召回的等级），作出是否进行召回的决定。政府将评估报告送达企业并要求企业尽快提交召回计划书，实施“不安全食品”的召回工作。

我国《食品召回管理办法》没有对食品认定程序进行规定，它只是规定企业对“不安全食品”要进行主动召回，在不主动召回的情况下，国家食品药品监督管理部门才责令召回。在该规定的第14条第2款规定：“县级以上地方食品药品监督管理部门收到食品生产者的召回计划后，必要时可以组织专家对召回计划进行评估。评估结论认为召回计划应当修改的，食品生产者应当立即修改，并按照修改后的召回计划实施召回。”这里提到“必要时”，到底如何判断，值得思考。我们认为，企业可以认定“不安全食品”，但政府监管部门必须对其认定进行审核，一方面这是政府监管部门的监管职责；也是维护食品安全的社会形象，让企业放心，让社会公众和消费者放心。另外，这里审核或评估“召回计划”，我们认为应当包括对“不安全食品”危害风险的认定。

借鉴美国、加拿大等国家的合理做法，我们认为，我国“不安全食品”的认定应加强政府监管部门的责任，同时规范政府监管部门对企业“不安全食品”的认定程序。

五、改进我国“不安全食品”认定的几点措施

我国《食品安全法》规定了食品召回的基本制度，国家食品药品监督管理总局出台了《食品召回管理办法》，但是在“不安全食品”认定上还需要进一步完善：

（一）食品生产经营的企业关于“不安全食品”的认定，须接受食品药品监督管理部门的复核认定

在企业主动召回“不安全食品”的情况下，企业应向食品药品监督管理部门报告，国家食品药品监督管理部门应对企业关于“不安全食品”的认定及其风险等级进行复核，这是我国食品药品监督管理部门应尽的监管职责。在责令召回的情况下，食品药品监督管理部门应明确告知企业的“不安全食品”的认定依据、范围及风险等级，并严格审查企业报送的召回计划书，如果与“不安全食品”认定的事实等不符，应责成企业尽快改正，同时各级食品药品监督管理部门应监督其召回计划的实施。

（二）建立完善的国家食品安全标准体系

《食品安全法》规定了食品生产经营企业禁止生产的食品（该法第34条），另外也规定了食品生产经营企业生产经营的食品要符合国家食品安全标准，有食品安全国家标准必须要符合食品安全国家标准，没有食品安全国家标准，有地方标准的，食品必须符合地方标准。如果食品安全国家标准与地方标准都不具备，那么企业应有自己的标准，这种标准要严于或高于国家标准或地方标准。在很多国家，“食品安全标准是确立食品是否应该被召回的基本技术依据”（张俊霞、李春娟，2010）。在我国新的《食品安全法》实施之际，我们认为，一个方面要对现有的食品安全标准进行清理；另一个方面要借鉴国外的食品标准体系，尽快建立完善的国家食品标准体系。

（三）建立我国的食品溯源制度

根据国际食品法典委员会和国际标准化组织的定义，食品溯源是指通过登记的识别码，对食品或食品的生产、经营等行为的历史和使用或位置予以追踪的能力（臧冬斌，2013）。完善的食品溯源制度是有效实施食品召回的前提与关键。欧洲各国对食品的可追溯制度越来越重视，建立了从生产、加工到流通各个阶段的连续的信息追踪系统，“电子身份证”、“家谱”等的广泛应用，记录保留了从初级产品到最终消费品各个阶段的完整的信息资料。一旦出现食品安全问题，就能立刻找到问题根源以及问题链，极大地提高了食品召回的效率和效力（袁健群等，2007）。美国规定与生产食品及动物饲料产品相关的单位，包括生产者、加工者、包装者、分销者、接受者、持有者及进口商都应及时建立记录档案。内容包括单位名称、负责人、食品及动物饲料产品的直接来源或去处；尽量提供负责人的地址、电话及传真号码、E-MAIL地址；食品的种类包括商标和特性；接受或发出的时间；数量和包装类型；运输者的地址、电话及传真号码、E-MAIL地址等（孙晋，2008）。我国现在食品生产经营规模小、比较分散，即使是一些大的食品生产经营企业，对这种溯源系统重视不够，一旦发生食品安全事件，食品召回就很困难。不仅如此，对企业以及政府监管部门来说，对“不安全食品”的认定标准、扩散的范围，甚至风险的等级确认都带来一定的困难。因此，应呼吁我国食品生产经营企业尽快建立完善的食品溯源制度，实现从“农田到餐桌”的全程动态监控。

（四）建立第三方的独立认定与检测机构

虽然我国各级食品药品监督管理部门有自己的人员，具备检测的专门技术，但是还应尽可能实行“执行主体与检测主体相分离”的原则，一来实现检测结果的客观、公正；二来保障食品监管主体的公正执法。“设立独立、公正、权威的检测机构，成立专门的产品检测中心，制定产品质量检测认定标准，对产品缺陷是否构成召回程度独立发表意见，允许生产商、销售商在合理期限内提出质疑并进行听证。依听证结果，由专门的执行机构，如质检局强制召回。”（田丽，2007）

（五）建立我国关于“不安全食品”的认定程序制度

根据《食品召回管理办法》的规定，我国基本上建立起了食品召回的程序制度，但是对食品召回程序的每一个环节还应进一步完善，如食品召回中关于“不安全食品”的认定程序的规定，可以借鉴欧美国家的一些做法，设置三个基本环节：首先是政府监管部门获知“不安全食品”的信息，在这个环节，要扩大社会公众的参与，支持社会公众对“不安全食品”的举报，同时鼓励企业要保障自己生产经营的食品不损害人身健康或安全，发现“不安全食品”应及时向监管部门报告；其次是企业提出“不安全食品”的问题报告，主要是涉及“不安全食品”生产时间、销售的范围、食品的外在包装、食品可能会对人的健康或安全的危险或风险程度；再次是政府监管部门委托第三方或专门的食品专家委员会对“不安全食品”及其风险程度作出认定，并做出是否召回的决定，提交评估报告书；最后是由政府监管部门向企业送达“不安全食品”评估报告书，监督企业实施“不安全食品”的召回工作。

（六）建立我国“不安全食品”统一的信息系统

各国一般根据自己的国情建立统一、规范的信息发布系统，以监督食品生产经营企业的食品召回活动。例如美国建立了召回事业系统（RES）。RES 通过提供一个可查询、追溯与召回行为相关的信息的数据库，协调召回现场工作人员和召回中心人员之间的工作，是提高召回工作效率的操作平台（王菁、刘文，2007）。我国《信息安全法》第87条第4款规定：“做好信息发布工作，依法对食品安全事故及其处理情况进行发布，并对可能产生的危害加以解释、说明。”但我国《食品召回管理办法》没有规定建立食品召回的信息平台或系统。我们认为，应在各级国家食品药品监督部门建立食品召回的信息平台，及时发布有关“不安全食品”信息，及时跟踪“不安全食品”召回的状况，不仅是督促食品生产经营完善实施食品召回工作，也是告知消费者并监督企业的食品召回工作。

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[11] 臧冬斌，2013：《食品安全法律控制研究》，科学出版社。[Zang Dongbin，2013，“ Study on the Legal Control of Food Safety”，Science Press.]

[12] 张俊霞、李春娟，2010：《〈食品安全法〉之食品召回制度适用研究》，《法学杂志》第9期。[Zhang Junxia and Li Chunjuan，2010，“ Research about Application of Article Fifty-three of the Food Safety Law of the Peoples Republic of China”，Science Magazine，9.]

[13] 张利国、徐翔，2006：《美国食品召回制度及对中国的启示》，《农村经济》第6期。[Zhang Liguo and Xu Xiang，2006，“ The Food Recall System in the United States and its Enlightenment to China”， Rural Economy，6.]

[14] 张云、林晖辉，2007：《食品召回之基础理论研究》，《中国标准化》第12期。[Zhang Yun and Lin Huihui，2007，“ The Basic Theory Research of the Food Recall”，China Standardization，12.]