建立健全地下水资源产权制度建议

于丽丽，李云玲，陈 飞，丁跃元，唐世南，刘昀竺，凌敏华

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.郑州大学，450001，郑州）

水资源管理

建立健全地下水资源产权制度建议

于丽丽1，李云玲1，陈 飞1，丁跃元1，唐世南1，刘昀竺1，凌敏华2

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.郑州大学，450001，郑州）

建立健全地下水资源产权制度，形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度，是实现地下水合理开发、高效利用、有效保护与可持续利用的前提。在分析我国地下水资源产权现状及存在问题的基础上，借鉴国外地下水资源管理和产权制度建设的有益做法，研究提出建立健全我国地下水资源产权制度的建议方案。

地下水资源；管理；产权制度；国外启示；建议

我国多年平均地下水资源量（矿化度M≤2g/L）为8 218亿m3，约占全国水资源总量的30%。其中，与地表水不重复计算量为1 024亿m3。现状全国地下水利用总量约1 100亿m3，占全国总供水量的19%。全国653个城市中，有400多个以地下水为主要饮用水水源。农业是地下水用水大户，全国65%的地下水开采用于农业，一些北方省（自治区）用于农业的地下水开采量占其全省地下水开采总量的70%以上。与地表水相比，地下水受气候因素变化和人为活动的影响较小，水质洁净、水量稳定，供水保证程度高，是重要的抗旱及应急供水水源。此外，矿泉水、地热水也是地下水开发利用的重要组成。据国土资源部门估算，我国矿泉水允许开采资源量为8.34亿m3/a，地热水可开采资源量为68亿m3/a。

一、我国地下水资源管理存在的问题及分析

1.存在的问题

长期以来，由于对地下水合理开发利用认识不足，监管和保护不到位，导致我国地下水无序开发严重，问题突出，已严重制约经济社会可持续发展。

（1）我国地下水超采问题严重

全国有23个省（自治区、直辖市）存在地下水超采问题，全国超采区面积近30万km2；北方平原区地下水平均开发利用程度达85%，其中河北、天津、河南、山西超过100%。地下水超采引发了地面沉降、地面塌陷及地裂缝、海（咸）水入侵、土地荒漠化、泉水衰减等一系列严重的生态环境问题。

（2）我国地下水水质问题日渐突出

地下水污染总体上呈现由点状、条带状向面上扩散，由浅层向深层渗透，由城市向周边蔓延的趋势。根据2015年《中国水资源公报》中水利部对2 103眼地下水水井进行监测的成果，水质优良或良好的监测井比例仅为20.4%。

2.原因分析

虽然我国地下水资源管理在法规制度建立、管理体制机制建设等方面取得了长足进步，但仍存在管理不到位等问题，与实行最严格水资源管理制度的要求很不适应。

（1）地下水资源产权不清晰

一是所有权的行使主体在实践中不明确。我国法律规定水资源属于国家所有，其所有权由国务院代表国家行使，在实际操作中，行使所有权的有国务院水行政主管部门、各级地方政府、水行政主管部门，中央和地方事权划分还不够清晰，有时存在地下水资源所有权与监管权相含混的问题。

二是使用权属不清。全国还未建立覆盖省市县三级的地下水开发利用总量控制指标体系。用户取水许可是获取地下水资源使用权的主要方式，但目前全国纳入取水许可管理的地下水用水量仅占地下水用水总量的38%。家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水，不需要申请取水许可的地下水用水量目前尚不清楚。

（2）地下水资源管理不到位

《中华人民共和国水法》要求国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，包括地表水与地下水。但地下水管理面临可持续利用、饮水安全、粮食安全、生态环境保护等多方面，涉及水行政主管部门、国土资源行政主管部门、环境保护行政主管部门、住房和城乡建设行政主管部门等，各部门都有一定的地下水资源监管权，存在业务交叉、权责不清、协调困难等问题。另外，对农业灌溉取用地下水的管理不到位。由于农用地下水涉及面广，用水具有一定的隐秘性，管理成本高，加大了农用地下水的管理难度。同时，还存在为了保证粮食生产、保护农民利益，不仅对灌溉用水长期疏于管理，一些地区还对打井用于农业灌溉给予资金支持，加剧了农业灌溉用水管理的混乱状态。

（3）地下水资源监管手段不完善

一是目前我国地下水用水量计量率低，我国几乎全部农业用地下水和很多工业与生活用地下水以分散自备水源方式开采，加大了计量难度；二是没有形成一套完善的地下水监测体系，存在监测站网布局不合理、站网密度不够、监测不及时等问题；三是地下水资源监督考核机制尚处于试行阶段。

（4）地下水资源管理法律法规体系不健全

水法和水污染防治法在地下水资源管理与保护方面提出了宏观要求，但国家层面缺乏地下水资源管理的专门性法规。

二、国外地下水资源产权制度特点与启示

1.普遍界定地下水公共资源的性质

尽管国外水资源产权界定包括水权私有等多种形式，但是在地下水管理法律制度中，却普遍以明确地下水的公共资源性质为前提。很多国家的经验说明，地下水作为公共资源是地下水管理法律制度的关键点，是公平合理和持续开发利用地下水并实施有力保护措施的依据。

美国弗吉尼亚州1992年的 《地下水法案》是对1973年地下水法案的修正，表明其立法目的之一是承认并宣布本州境内所有地下水资源的合理控制权属于公众。在水资源私有产权制度发达的美国东部实现这种转变，深刻表明将地下水作为公共资源管理是具有普遍意义的。

西班牙1879年水法中规定地下水私有，1985年针对过量使用地下水而颁布的《水法案》改变了这一状况，地下水由私人所有变为国家所有。

以色列水法指出，各类水源均属以色列的国家财产。其水资源管理包括地下水管理的法律制度体现的是一种毫不含糊的公共资源界定，完全排除水资源私有制度。

南非水法序言提出：“人们认识到水是一种属于全体人民的自然资源，而以往南非种族歧视的法律和制度妨碍了人们公平公正地得到水，也妨碍了水资源的合理开发和利用；现在人们承认应由中央政府全面负责管理全国的水资源，以及处理一些国际水资源事项”。这是在结束南非种族隔离制度的背景下，水法改变了原先依附于私有土地的水资源私有，尤其是地下水私有的状况。

韩国的《地下水管理法案》中，地下水被界定为公共资源，由政府制定综合计划和政策，进行统一管理。

2.普遍体现了集中管理、中央与地方协调、多部门协调的管理体制特点

不同背景下管理体制的集中程度有所分别。

以色列建立了一种最为集中的水资源包括地下水的管理体制。在农业发展部和环境部的日常管理之外，为了缓解水资源的供需矛盾，加强管理，在水法中规定政府任命一个职能部门即水资源委员会，负责制定水利政策、分配额度、用水计划与水资源发展规划等广泛事务。农业部长（农业部主管水资源事务）担任水资源委员会的主席，任命的水行政长官为副主席，此外还有社会公众的代表、政府代表、世界犹太组织等机构的代表。

美国一般由州水资源部管理地下水，此外，各州往往建立一个专门管理地下水事务、权力集中的委员会。美国弗吉尼亚《地下水法案》中规定成立专门委员会负责管理地下水事务，并对委员会充分授权，负责调查和评估地下水资源，以及与地下水有关的全部事务。这些授权使得委员会成为一个可以统筹全州地下水管理并直接采取关键行动的非常强势的管理机构。

南非根据水法，中央政府、19个新设的流域管理局和地方用水者社区作为三级管理者参与水资源包括地下水的管理。其中，国家对水资源开发利用制定策略、实施监控和提供信息（国家地下水信息系统）。地方用水者社区对含水层回灌补给、地下水水源的保护等担负责任，但在目前仍然高度集中的管理体制下，其实际作用有待进一步强化。

韩国的《地下水法案》确定了由建设和交通部长官负责地下水管理事务、在水质管理方面与环境部长官充分协调、在其他事务中与相关中央机构协调，并由一级行政区长官和二级行政区长官充分参与管理的体制。其强调分层管理，中央一级部门管理与地方行政区域管理之间进行分工。地方政府在地下水管理中具有非常具体和广泛的管理权限，往往与主管中央机关具有同等的管理地位。

另外，各国地下水管理体制中越来越强调基层用水组织的参与。这是因为高度集中的管理体制虽然必要，却不可能单独完成对分散开放的地下水资源的有效管理，在社区层面的组织基础不可或缺。

三、建立健全地下水资源产权制度的建议

1.总体思路

地下水资源产权制度的完善应按照“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”的总体要求，立足于我国社会主义市场经济和水资源社会主义国有制的基本国情，针对当前地下水资源产权不清晰、责任不明确、监管不到位等问题，借鉴国内外相关行业的做法和经验，明确地下水资源产权的所有权、使用权、管理权等的权限划分、归属、权责和义务，实现地下水精细化管理，促进地下水有效保护与可持续利用。

2.总体框架

（1）强化地下水资源所有权人的权益

在现行法律法规明确“水资源属于国家所有”的基础上，进一步明晰具体行使地下水资源所有权的主体、权责，建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的制度体系，严格水资源管理，保护所有权人的权益。同时，严格地下水开采总量控制与地下水水位控制双控管理，倒逼经济发展方式转变；合理调整地下水资源费标准和水价水平，充分反映地下水资源的稀缺性、生态损害成本和修复效益，充分体现水资源所有权人权益。

（2）完善地下水资源使用权人的权利和义务

严格水资源论证和取水许可管理，按照水源属性和用水户类型，科学核定取用水户的水资源使用权，进一步完善地下水资源使用权人的具体权利和责任义务内容。深入推进地下水资源使用权确权登记和交易试点，加快建立水权交易平台，建立健全水权制度建设。

（3）进一步完善地下水管理权设置

按照一件事由一个部门管理的原则，进一步完善现有水资源统一管理体制，由国务院水行政主管部门统一行使水资源管理权。推进完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，合理划分中央与地方事权。同时健全涉水部门间的协作机制，发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、监察等部门按照职责分工，各司其职，密切配合，形成合力。要进一步加强部门沟通和协调，重点处理好水资源保护与水污染防治的协调关系，处理好涉水事务一体化管理与城市建设管理的协调关系，处理好地下水资源管理与矿产资源管理的协调关系。

3.制度设计

（1）地下水资源确权登记制度

在全国地下水开发利用总量控制指标的基础上，建立覆盖省地县三级的地下水开发利用总量控制指标。以现行地下水取水许可制度为基础，以明确地下水取用水户的使用权和对应的责任义务为重点，进一步完善地下水资源确权登记，分析分行业用水情况，对地下水用水户进行地下水使用权确权登记。生活用水分配到供水厂（站），工业用水分配到企业，生态环境用水分配到相应管理单位，农业用水分配到农业用水户。

（2）地下水用途管制制度

在全国主体功能区划等国土空间用途管制要求的基础上，结合流域综合规划、全国水资源综合规划、水中长期供求规划、地下水利用与保护规划的要求，根据区域地下水开发利用现状和存在问题以及未来经济社会发展和生态环境保护的需求，加强对生活、农业、工业和生态环境等不同行业使用地下水的管制。地下水资源用途管制的主体是国家，其主要执行者是各级政府，客体是人类开发利用的地下水资源。在管制过程中，不仅要处理好管制机关（水行政主管部门）与管制对象（水资源使用权拥有者）之间管理与被管理的关系，还要处理好公共利益与使用权拥有者之间、使用权拥有者之间的利益平衡关系。其根本目的是保证地下水资源的合理利用以及经济、社会、环境之间的协调，增大用水的综合效益。

（3）强化水资源统一调度

完善正常年度水资源调度预案，制定特殊干旱年份的应急调度预案，实现当地地表水、地下水和其他水源以及外调水的多水源联合调度。优化调度管理方式，实现水量、水质、水生态的多目标联合调度。建立地下水储备制度，提高应对突发水污染事件及特殊枯水年和连续干旱年城乡生活等重要供水目标的供水安全，同时“以丰补欠”，保障地下水资源系统良性循环。

（4）加强监管考核与责任追究

在国家水资源监控能力建设项目和国家地下水监测工程的基础上，建立健全地下水监管体系。依法规范机井建设审批管理，对各类地下水取水工程登记造册，建立地下水取水工程台账。大力推进农业、工业等取用水计量设施建设，大幅度提高计量监控覆盖率。加大对地下水超采治理、地下水资源源头保护、水质污染防治等内容的考核力度，将有关考核结果纳入干部考核机制。探索编制地下水资源资产负债表，对领导干部实行地下水资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

（5）推行交易流转

在地下水资源确权的基础上，建立地下水资源管理市场机制，充分发挥市场机制在地下水开发、利用、保护与管理中的基础性作用，鼓励和引导用水户间开展地下水资源使用权交易，调节水资源短缺矛盾。 ■

责任编辑 张瑜洪

Suggestion on establishing a property ownership system for groundwater management

Yu Lili,Li Yunling, Chen Fei,Ding Yueyuan,Tang Shinan,Liu Yunzhu,Ling Minhua

The precondition for realization of rational development,highly-effective use and protection of groundwater, and securing health and sustainable utilization of aquifer system is to establish a complete water right system,so as to improve property management with a clear ownership,specified rights and obligations and effective monitoring and supervision.Alternatives are examined in order to create a property ownership management system for groundwater resources in China,taking current situation and existed problems into full consideration.Best practices in the area of groundwater management both home and abroad are also reviewed.

underground water resources;management;property ownership management system;foreign enlightment; suggestion

TV213.6

B

1000-1123（2017）09-0006-03

2017-03-02

于丽丽，高级工程师。