政府在PPP项目中的作用研讨

姚菁

目前，政府和社会资本合作（PPP）在我国基础设施建设和公共事业领域尤其是市政基础设施建设领域越来越受到各级政府的青睐，新一轮的PPP投资热潮正在掀起。近年来，武汉市也尝试了一些PPP项目，实际交易和运行中碰到了一些与现行法律法规不协调或者不匹配以及政府角色转换不到位等问题，以致社会资本参与项目建设的积极性不高。

一、存在主要问题及原因分析

1.PPP项目运行缺乏法律保障环境

现阶段，PPP项目的交易和运行尚无具有指导和制约性的专门法律法规，用以操作的仅有中华人民共和国财政部于2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）和国家发展改革委于2016年10月24日印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，以及地方性法规和相关规范性文件。一是上述部门规章或地方性法规文件的法律效力较低，约束力受限、不确定性因素较多。二是地方性法规和相关规范性文件有很强的地域性、政策性，比较偏重于政府方面。三是存在很多法规空白。由于缺失上位法，部门规章和地方性法规以及相关规范性文件之间相互衔接不够，导致多部门职责混淆，交叉监管，遇利害关系时形成“三不管”状态，造成项目运行停滞甚至中止。

2.建设领域现行法律法规与实施PPP项目不协调

现阶段，我国对土地和相关建设工程等均制定了较为完善的法律法规，如《土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等，实施市政基础设施项目涉及征用土地需要经过严格的审批程序，加之列入PPP项目库的项目采取的是动态管理、滚动实施、分批推进的模式进行，尤其是需要政府投入资金的重大市政基础设施PPP项目要求纳入三年滚动政府投资计划。另外征用土地以及规划部门出具“两证一书”（工程规划许可证、工程用地许可证、项目选址意见书）、办理时间长，而且PPP项目审批流程和审批时限也很长，少则一年，多则达到3～5年，这样的实例在武汉曾多次发生。例如江苏大力士护理材料有限公司与武汉化工新区于2013年7月31日签定投资建厂协议，因土地征用遇阻使该公司苦苦等了三年多时间还不能进场开工建设，直到2017年3月武汉市政府下猛药才使土地征用得到解决。建设工程既有国家现行相关法律法规及繁琐冗余的审批程序与实施PPP项目的不协调性，严重制约了PPP项目的正常运行，也极大地扭曲了政府和社会资本合作经营的初衷。

3.政府自我监督法律不完善，其诚信影响社会资本投资人的积极性

在PPP项目中，政府如何履行PPP合同约定，尤其是对政府在PPP项目中的应投资额度和承诺的土地征用时限往往未按合同约定执行，从监管层面既无完善的法律，又无监督机制，政府不履行合同约定往往无人追究责任，同时又要监督社会资本按项目合同约定履行，政府游离于合同约束之外当甩手掌柜的行为，其诚信让社会资本投资人产生质疑。2017年2月8日由李克强总理主持召开的国务院常务会议上，李克强总理提议的第一个议题就是针对建设领域拖欠工程款的问题，他提出整治重点对象是政府投资工程。李克强总理这里所讲的政府投资工程主要指的是融资型政府投资工程，可见政府在PPP项目中诚信程度缺失到什么程度？正因为如此，在2017年3月5日～15日召开的全国政协和全国人大会议上，李克强总理在政府工作报告中，在阐述积极扩大有效投资时，强调和社会资本合作，政府决不能随意改变约定和不守诚信。应该说报告的这一内容切中了目前政府和社会资本合作存在问题的要害。

二、解决问题的办法和建议

随着我国经济建设的发展，潜在的社会资本投资人将其资金投入市政基础设施建设的愿望也越来越强烈。作为政府如何利用和正确引导社会资本投入到基础设施建设中，政府在PPP项目中的作用显得尤为重要，那么政府在PPP项目中应发挥什么样的作用，又如何发挥作用呢？

树立讲诚信、守信用、负责任的政府形象。在PPP项目中，政府既是项目出资人、又是监管主体，执行项目合同时应按合同约定履行权利和义务；项目实施过程中自觉接受政府层面的监管，不能游离于监管之外，维护共同利益，尊重社会资本投资人利益。

遵守公平、公正、公开原则。鉴于政府和社会资本合作项目由政府和社会资本发起，以政府发起为主。由于项目来自于政府，政府应放下架子，不应自恃为主人而高高在上，与社会资本投资人按平等身份遇事沟通，遇到难题主动担当；对于项目回报不应过多强调政府利益，更不应该进行暗箱操作；不规避应由政府承担的风险，这样会极大地激发社会资本的活力。

构建具有权威和完善的法律体系。具有行为约束力和完善的法律体系，可有力约束合同双方行使平等权利义务，尤其是对政府行为形成有力约束；靠简单行政命令和行政规章或地方性法规对PPP项目进行运作管理，只能使政府游离于监督之外，无助于PPP项目的健康发展。

构建协调统一监督有效的监管体系。由于PPP项目从意向到实施直至竣工交验运作程序复杂，除了承担具体项目的政府部门应由政府明确其职责外，政府相关部门也应由政府明确相应的管理职责，形成协调统一监督有效的监管体系，为民间资本撑腰（湖北省《关于深化投融资体制改革的实施意见》中，明确提出推动更多民间资本唱主角、挑大梁；放宽放活，为民间投资撑腰），促进PPP项目的良好运行，形成社会资本踊跃参与市政基础设施建设的氛围。

尊重社会资本投资人的合理利益诉求。市政基础设施由于建设周期相对较长，受政治影响和不可抗力以及拆迁等因素影响比较明显，因此政府和社会资本合作项目不可避免的存在着利益风险，合作双方应本着“利益共享、风险共担、全程合作”的宗旨进行运作，当社会资本投资人存在潜在经济利益受损时，拥有庞大资源的政府应尊重社会资本投资人的合理利益诉求，虽然满足投资人的诉求可能使政府经济利益受到一定损失，但影响的却是潜在社会资本投资人，一定会起到事半功倍的效果。

三、结语

推行PPP项目，其目的在于激活民间社会资本的活力，充分发挥政府投入资金的经济效益和社会效益、环境效益。可以肯定的是，在城市基础设施建设相当长的时间内，利用社会资本进行基础设施建设将是政府筹措建设资金的主要来源之一。武汉市2017年的“一号工程”便是招商引资，这意味着要引进更多的社会资本投入到武汉市的城市经济建设中。总之，民间社会资本投资人群众庞大，投资人资金拥有量也较雄厚，如何引进和如何利用，关键取决于政府在项目合作中应起的作用和如何起好作用。