建立洪水风险图成果长效管理机制方法探讨

邓 岩，秦广秀

（1.中水北方勘测设计研究有限责任公司，300222，天津；2.水利部海河水利委员会，300170，天津）

建立洪水风险图成果长效管理机制方法探讨

邓 岩1，秦广秀2

（1.中水北方勘测设计研究有限责任公司，300222，天津；2.水利部海河水利委员会，300170，天津）

洪水风险图；长效管理；机制；制度

一、概 述

自20世纪80年代以来，我国对洪水风险图编制方法、技术以及表现形式进行了研究和探索。1997年水利部下发了《洪水风险图制作纲要》，启动两个试点研究项目，首次将GIS技术用于洪水风险图的制作。2013年，国家将重点地区洪水风险图编制项目（2013—2015年）的建设范围推广至31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、七大流域，在全国范围内开展了洪水风险图编制，并相应地颁布了一些洪水风险图编制细则，为规范化编制洪水风险图奠定了良好的基础，我国洪水风险图编制已初具规模。但是，在洪水风险图成果应用、管理方面还没有形成高效、可持续的管理机制，洪水风险图成果仅仅被水利相关部门和相关专业人员使用，大大降低了洪水风险图成果的使用价值。随着全国洪水风险图编制工作的全面开展，有效管理和广泛使用洪水风险图成果，建立洪水风险图成果长效管理机制非常必要。

二、建立长效管理机制的方法

建立规范、稳定、配套的洪水风险图成果管理制度相对容易，但是如何将这个制度长期有效地推行下去，是目前面临的难题。重点从以下4个方面论述：组织领导机制建立、规章制度的制定、执行管理规范化和数据共享机制的建立。

1.组织领导机制建立是实现长效管理的关键

依据我国现行管理体制的结构和特点，设立“四级管理”为实施主体的管理机制。

（1）确立一级管理责任人

由水利部牵头，联合其他相关部门如国土资源部、农业部、中国气象局研究制定相关洪水风险图成果管理的规章制度。形成以中央主导、地方政府属地管理为重要主体的洪水风险图成果管理模式。由各相关部门指派专人组成工作小组，指定专人作为行政主管机构代表，主要职责是编写洪水风险图成果长效管理规章，定期联络下级部门，组织督查下级各部门对洪水风险图成果使用、管理等情况，对全国洪水风险图成果的更新工作要进行跟踪、监督和报告。

（2）设立流域及省级二级监督管理人责任制

各流域及省（自治区、直辖市）指派专人负责，监督、落实和完成洪水风险图一级管理部门年度布置的所有工作和任务。监督管理下级部门是否及时更新并向社会发布最新洪水风险图信息，协调流域内各省之间互助合作。

以往由于缺乏对洪水风险图成果的有效管理，没有建立较为规范的信息发布形式，没有形成权威的洪水灾情发布机制，缺乏高质量的信息分析产品，造成了许多重复性工作。没有相互协调与统一的管理工作机制容易造成洪水灾害应急能力与管理水平参差不齐，应急协同能力差。要使建立的洪水风险图成果长效管理制度有效执行并顺畅推行下去，就必须监督到位，强化监督职能，健全和完善监督体系。

（3）设立各地级市三级主管人员责任制

三级主管部门根据管理辖区的特点、社会经济发展情况，依据各种规章制度和本地市自身情况，制定相应的洪水风险图成果应用管理制度，并指导、检查下级部门洪水风险图成果管理的实施；负责执行人员的技术培训和技术支持工作，提高工作人员的专业技能和业务水平；对辖区内主管工作进行质量检查，建立健全奖励处罚机制，指导县级执行部门的工作内容和工作重点，确保洪水风险图成果的管理机制长期有效运行。

（4）设立县（市、区）四级执行专人责任制

四级执行人员的主要职责是以洪水风险图成果作为基本资料，运用洪水风险图成果向社会公众宣传普及所处区域的洪水灾害等级，洪水灾害预防措施以及避险方法、路线，指导公众使用洪水风险图，减少洪水造成的损失。

通过理顺两级政府、四级管理体制，强化集成洪水风险图各部门的管理职能、监督职能、执行职能，建立四级管理体系，形成整体合力，使洪水风险图成果的管理工作规范有效、连续稳定地推行下去。

2.建章立制是实现长效管理的基石

长效的管理要着眼于法律、制度、标准、规范的健全。制定好制度，才能更好地发挥洪水风险图成果在灾前、灾中、灾后的作用，最大限度发挥洪水风险信息资源和成果的使用效率。同时，要根据实际情况对已有的制度和规定进行论证，废除过时的、不合时宜的制度。

长效管理要明晰洪水风险图成果管理的流程，用流程来推动制度执行者的工作，明确岗位责任人的责任和权限。只有定位明确，执行者和各机构才能各司其职，各负其责，制度才能顺畅推行下去。同时，细化各项配套制度，实行精细化管理，为每一个机构和岗位制定科学、具体、精细的责任说明书，将每一岗位的工作任务和责任细化，并尽可能做到量化，形成科学完善的监督措施和精细化管理方法。而责任追究机制、监督制约机制、绩效考评制度、严格的经费使用制度、部门间协调配合机制和信息共享制度的制定，有助于工作人员明确责任目标，确保在全国防汛救灾工作中各级机构能够协调运转，发挥洪水风险图的作用。

3.执行管理规范化是长效管理的推行动力

强有力的执行机制是洪水风险图成果长效管理的动力，执行管理规范化是实现洪水风险图成果长效管理目标的基本手段。管理制度在实践中有效实施、执行，需要建立健全各项工作流程以及各项制度，把规范管理落实到各级组织机构，做到“人人有事干，事事有规范，办事有流程，工作有方案”，以提高洪水风险图成果管理的整体水平，从根本上提高洪水风险图的使用价值，发挥其在防洪减灾工作中的作用。

在工作中要形成制度管人，执行制度不走样，严格按制度办事的良好氛围。每个部门、每个岗位责任人要按制度办事，严格执行并自觉维护制度，提高制度的透明度。要科学推行制度，不断完善制度，废除不合理的制度。建立洪水风险图成果长效管理机制，要提高制度的执行力，采用现代的管理模式进行管理，管理中既要有实体性要求，又要有程序性规定，避免下级部门从自身角度考虑，执行制度走样。

4.数据共享机制是洪水风险图成果长效管理的技术保证

当前，实现数据资源共享与交换，技术问题已解决，主要问题是如何制定合理的制度，实现效益最大化，避免低水平重复。目前，洪水风险图已经积累了大量的数据，这些数据主要面向专业管理部门，分布于全国各个省份及各流域机构。为了充分满足主管部门对洪水风险信息的需求，增强测绘服务保障能力，应建立洪水风险图数据共享机制。共享机制的建立，一方面是面向专业管理部门的资料共享，另一方面是面向普通民众的资料共享。

完善和建立对外提供洪水风险图的程序和办法，要严格履行相关手续，对外用资料统一编号并加盖专用印章。

一级管理部门要定期组织二级监督部门发布数据共享的提供和使用情况。目前，对洪水风险图的纸图、电子地图以及管理系统的设计和建设都采用了统一规划、统一标准，为实现洪水风险图数据共享提供了坚实的技术基础，再配以切实可行的规章制度，实现数据共享，节约信息化建设成本就可成为现实。

面向民众的数据共享要根据国家测绘局发布的《公开地图内容表示若干规定》，让洪泛区的群众了解居住区的洪水危险，增强水忧患意识，在发生洪水灾害以及当洪水来临时能够在最快时间内避险并减少生命和财产的损失。向民众公开的洪水风险图要按规定以及用户群体的不同，对地图内容进行重新编辑，表现方法要形象、通俗易懂、图文并茂，便于大众接受。专业管理部门使用的洪水风险图主要用于防洪减灾，指导蓄滞洪区的发展规划和安全建设规划、避难救援组织和灾后恢复重建工作，减少人民的财产损失。要建立公益性洪水风险图的信息共享服务机制，拓展洪水风险图的信息服务领域，面向大众推动资源共享和有效使用。

三、结 语

洪水风险图作为一种有效工具和指南，为全国范围内的各类规划过程提供专业指导和帮助，内容涵盖城乡一体化建设和发展、土地利用、气候变化、建筑标准、应急反应、资产管理、洪水保险、公众总体安全意识等各个方面，并在决策、规划和实施洪水管理方案过程中发挥着重要作用。因此，建立行之有效的洪水风险图长效管理机制意义重大，长效管理的最终目的是洪水风险图的有效利用，为社会提供可靠的、安全的技术支撑，服务于民众。■

责任编辑 杨 轶

TV877+TV122

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：1000-1123（2017）05-0037-02

2016-11-02

邓岩，高级工程师。

全国重点地区洪水风险图编制项目。