协商民主助力“四个全面”战略布局的运行机制分析

郭蕊+何世朝

[内容提要]加强协商民主建设对于推进“四个全面”战略布局，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。协商民主要在实践中真正发挥作用还有赖于自身运行机制的完善。使协商民主运行起来的机制，不是单一的而是多方面的。多种机制之间还要发挥协同促进作用，才能使协商民主真正落地生根、开花结果。

[关 键 词]协商民主；“四个全面”；运行机制

习近平总书记指出：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”这一重大论断为我们深刻认识社会主义协商民主的根本性质和重要意义指明了方向。在“四个全面”战略布局下，协商民主对于推进国家治理体系和治理能力现代化、加强中国共产党领导、巩固执政地位、有序扩大公民政治参与、促进科学民主决策都具有十分重大的作用。我们当下的任务就是要紧紧围绕“四个全面”的工作大局，提升使命感和责任感，促进协商民主与“四个全面”的有效对接和有机融合，建立一套完整的协商民主运行机制，确保作用发挥。

一、以协商创新机制助力全面建成小康社会

社会主义协商民主是植根于我国政治、社会发展实践的民主形式。在社会阶层、所有制形式、社会思想观念更加多样化的今天，协商民主不仅没有过时，而且历久弥新，已成为我国人民民主的重要形式，并从中共领导下的执行方略和政治协商工具上升为政治制度层面的协商政治重要载体，成为新时期发展协商政治的重要政治基础与制度基础。新形势下继续用好协商民主，需要赋予协商民主以更多新内涵，完善协商创新机制，提升社会主义民主制度的活力。

功能是创新的蓝本，所有创新都必须围绕预定功能展开。从战略层次上说，协商民主具有“扩大公民有序政治参与”和“促进科学、民主决策”两个基本功能，因此要在这两个功能上下功夫，开发能够实现这两项功能的创新机制，这与全面建成小康社会具有内在契合性，将二者有机结合是促进协商民主在新时代创新发展的基本要求。

（一）建立多元主体的有序参与机制

在《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）中明确规定了包括新的社会阶层人士在内的十二类社会成员是统一战线的工作范围和对象，表明我们的统战工作基础更加广泛、群体更加庞大，全面建成小康社会的群众基础也越来越牢固。为了充分体现统一战线作为全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟，必须保持统一战线的多样性与一致性，这相当于提出了“量”和“质”两方面的要求。

第一，建立参与协商的吸引机制。吸引参与机制解决的是协商主体的数量问题，要吸引更多的群体参与到协商民主中来，不仅要搞好存量，更要扩充增量，充实队伍、争取群众，不断扩大党外代表人士的数量，夯实统战基础。为此，既要在数量上下功夫，还要在秩序上卖力气。一方面，秉持开放、包容、尊重的态度，真诚对待各领域人士，想尽办法吸引更多的人参与进来，在大统战的平台上，汇聚更多的人才、智力资源，针对共同关注的问题展开平等、真诚、卓有成效的协商；还要在交朋友上下功夫，广交深交党外朋友，学会换位思考，从他人的立场、角度想问题，求大同存小异，建立广泛、多层的协商体系。另一方面，保证参与方式、参与途径、参与过程中的有序性。不是想协商什么就协商什么，想怎么协商就怎么协商，更不是为了跟党和政府唱对台戏，而是发挥集思广益、决策参考的作用，既要调动参与者的参与热情，维护参与者的话语影响力，还应明确主流方向，引导话语导向，维护协商秩序，服务“四个全面”战略布局。

第二，建立获取人心的认同机制。如果说吸引参与机制是“用力拉住”的话，确立认同机制就是“用心留住”，解决“参与质量”问题。“统一战线解决的就是人心和力量问题”这是习近平总书记对统一战线做出的精准、明了的概括，这一科学论断把对统一战线的认识提升到了新的高度。统战工作说到底就是做人的工作，做人的工作区别于事务性工作的要点在于抓住人心、征服人心、走进人心，获得人心后凝聚力量才能水到渠成。人心的获得不能依靠外在惩罚性的强制措施，更不能通过暴力或武力征服，只有从心底接受才能形成内在驱动力量，才能形成自我约束力和主动追寻力。民主协商中的认同未必是针对结果的，它更多时候是对这种方式以及背后的程序性和规范性的认可。强化协商民主的规范性就要通过程序化的操作与制度化的保障避免人为因素的干扰和改变。

（二）完善协商成果的决策转化机制

协商民主不是为了协商而协商、为了表达而表达，而是扩大各界人士的政治参与，实现对国家事务管理的真实参与活动，提升决策的科学性、民主性、实效性。党的十八大报告明确指出要坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性，这相当于指明了协商民主的最终目的在于为决策服务，以促进科学决策为取向。因此，必须摒弃协商过程“重形式，轻实质”的弊端，重视协商成果的转化，使之真正成为党领导社会主义建设的重要形式，实现寓领导于协商之中，提升社会主义协商民主的实效性。为此，要通过制度化的方式保障协商民主在决策中的地位与作用，在决策过程中加入协商环节。要将是否协商作为决策合法性考量的一环，协商结果也要记录进决策过程中，做到有迹可循、有案可查；对协商结果给予必要的反馈，使协商不止步于协商会议，不流于形式。同时，还要加强协商在决策转换中的制约机制建设，制定实施细则，不仅规定在决策过程中要协商，还要明确规定由谁来参与协商、怎么协商、出现分歧时怎么化解、如何促进共识形成、对于决策中的协商不作为怎么处置，对该协商而不协商进而造成决策失误的，相应的责任追究机制是什么，谁来查处，如何处置等。

二、以问题导向机制助力全面深化改革

改革既是驱动力，也是凝聚力；既是方法路径，也是精神内核。随着改革不断推进、利益关系不断调整，不可避免地会产生一些矛盾和问题，不同程度地反映到政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系之中，做好沟通思想、理顺情绪、化解矛盾的统战工作，不仅必要而且迫切。协商民主要为全面深化改革提供工具支持，就要以问题为导向，以解决具体、实际、事关全局的重大问题为己任，特别是在构建国家治理体系和治理能力现代化的征途上，协商民主要着重解决国家治理、社会治理中的新问题，把查找问题、研究问题、解决问题贯穿到协商民主全过程，“连天际、接地气”，在解决问题中展开其波澜壮阔的画卷。为了达到这一目标，需要着力完善以下机制：

（一）完善民主协商的问题认定机制

无论是观念问题还是实践问题，所有的协商活动都是为了解决问题而形成的，认定问题是确立协商主题的首要条件。对问题认识的正确与否将直接影响到协商活动开展的必要性。因此，关注问题认定机制就是要着力从众多政治、经济、社会问题中筛选出紧迫、重大、关键、新兴的问题，不回避矛盾，不避重就轻，又能集中力量、集中精力解决问题。为此可以采取抽样累计的边界分析法、议题类别分析法、层级分析法、头脑风暴法、假设分析法等方法首先对拟认定的问题进行初步观察、勾勒出该问题的边界轮廓，在搜寻实施依据、列举目的和目标，明确政策封套并预算政治、社会与经济成本及收益，最后再次审视对该问题的认定，只有经过这样的流程，才能保证筛选出的是真问题，才能开展真协商。

（二）建立协商民主的渐进推进机制

建设现代化的协商民主并不是一蹴而就的事情，必须遵循社会发展规律。协商民主的渐进推进机制是与渐进政治紧密相连的，是由政治发展中诸多有限性决定的。协商民主也要采用渐进的方式展开，具体而言，一方面是协商人群选择上的渐进发展，以非公有制人士为主体的统战工作是最近几年发展较快、效果较好的一项工作，以“光彩事业”为代表，激发了非公有制人士的积极性，也加强了非公有制人士对党建设社会主义的认同与支持，在今后一段时间，还应着力加强界别协商，使界别设置的主体结构与社会结构相适应，使各个阶层、各个领域的人民群众都能有通畅的渠道参与到协商民主中；另一方面是协商群体层面的渐进推进，长久以来，我们更多的将关注点集中在国家层面的“精英”协商，忽视了基层社会协商的“草根”群体，在构建国家治理体系的框架下，协商主体既要多元，更要“重心下移”，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，才能真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，通过循序渐进的方式不断推进协商民主的适用领域、适用范围，提升适用程度和效力。

（三）做细协商成果的反馈督办机制

问题导向的出发点和归宿都在于解决问题，坚持协商民主的问题导向就是要正视问题、重视问题、不走形式、不搞过场，做实、做细协商工作，摒弃会议协商止于会议结束、书面协商止于领导同志的批示意见的错误做法，加强“回音壁”建设，特别是对于会议协商这种形式，会上讨论的结果哪些可以转化为决策的依据，哪些意见或建议暂不适合被采纳或者另有考虑的，都应有明确的告知机制，即意见采纳情况的反馈机制，针对协商主体提出的意见建议，分别通过书面函件反馈意见建议采纳情况，并对未被采纳的意见建议作出说明或解释，这样做既可以调动协商参与者的积极性，使其获得参与的满足感，也能够激发他们长期关注民主协商的程度。此外，要充分珍惜群策群力的智慧结晶，虽然目前我们有对民主党派参政议政成果向中共中央传递的“直通车”制度，中共中央领导同志也对来自民主党派的意见建议高度重视，常常给予重要批示，但这些批示意见传达到经办相关部委后，往往就悄无声息了，民主党派难以知晓协商成果具体转化情况。为此，我们建议增加采纳建议“下行”中的部委与协商主体间的对接机制，使上情下达的工作更加到位、精准，并加强对采纳建议在实际运用中的督办，使卓有成效的协商成果能真正在社会发展实践中贡献力量、实现价值。

三、以依法协商机制助力全面依法治国

在现代社会，法治是框架和轨道，也是理念和方法，全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，它的重要抓手在于建设中国特色社会主义法治体系，形成社会主义“大法治”观念。依法治国为协商民主提供了法治保障，协商民主为依法治国提供了强大动力，协商民主必然要在法治化的框架内运行和发展。努力推进社会主义协商民主法治化就是要坚持依法协商，既要以法律程序和法律权威保障协商民主的规范性，也要充分利用协商民主这一“利器”提高法律制定中的民主化水平，二者有机结合就实现了民主的法治化和法治的民主化。

（一）落实民主的法治化机制

“协商民主法治化就是运用相关法律法规在对协商民主制度的地位和作用进行明确定位的基础上，通过法律法规来规范协商民主的运行程序，从而保证协商民主的规范运行，进而保障协商民主制度的权威性与稳定性。”从协商民主的规范性、合法性角度而言，只有全面推进依法治国，社会主义协商民主才会在制度化、法律化和程序化的规范下进一步发挥独特优势；只有全面推进依法治国，运用社会主义法治形成规范的协商民主制度，社会主义协商民主的运作才能取得更大实效。

《条例》作为中国共产党关于统一战线工作的第一部法规，全面规范了各领域各方面的统战工作，是推进统战工作法治化、规范化、程序化建设的重要标志，是指导统一战线事业发展的纲领性文献。这就要求政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商都要实现法治化，党员领导干部也必须学会用法治思维和法治方式做好协商民主工作，党外代表人士要善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施。在具体问题协商上，更要依法协商，避免随意性，推进立法协商、行政协商、基层民主协商的法治化，通过程序化的操作与法治化的保障，将“协商什么”、“与谁协商”、“怎样协商”、“协商成果如何转化为具体实践”等操作性内容清晰的界定出来，在协商程序如何设置、协商形式如何选择、协商结果如何运用等方面建立相应机制，通过制度来规范和保证提案协商办理过程和效果，通过清晰的协商民主法律关系建构，运用法律调整协商主体及其权力、义务、责任，明确协商民主运用的范围、规范协商民主的程序，在法规制定与执行过程上下功夫，抓细节、讲透明、促公平、得人心。

（二）完善法治的民主化机制

法治的民主化机制主要是针对法律制定过程中的民主化而言的。人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度，要深入开展人大立法工作中的协商，制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议，更好汇聚民智、听取民意。目前，我国法律对于立法协商的规定过于笼统和模糊，仅规定了“听取各方面意见”等一些原则性规范，缺乏实际操作性规定。为此，需要在各类立法文件中增加立法协商的相关内容，完善法律议题的形成机制。如在协商民主介入问题认定环节时要充分倾听民意诉求，以明确该问题所涉及的群体、范围、影响、趋势等相关因素，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体等在立法协商中的作用，健全提案办理协商制度中的交办、办理、督办协商机制以及建立和完善台账制度等。此外，还应健全立法论证、听证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。对于法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案，要进行广泛深入的调研、论证、协商，在各方面基本取得共识基础上再依法提请表决。总之，经过多元协商主体参与的问题认定过程能更加及时的发现问题、清晰的洞察问题、排除“伪问题”的干扰，为后续的法律制定提供“扬声器”和“过滤器”的作用。

四、以协同监督机制助力全面从严治党

协商民主凝聚着共产党人合群共事、率众达标、协力创业的政治智慧。其内在具有的广泛联系性恰好可以发挥对执政党协同监督的作用。在从严治党之前加上“全面”二字，就是要实现对执政党执政情况监督的全覆盖、立体化，不遗缝隙、不留死角，更大限度地拓展从严治党的深度和广度。

在全面从严治党的背景下，为了避免执政党自我监督的“灯下黑”问题，必须扩展对执政党监督主体的范围，要充分利用协商民主充分联系群众、联系参政党的特点，以政党协商加强对执政党的监督，帮助各级党委查找工作不足，既有效减少和避免决策失误，又提高拒腐防变和抵御风险的能力。现有制度设计为政党协商及监督执行党自身建设提供了多领域渠道，从中也可窥见中共加强自身建设的决心和力度。此外，还要继续加强人民政协的民主监督与协商机制，发挥多党派、多群体、多阶层的协同监督力量，在细节上做实协商与监督，将协商与监督融为一体，相互贯通，为全面从严治党提供制度约束。

（一）继续完善政党协商机制

作为协商民主首要形式的政党协商，指的是中国共产党与各民主党派和无党派人士的政治协商。加强政党协商，既有利于执政党广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，广泛达成决策和工作的最大共识，推进中国共产党科学执政、民主执政、依法执政，巩固共产党领导；又能发挥民主党派智力密集、联系广泛的优势，广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，实现最广泛的人民民主。各民主党派通过提出意见、批评、建议的方式进行的中国参政党的民主监督使中国共产党在执政过程中多了一些诤友。他们所参与的民主监督对于党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行，提升执政党依法执政水平，促进为政清廉等方面有着不可替代的作用。

《条例》第十四条规定，“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。”通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行政治监督，监督内容既可以是党风廉政建设和反腐败工作、针对党委有关方针政策、重大决策部署的执行和实施情况，也可以是其他专项检查和知法监督工作；监督渠道既可以通过政协会议的方式，也可以在专项监督中，还可以由民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议。

（二）完善人民政协民主监督与协商机制

政治协商与民主监督是人民政协的基本职能，二者相辅相成，在很多情况下，监督可以通过协商的方式进行，参与协商本身也是在履行着监督职能。所以，在新形势下人民政协要继续履行好监督与协商的双重职能，做到开展监督有计划、有题目、有载体、有成效。以专委会为依托，以会议、调研、视察、提案、信息、大会发言、新闻报道等为载体，围绕党建新常态下从严治党的各项要求，开展具有监督性的履职活动，如实反映情况，坦率提出批评和建设性意见，促进相关工作的改进和加强。强化民主监督组织协调、知情反馈、沟通联系等环节制度建设，提高监督实效。此外，人民政协对于执政党的监督还不能仅停留在“庙堂之高”，不能仅在召开政协会议时递交提案，还要保证所提交的建议案是经过缜密的调查、严密分析得出来的结论，既要在群众中扎根，反映党建中的细小问题，见微知著，也要从实处着眼，坚持崇实、务实、求实的价值导向，政协委员密切联系群众、了解社会、反映民意，向国家机关和其他有关组织提出中肯的批评或建议，提高履职服务水平，发挥好专委会的基础性作用和界别的优势专长，以高度的政治意识、责任意识和使命意识切实履行监督职能。

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责任编辑/韩 芳