南宁城市保障性住房供给有效性分析

高 洁肖 印

（1.广西大学，广西 南宁，530004；2.南宁市区农村信用合作联社，广西 南宁，530022）

南宁城市保障性住房供给有效性分析

高 洁1肖 印2

（1.广西大学，广西 南宁，530004；2.南宁市区农村信用合作联社，广西 南宁，530022）

南宁是广西最早开展保障性安居工程建设项目的城市，现已形成以公租房、廉租房、经济适用住房和两线商品住房等为主的多层次社会保障性住房供应体系。该文分析了南宁保障性住房存在资金获取渠道单一、土地供给有限、供给类型最先侧重经济适用房、供给数量不足等问题，从财政资金和土地供给两方面,提出实现南宁市保障性住房有效供给的方法。

南宁；保障性住房；供给有效性

广西首府南宁是全区最早开展保障性安居工程建设项目的城市，南宁市目前已建立起一个包括直管公房、经适房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品住房、拆迁安置房、棚户区改造、危旧房改住房改造在内的多层次住房供应体系，全市已累计建成各类保障性住房11万多套，分配入住和租赁补贴17万多套（户）[1]。

1 南宁市保障性住房供给现状分析

1.1 城市保障性住房资金获取渠道单一

保障性住房的建设离不开雄厚资金的支持，南宁市保障性住房资金的主要来源有以下四种：一是政府财政资金，这是现阶段保障性住房的主要资金来源，由中央和地方财政组成，而地方财政资金补助占了绝大部分。

二是利用住房公积金增值收益来建设廉租房，在确保缴存职工住房公积金提取、发放贷款等日常业务所需资金正常备付的前提下，南宁市将超额储备存款进行资金运作和增值收益管理，如定期存款利息收入、国债利息收入等，获得的增值收益在扣除贷款风险准备金和相关管理费用后的余额，计提作为城市廉租住房建设补充资金。南宁市2014年该项补充资金有23080.72万元，占当年公积金资金运作增值总收入（61187.62万元）的37.72%[2]。由图1可知，南宁市近几年住房公积金取得各项业务收入情况良好，该项收入不断增加，从而充分保证了计提给廉租住房建设资金的可持续性。

三是土地出让所获得的收益，根据财政部、住房和城乡建设部规定，要求各地每年用于建设保障性住房的支出不得低于当年本地土地出让净收益的10%。2011年南宁市市政府就承诺每年拿10%土地出让金建设保障性住房[3]。到2012年，南宁市将此比例提高至15%[4]。四是保障性住房通过出售与出租获得一定的收入，但远低于市场价的售价与租金是不能满足保障性住房庞大的资金需求量。

正因为保障性住房资金来源过于单一，融资渠道较窄，其建设资金供给与需求之间的严重缺口大大影响了保障性住房建设的发展与进步。

图1 南宁市近几年住房公积金取得各项业务收入情况

1.2 城市保障性住房土地供给有限

为了促进城市保障性住房的发展，政府会根据计划与实际情况制定年度土地供给计划，但由于城市化进程加快、土地供给结构失衡和土地闲置等问题，导致保障性住房的土地数量供给不足。

根据《2011年度南宁市保障性安居工程建设实施方案》的要求，南宁市廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房建设用地应不低于住房建设用地供应总量的18%，加上限价普通商品房、棚户区改造以及危旧房改住房改造应不低于30%，加上拆迁安置房应不低于40%，再加上中小套型商品住房不低于70%。由表1可知，2013-2015年南宁市保障性安居工程和中小套型商品房用地占比均高于规定的70%，但是保障性安居工程用地占当年住房供应总量却在8.33%-29.83%。可以看出正是由于利益的导向，土地供给结构偏向于商品住房用地以获得更多的土地出让金，这必然导致保障性住房土地供给有限，使建设陷入瓶颈。

表1 南宁市2013-2015年住房供地计划表（单位：公顷）

1.3 城市保障性住房供给类型最先侧重经济适用房

南宁市作为广西最早实施建设保障性住房的城市，从1994年开始建设经济适用住房，但在之后长达9年的时间里都只存在经济适用住房一枝独秀的模式，直至2003年才逐渐开始建设包含廉租房、限价普通商品住房等在内的保障性住房供应体系。即使这样在体系建设的最初几年仍呈现出保障性住房建设数量不均衡，供应结构不合理的情况。由表2可知，截至2011年底经济适用住房建设数量在南宁市保障性住房体系里占据绝对优势，就连2003年开始建设了8年的廉租房也仅占有6.8%份额。

表2 截至2011年底南宁市保障性住房供应情况

究其原因，一方面，在保障性住房系统的长期运行中，经济适用住房的运作已形成“政府低价提供土地——开发商开发建房——售卖给符合条件的居民”这种政府用最少资金建更多保障性住房的成熟模式。另一方面，房地产开发商出于经济利益的考虑，周期长、低回报率成为他们不愿意投身廉租房建设开发工作的原因。

1.4 城市保障性住房供给数量不足

短缺的保障性住房供给与市场上旺盛的需求已经成为一对尖锐的供需矛盾。依靠退出机制得到的旧有公房，以及建造速度缓慢的新房已经不足以满足亟待解决住房问题家庭的迫切需求。南宁市为缓解这一矛盾，廉租住房保障实行货币补贴、实物配租和租金核减相结合的方式，对于获得廉租住房保障实物配租但还处于轮候状态的家庭给以适当货币补贴[5][6]。

数据显示，截止2014年12月30日，南宁市已累计建成各类保障性住房147016套，累计实施廉租住房货币补贴32900户，正在续建各类保障房70166套。目前，南宁市经适房轮候户数为12353户，廉租住房实物配租轮候户数为12198户，保障房项目整体上供不应求。

2 南宁市保障性住房供给有效性分析

2.1 南宁市保障性住房财政资金供给有效性分析

2.1.1 提高财政运营方式

要使有限的资金获得更高使用效率，相应配套的财政运营方案必不可少。南宁市政府在建设保障性住房过程中，施行“以商养房”的政策，即将占据建设总面积10%-15%的保障性安居工程改造成商业性用房，采取只租不售方式，通过商业运作赚取租金和转让金，最后将收益用于保障性住房运营管理，这在一定程度上解决了经费不足的问题。

纵观香港保障性住房建设成功经验可知，香港房委会能做到既没有亏损，反倒还存在盈利的现象，其重要收入来源就是依赖公屋附近的房屋出租、停车场租金、商场租金和从股市中筹措出大量资金的房地产基金等。南宁的保障房财政政策也慢慢走向香港这种成熟的财政运营方式，以谋求资金使用高效率[7]。

2.1.2 完善住房公积金制度

新加坡出色的中央公积金制度为公屋的发展和社会的稳定发挥了至关重要的作用，新加坡居民可以动用自己缴纳的公积金部分存款作为买房首付，这既能减少国家财政压力，还能有效地为部分中低收入公民解决购房困难[8]。

为了保障南宁市住房公积金用于建设廉租房时有更多的增值收益补充资金，加大发挥住房公积金制度住房保障作用，改善住房公积金普及率低的事实，南宁市政府正逐渐完善住房公积金制度，将住房公积金结余资金定向用于建设保障性住房。早在2013年，经南宁市政府同意，《南宁市利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作实施方案》得以施行，根据此方案，在保障南宁市缴存职工提取和贷款等常规业务，留足备付准备金的前提下，将30%以内的住房公积金结余资金用于支持符合条件的房地产开发企业，使其可以获得住房公积金贷款来建设经济适用住房、公共租赁住房等。而获得住房公积金项目贷款建设的保障性住房也需按相关规定确定供应对象，在同等条件下，缴存住房公积金职工可优先购买和租赁[9]。据资料显示，2013年南宁市住房公积金管理中心发放利用住房公积金支持保障性住房建设项目贷款0.6亿元，2014年向利用住房公积金贷款支持保障性住房建设项目“中房碧翠园B组团”发放贷款0.5亿元，截至2014年12月31日，南宁市累计发放住房公积金支持项目贷款1.1亿元[10]。

2.2 南宁市保障性住房土地供给有效性分析

2.2.1 保障性住房的土地选址策略

每年南宁市政府对于土地使用都有一个详细规划，经过综合考虑，保障性住房建设基本不会占用贵重地皮，而是将这些黄金地段高价卖给私人商业或是建设高端住宅的开发商以获得更高土地出让金，之后又会有一部分土地出让金用于保障性住房的建设。

由图2可知，保障性住房近几年的选址跟随城市发展趋势，被重点安排在五象新区等南宁市着重发展的区域。南宁市政府还出台有关方案，明确用于保障性安居工程的土地须选在成熟区域内，即拥有便利的交通、基本的配套公共设施。在作者看来，相较于高收入群体，中低收入群体对公共交通、学校、医疗等城市公共服务基础的依赖性更高。因此政府在规划保障性住房选址上，尽量将保障性安居工程项目与教育、卫生、文体、物业管理、社区服务等公共服务设施和配套商业设施相同步，这使得享受保障性福利家庭不会因为住房周边交通配套、商业配套、教育配套等不完善而增加时间、经济成本从而扼杀居民就业机会，这有利于居民的可持续发展。

图2 南宁市近年保障性住房区域分布图

2.2.2 发展以公共租赁住房为主

在深化改革和经济社会快速发展的大背景下，不论是中央政府还是地方政府都已将民生问题放到一个更重要位置，切实为公众提供所需住房迫在眉睫。南宁市出台《保障性住房建设规划》，意图从多个渠道解决城市低收入群体住房问题，提供以廉租房、经济适用房、公共租赁房和限价商品房为供给结构的保障性住房，试图实现低收入群体“居有定所”的目标。

南宁市政府已意识到在保障性住房实际供给过程中，真正能切实解决低收入群体住房问题的，不是以售卖产权为主，而是让低收入家庭以拥有居住权为主。通过出租房屋形式就能满足低收入群体住房需求，这不需要低收入群体拿出大量资金用于支付产权就能住上房屋，同时还能遏制以投机为主的中高收入群体炒房卖房的腐败现象，提高了住房的有效性。在土地供给有限的情况下，经济适用房一旦售出，会使得政府手中持有的公共保障性住房的数量减少，从而降低了土地使用效率。因此，南宁市政府2011年以后开始调整保障性住房的供给结构，建立以“只租不售”为主的保障性住房供给体系，大力发展公共租赁房。

从表3和图3看出，2011年至2015年南宁市不断调整保障性住房供给结构，从数量上来看，政府有意减少经济适用房这类保障性住房的供给数量，增加公共租赁住房建设数量，优化保障性住房供给结构，使住房资源得到更合理的配置。虽然保障性住房的建设总量呈现先下降后增长趋势，但是其中公共租赁房的建设数量不减反增，说明政府正在加快构建以公共租赁房为主的供给体系，通过让低收入人群享有公共租赁房的居住权而非房屋的所有权，来解决低收入人群的住房问题。

表3 2011-2015年自治区下达南宁市住房保障工作目标任务（单位：套）

图3 2010年——2013年南宁市保障性住房数量变化趋势图

2.2.3 大力推行混搭建设模式

为了满足近几年保障性安居工程项目用地的需要，在符合相关规划前提下，南宁市在大力发展各种形式保障性住房的同时，还新增了混搭各种保障房土地供应渠道，即将经济适用房、限价商品住房、公共租赁住房、廉租住房等不同类型的保障性住房混搭建设模式。同时，南宁市政府也鼓励社会力量参与建设保障性住房项目，在土地供给价格方面给予开发商一定政策性支持，鼓励开发商在新建商品住房项目同时配建公共租赁住房等保障性住房，进而有效促使社会参与到保障性住房建设队伍中来。

根据南宁市公布的2015年保障性住房项目列表可知[11]，同一保障性住房项目列表中存在着不同类型的保障性住房，例如昊壮上贤湾（上水湾）项目建有公共租赁住房、限价房和经济适用住房，康岭花城项目建有公共租赁住房和经济适用住房，西乡塘区北湖北路廉租房项目建有公共租赁住房、廉租住房和限价房。除了保障性住房项目自身的互搭之外，还有一些商品住宅区如云星·钱隆御景和保利·爱琴海也混搭了部分保障性住房。南宁市保障性住房的混搭建设模式还处在初步发展阶段，将来会有更多项目以这种模式健康地发展下去。

据有关社会学研究表明，混搭社区采用“社区混合”的新布局理念，是基于社会和谐理想，这有利于促进各个社会阶层居民不断交往，从而消除阶层隔离问题，提高小区周边配套设施生源和力量，同时还可以利用“互补性”增加中低收入人群的就业机会。

2.2.4 提高并规范建房质量，延长使用时间

在土地供给有限，短时间内不能迅速增加保障性住房数量以满足供不应求的情况下，为了住房可持续发展，在土地资源保持不变的情况下，通过提高建设住房质量能适当延长居住年限，缩小各方面人力、物力和财力的支出，提高土地使用效率。在南宁乃至广西的保障性住房建设中，政府要求在确保按时达到住房的开工率、竣工率和入住率目标的同时，还要加大对保障性住房质量的安全监督力度，保证100%的完成逐套验收、落实质量隐患整改、严把工程竣工验收关等任务，实行“零容忍”，杜绝工程质量不合格的保障性住房交付使用，若有发现从严处理[12]。2015年南宁市住房保障部门为协调推进项目建设过程中遇到的问题，成立了14个督查工作组，对所有保障房项目进行常规性督促检查，使项目得到了较快推进。

[1]新华网：南宁市保障住房建设管理服务中心正式挂牌运行[DB/OL].http://news.xinhuanet. com/house/nn/2015-11-02/c_1117004663.htm

[2]广西政府信息公开统一平台——南宁住房公积金管理中心：南宁市2014年度住房公积金制度执行情况公告[DB/OL].http://180.141. 91.9:8080/govinfo/documentAction.do?method= toDocView&docId=fdb7e8a9-c5fc-451a-8bdb-ced 3bbcf8488&moduleId=8a8080d8308d3cdf01308d66 2f0c0101&orgId=11531

[3]南宁市长:拿10%土地出让金建保障 性 住 房 [DB/OL].http://www.gxsky.com/ house/420/584/2011/0120/184745.html

[4]中华人民共和国财政部：南宁市五大措施筹措保障性安居工程建设资金[DB/OL]. http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/guangxic aizhengxinxilianbo/201206/t20120618_660401. html

[5]南宁市廉租房保障办法[DB/OL].http:// www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=279145

[6]广西南宁出台廉租房货币补贴细则 补贴范围将扩大[DB/OL].http://blog.sina.com. cn/s/blog_98a675dd01010q89.html

[7]张宏斌、贾生华.香港政府的土地供应机制及其启示[J].中国房地产,2002(4)

[8]郭伟伟.居者有其屋——独具特色的新加坡住房保障制度及启示[J].当代世界与社会主义，2008（6）：162-167.

[9]《南宁市利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作实施方案》施行[DB/OL]. http://roll.sohu.com/20130606/n378161963. shtml

[10]广西政府信息公开统一平台——南宁住房公积金管理中心：南宁市2014年度住房公积金制度执行情况公告[DB/OL].http://180. 141.91.9:8080/govinfo/documentAction. do?method=toDocView&docId=fdb7e8-a9-c5fc-451a-8bdb-ced3bbcf8488&moduleId=8a8080d8308 d3cdf01308d662f0c0101&orgId=11531

[11]南宁市住房保障和房产管理局[DB/ OL].http://www.nnfcj.gov.cn/index.asp

[12]广西新闻网：广西对保障性住房质量实行"零容忍" 保证3个100%[DB/OL].http:// news.gxnews.com.cn/staticpages/20120306/ newgx4f5541da-4781772.shtml

An Efficiency Analysis of Urban Affordable Indemnificatory Housing Supply in Nanning

Gao Jie1, Xiao Yin2
(1. Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004; 2. Rural Credit Cooperative Association of Nanning, Nanning, Guangxi 530022)

Nanning is the first city to carry out the construction of affordable housing projects in Guangxi Province, where a multi-leveled social security housing supply system has been formed with public rental housing, low-cost housing, affordable housing and two lines of commodity housing. This paper analyzes the existing problems such as the single channel of fund obtaining, limited land supply, emphasis firstly on supporting economically affordable housing and insufficient quantity of housing. This paper also puts forward methods to realize efficient supply of Indemnificatory Housing in Nanning from the perspectives of financial funds and lands.

Nanning; indemnificatory housing ; supply efficiency

F123.6

A

1674-3083（2016）06-0086-06

2016-11-12

高洁（1989-），女，广西南宁人，广西大学公共管理学院土地资源管理专业研究生，研究方向：城市国土资源管理。肖印（1987-），男，广西桂林人，硕士研究生，南宁市区农村信用合作联社客户经理，研究方向：政府公共服务。