城管与小贩冲突解决路径的博弈分析

于峰 方军

（安徽财经大学 安徽 蚌埠 233000）

一、引言

随着我国城市化进程的快速推进，大量的暴力执法和暴力抗法事件的发生引起了社会和学术界的的深度关注。城市管理部门和小贩是城市管理的两大主体。顾名思义，城管即城市的管理者。对于以“城管”为核心代表的街头官僚，国内外的学者都对其进行了较为深入的研究。1977年美国行政学者 Michael Lipsky首次将“街头官僚”定义为“处于低层次执行单位、同时也是最前线的政府工作人员，他们的工作就是直接与群众进行沟通和交流，并且政府在其执法过程中赋予了相当大的自由裁量权。”城管部门通过街头执法来保证交通顺畅、市容整洁等等。城市小贩主要由失业者、农民工、城郊失地农民及就业难大学生等人群构成，由于缺乏诸如土地等固定生产资料且缺乏进入正轨经营场所的工作能力，加之流动经营的低成本，无证流动经营成为这类人群的首选。近年来，城管与小贩之间的矛盾愈演愈烈。2008年，引发轰动全国的北京小贩崔英杰砍死城管队长李志强案是各种矛盾集中爆发的典型表现，从而导致对城管制度合法性和合理性等的激烈讨论。

学者列斐伏尔(Henri Lefebvre)（2008）认为，许多城市的建设以“分割、隔离、排斥”为基础，即歧视性地将一些群体从权力中心、财富中心、信息中心赶出去。这些群体应该拥有“进入都市的权利”，将群体、阶级、个体从都市中排出，就是把它们从文明中排出，甚至是从社会中排出”。衡霞（2007）从经济学中的成本收益理论、供需理论等角度出发深刻分析了城管执法困境的原因；刘新宇（2007）认为现行的城管执法制度存在“重实体，轻程序”倾向，综合执法部门法律地位模糊，部门间配合不力，“自费执法”引发或加剧了执法不公以及执法者素质不高等问题。付亚萍、何蓉蓉（2009）分别从城管本身、城管执法的环境和小贩三个不同角度解析城管执法的困境，并且提出了具有可行性的解决方法。段新刚、江永政（2011）指出街头官僚往往会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。要解决街头官僚的负面影响，就要规范执法程序，完善监督体系。

已有文献从各个角度分析了城市管理存在的问题，但是利用博弈理论的知识，探讨分析城管和小贩间均衡策略的稳定性条件的文章尚不多见，本文从城管与小贩间利益的博弈情况，探求解决两者间冲突矛盾的方法，以达到利益均衡，促进社会的安定和谐。

二、城管与小贩间的博弈分析

本研究假设城管和小贩都是“理性经济人”，其各自的最终目的是追求自身利益最大化。稳定正常的社会经济秩序，维护城市的形象是城管的基本职责。但同时在市场上趋向“经济人”，也会按照“成本——收益”原则追求利益最大化。小贩是以“经济人”的“完全理性”为前提建立，以实现自我利益最大化为目标，希望通过与城管一系列谈判过程，逐渐实现自己的利益，并保证利益的最大。城管与小贩之间是动态博弈下的非合作博弈。双方在不同时间做出行动，一前一后，其中一方往往会根据另一方的行动采取相应的利于自己的行动。城管在博弈中主要的收益包括市容整洁程度的提升、井然有序的社会秩序等等，但必须要付出一定的执法成本才可以获得收益，小贩在博弈中的收益则是指通过经营获得的经济收入。

表1 城管与小贩间的博弈矩阵模型

表一是城管与小贩的博弈矩阵图。当小贩正常经营的时候，因为无特定的经营区域，所以会随意摆摊，占道经营，产生经营垃圾并不能及时自觉清理。那么城管就会履行自己的职责，劝阻小贩，要求立刻收摊，否则就会没收小贩的营业工具，小贩就会有所担心，所以一般都会立即收摊。此时城市经济秩序得到维护，小贩收益有所损失。即策略一。在城管的执法下，小贩可能会选择减少经营时间，或者不再经营。如果小贩选择减少经营时间，小贩的收益肯定会较正常经营时的收益减少很多，并且城管也还是会来追撵的。此时城市秩序良好，小贩收益下降。即策略二。博弈一段时间过后，小贩越来越少的情况下，城管也会随之减少执法，此时城管执法难度降低，小贩收益并未提高。即策略四。城管减少执法一段时间以后，小贩便会为了生计更大胆一些，正常经营起来，此时，城市秩序会受到影响，小贩收益增加，即策略三。城管面对这种情况，必须会正常执法，又回到了策略一的状态。如果小贩选择不再经营，那样城管也不会再执法了，此时，城市秩序不受到影响，但是小贩收益为零。即策略六。当城管不再执法时，小贩会迫于生计，再次占道经营，此时，小贩收益最大，但城市经济秩序最差。即策略五。同样，城管面对这种情况会再一次正常执法，回到策略一的状态。也就是小贩不管城管如何，都会选择经营，而城管也是会选择执法。城管与小贩之间上演大街上“猫捉老鼠”的游戏，无休止。

之所以会造成城管与小贩之间产生激烈的冲突从本质上来说是对方的行为会导致自己的利益严重受损：小贩如果不摆摊将失去目前赖以生存的经济来源，而城管如果选择不作为则会面临失职的追究，为了维护自己的利益双方都采取了毫不退让的方式，为的是实现不可能达成的目标。

三、国外治理经验

小贩在国外同样存在，最初国外政府对小贩也是无计可施，经过长期研究，终于摸索出可以让城管和小贩利益达到平衡的管理方式、管理理念。这些经验值得我国政府借鉴和吸收，再结合本国国情和具体的环境，探索出适合我国城市的管理模式。

1. 美国纽约的特色街头集市

美国政府认为城市的街道不仅可以作为交通运输使用，还可以用来摆摊，成为集市，但并不是集市和交通同时发挥作用，而是规定每年的四月至十月的每个周末是固定的摆摊时间，会划定出几个街道，小贩被集中管理起来摆摊。这几条街道没有交通车辆，只有买卖者。集市有固定的组织来管理，小贩需要向其申请并登记后才有资格摆摊。如果有小贩无资格摆摊，会有警察对其进行处罚，并不会发生冲突。这慢慢成为美国的一个特色和旅游景点，提高了低收入者的生活水平。

2. 英国的摊贩经营街道分类制度

英国对小贩管理非常严格，没有政府的允许绝对不能摆摊。按照经营的地点，英国政府划分了三种经营街道。第一种街道是非常正规的小摊市场，小贩都具有经营许可证，而且小摊的数量是控制在最大限度的，小贩可以长时间的摆摊没有时间限制。第二种街道是被允许经营的。小贩需要提前申请，并且需要交纳一定的费用才能获得经营权，并且摆摊的地点和时间都有一定的限制。第三种则是严格被禁止摆摊的街道。

四、城管与小贩的冲突解决路径

（一）制定相关法律法规

一方面，我国的城市执法相关法律一直以来基本处于空白阶段，这在一定程度上导致城管在执法过程中无法可循，部分城管就会过度使用自由裁量权，做出不符合城管权力范围内的违法行为。因此，人大应该通过法律文件的方式明确城管的执法地位。比如可以制定专门的《城市管理法》，明确界定城管的职权和对执法方式进行规定，这样才有利于提高城市管理的效率和保障行政秩序的稳定。另一方面，我国也没有法律是用来专门保障小贩权益的。所以，我们可以借鉴国外经验，专门制定《摊贩管理法》，指导小贩合法经营，维护自身的权益。

（二）转变城管执法观念

一方面，城管必须辩证地看待小贩。万事万物都存在两面性，虽然小贩的行为可能影响到城市管理，但是相对而言，小贩却是城市发展的隐形的助推器。因为很多低收入者或无收入来源者，可以通过摆摊获得生活来源，缓解社会的就业压力，这对稳定城市秩序发挥了一定的作用。另一方面城管要把角色转变成服务者上来。城管可以选择和小贩面对面的沟通，倾听他们的实际需求，信息对称的情况下服务于小贩，引导其合法经营，规范自我，通过自己的劳动获得收入，实现合作博弈。

（三）提高博弈双方的素质

在提高城管的素质方面，建设高素质的执法队伍。第一，提升城管的录用标准，并严格执行。要展开公平竞争，择优录取，避免素质较低的人员拉低城管队伍的整体形象。第二，加强对城管队伍的培训，培训内容包括沟通方法、危机处理、依法办事等，以此提升城管的执法水平。第三，打造合理、完善的考核和退出机制。理论分析和实地考察相结合，在借鉴其他政府部门的人员考核和退出机制的基础上，探索出一套合理、完善的城管队伍考核和退出机制，建设一支高水平、高素质的城管队伍。另一方面提高小贩的素质。首先，在权利意识和法制意识方面，政府应当加强对流动小贩的普法宣传引导小贩通过合法渠道维护权益，形成知法、懂法、守法的社会氛围。其次，对于暴力抗法的小贩，要处罚与教育两种方式双管齐下，仅仅进行处罚并不能从思想上改变小贩抗法的意识，进一步引导他们进行有序、正轨的经营。

（四）完善城管管理体制

首先，借鉴英国的管理模式，对不同的区域进行分区管理。例如，在固定的集市及其周围街道也允许摆摊经营，不用另外交费用也没有时间的限制；在各个居住小区，城市车流量较小的道路也可以允许特定时间摆摊，不过要求其缴纳一定的费用，如果不遵守规定可对其处罚；在人流密集的场所如火车站、汽车站、交通要道等地禁止摆摊。其次，不管在哪里摆摊，城管部门都要划定统一的摊位大小，排列整齐，小摊如果私自越界可对其处罚。当然为了保证摊位地势的公平，可采用摊位的定期流水变换。另外还需要求小贩随时保证自家摊位区域内的整洁卫生。最后，引导小贩成立自我管理协会，自我管理。借鉴社区自治组织的模式，形成自我管理协会，包括城管、小贩和市民。强调以“自律”代替“他律”，加强小贩的自我治理。协会作为城管与小贩的双向沟通的桥梁，一方面为小贩提供合理表达利益诉求的平台和机会，另一方面也是城管部门传达法律法规的渠道，能有效地减少城管与小贩之间的正面冲突。由此可见，选择合作博弈的方式，不仅能够使博弈双方的利益都得到最大限度的满足，也能起到保障社会秩序的效果。

（五）积极寻求公众监督

法国著名历史学家托克维尔在其著作《论美国的民主》一书中谈到:“公民集体的力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。”一方面利用社会民众这一利益主体来帮助小贩问题的解决，社会民众是介于政府和小贩间的第三方，可以有效地弥补城管执法力量这一有限性的不足，提高城市管理的效率。另一方面，发挥社会民众对城管执法权滥用的监督作用，城管执法信息要公开，包括摊位选址、准入资格获得条件、奖罚规则等。社会民众通过城管公开的信息，可以了解到政府的作为是否实现了利益的最大化，消除对城管不必要的误解，给予其更多支持与理解。

[1][法]亨利·勒菲弗.空间与政治[M].李春译.上海：上海人民出版社，2008：17.

[2]衡霞.经济学视角：城管执法困境的分析[J].经济体制改革，2007（03）：166-168.

[3]刘新宇.摊贩问题的产权经济学分析[J].兰州学刊，2006(11) ：129-131

[4]付亚萍，何蓉蓉.从社会角色理论角度解析城管执法困境[J].专题研究，2009（07）：91-92.

[5]段新刚，江永政.城管行为失范浅析基于街头官僚理论的视角[J].山东行政学院学报，2011(02) ：27-29.

[6]田凯，黄金.政府的城市治理与社会底层生存权利的博弈与平衡[J].兰州学刊，2015(05)：188-192.

[7]黄开星.猫鼠游戏——城管与小贩的复杂关系[J].清华法律评论，2012(02)：30-34.

[8]马怀德，王柱国.城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合执法调研报告[J].河南省政法管理干部学院学报，2007(06)：54.

[9]刘磊.博弈视阈下的城管与小贩冲突研究[J].天水行政学院学报，2014（01）：68-70.

[10]罗婧.城市管理的博弈模型及应用[J].领导科学，2010（11）：58-60.

[11]张辉.城管制度的理性选择——以非对抗博弈论为视角[J].公共管理评论2012（02）：80-86.

[12]吴克晴，张世兴.城管问题的进化博弈分析[J].江西理工大学学报，2015(10)：104-109.

[13]于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征[J].中国政法大学学报，2009（06）：114．