“一带一路”战略政治安全风险及其化解路径

刘玉娟

“一带一路”战略是一项长期性、战略性工程，需要认真评估实施过程中的问题与风险，切实采取措施，提前运筹化解。结合“一带一路”沿线的地缘政治现状、有关国家国情以及中国近年对外投资遇到的困难分析，“一带一路”建设将面临地区安全形势、大国博弈、国家治理、市场和法律环境等方面的问题与潜在风险。为了有效应对，中国应从改善外部环境与强化内功两方面入手，加强大国协作，妥善应对现有地区力量格局，树立科学发展理念，加强战略力量建设。

“一带一路”建设问题与风险 化解路径

“一带一路”是新时期中国构建全方位对外开放格局的战略举措，对于推动我国经济发展和经略周边外交具有重大意义。其建设实施是一个长期的历史过程，涉及国家多，经济投入大，对地区格局影响深，既面临经济发展和周边外交合作的机遇，也可能遭遇地缘政治、安全环境、市场体系等方面的风险。随着“一带一路”建设的务实推进，有必要加强对风险因素的研判，科学运筹，有效防范化解。

一、“一带一路”建设

是一项长期性、战略性工程“一带一路”是中央着眼国际形势深刻变化，把握重要战略机遇期、推动全方位开放作出的重大举措，是经略周边外交、建立新型国际关系的创新之举。无论从对外关系看，还是从经济发展看，它都将成为实现中国梦道路上一项长期性、战略性工程。这种长期性、战略性，首先体现在“一带一路”内涵和目标的设计上。与对外经济合作的具体项目不同，“一带一路”战略是一个宏大的系统工程，建设周期长，时空范围广，具有丰富内涵和多元战略诉求。它涉及沿线国家人口44 亿，经济总量约21 万亿美元，分别占全球的63%与29%。战略以“五通”为建设重点，以“利益共同体、责任共同体、命运共同体”为重要目标，包含基础设施、贸易资、金融体系及人文生态等全方位多层次内容，涉及国内与国外、东部与西部、中央和地方、政府和企业等多种关系。有关战略设计是国家能源安全、地缘政治、军事安全、国际合作、文化复兴、缩小区域差距等方面战略的综合考虑。其建设实施需要举全国之力，统筹各种资源，付出长期的努力甚至几代人的奋斗。其次，“一带一路”是统领中国中长期发展的纲领性战略。“一带一路”倡议是在中国全面建成小康社会进程中提出的，贯穿深化改革和对外开放的全过程。在经历长期高速的经济增长后，中国经济发展已步入深水期，既有发展模式难以为继，世界经济复苏乏力。面对前期政策消化期、结构调整阵痛期、增长速度换挡期三期叠加的局面，中国迫切需要加快经济结构转型，开辟新的经济增长点。“一带一路”正契合了这一需要。它将中国置于欧亚板块经济体系中，拓展了发展腹地，为消化过剩产能、提升产业结构提供了更大空间。再次，“一带一路”是中国主动融入世界体系的战略选择。当前，中国周边国家区域经济合作组织加速发展，以TTP 为先导的贸易投资新规则可能进一步压缩中国经济合作空间。在这种形势下，中国以“一带一路”建设为抓手，进一步密切亚欧国家的经济联系，深入挖掘与新兴国家和欠发达国家的合作潜力，有利于巩固现有亚太经济合作基础，争取区域经济合作主导权。这种外部经济联系，已不限于过去的商品贸易和引进外资，而是积极参与全球产业链的竞争与协作，利用自身比较优势在全球范围配置资源，扩大国际经济政治话语权。它不仅是商品货物的流通，更是资本的输出；不仅考量经济利益，也着眼国际秩序的塑造和国家利益的战略布局。这些特点决定了“一带一路”的意义超出了一般的双边关系或多边关系，具备全球视野。

二、推进“一带一路”建设面临的问题与风险

“一带一路”建设具有广阔的战略前景，但在聚焦宏伟目标的同时，也要充分认识到实现过程的艰巨性和复杂性。从外部环境看，“一带一路”作为可能改变地区格局的区域合作安排，能否在相对有利的国际环境中实施尚存变数，国家利益的实现始终伴随现有国际秩序的制约乃至大国的干扰。从对象国看，“一带一路”战略覆盖亚欧非60 多个国家，国情千差万别，利益诉求各异，支持和参与“一带一路”建设的动力也不同。从对外投资现状看，中国企业近年在海外频遭投资壁垒，留下了诸多教训和启示。内外因素相互叠加，需要重点防范以下几类风险。

（一）沿线地区安全形势不稳

“一带一路”沿线大多是世界热点问题较为集中、安全形势较为复杂的地区，比如西亚北非地区持续动荡，中亚地区极端主义、分离主义和恐怖主义猖獗，东南亚部分国家政局不稳等，对我国落实投资项目、确保战略通道安全构成压力。2011 年利比亚战争使中方不得不撤出在该国的全部施工人员，中止包括石油勘探在内的所有投资项目。同年中石油集团因中东和北非政治动荡，旗下长城钻探工程公司在利比亚和尼日尔等六个较大海外项目合同中止，经济损失估算12 亿元人民币。这些地区的不稳定因素增加投资变数，抬高“一带一路”建设的成本。重要的地理意义和战略价值，历来是大国角逐的焦点。在“一路”方向，美国在中亚、中东、东南亚等地区长期拥有重要的能源利益和外交投入，在阿富汗、伊朗、叙利亚等热点问题上拥有深刻的影响力，始终防范中国在这一地区与其分享权力。俄罗斯视中亚地区为战略后方，着力推进中亚地区一体化进程，对中国与中亚国家开展能源合作和互联互通建设存有疑虑印度作为亚洲地区的一支重要力量，不愿看到中国区内地位的上升，是“一带一路”沿线主要国家中唯一未对倡议作明确回应的。在“一带”方向，美国通过“亚太再平衡”战略拉拢东盟国家和印度，采取资源联合开发、强化军事存在等方式，对中国在南海的海上战略通道安全和能源利益形成压制。印度不断强化自身在印度洋的主导地位，明确提出“与中国的海上丝绸之路计划竞争”的“季节”计划，规划建设一个“印度主导的海洋世界”。

（二）沿线国家内部治理不够成熟

“一带一路”沿线国家多为发展中国家和新兴经济体，不仅经济成熟度有限，一些国家的政治过渡和社会转型也存在较大不确定性。一是政策变动频繁。比如中亚国家执行法律政策不规范，存在海关、投资、税收、货币等政策措施的多变性、法律仲裁的随意性。个别国家政党轮换、政权更迭后，内外政策出现较大摇摆，波及外国投资。

（三）对法律制度和市场环境缺乏适应性

一些中国企业在走出去的过程中，由于对当地法律制度、经营环境、社会文化缺乏深入了解，未能充分履行法律责任和社会责任，投资活动遭遇阻力。影响较大的有几个问题：一是环境保护。随着世界各国对环保、气候等问题的日益重视，中国企业在大型项目投资上面临越来越大的环境压力。二是劳工权益。许多发展中国家日益重视劳工权益，在最低工资、安全生产条件、劳务配额、休息时间等方面措施严格，无形中提高了外国投资的门槛。三是知识产权。这是中国企业“走出去”普遍面临的困局。

三、推进“一带一路”建设的理性思考

“一带一路”建设深入持久推进，既取决于能否牢牢把握机遇，也取决于能否有效应对风险挑战。对于外部风险，尽管不完全受中国掌控，比如对象国的战乱冲突，但仍应积极作为，运筹全局，营造有利于“一带一路”建设的国际环境。对于内生风险，中国应强化内功，转变发展观念，提高核心竞争力，强化海外利益的综合保障力度。

（一）加强大国协作

“一带一路”是大国利益的交汇点，要想共享安全与发展利益，就必须加强域内域外大国的对话协作，实现开放共赢。针对有关大国的疑虑，做好增信释疑工作，阐述倡议的开放性、非排他性和互利共赢的性质，强调不经营势力范围，不谋求地区事务的主导权，体现走和平发展道路的一致性。在此基础上，寻求与大国的利益契合点，拓展务实合作。对美国，在打击恐怖主义和极端势力、中东热点议题、能源通道安全及供给稳定、互联互通等领域，中美两国拥有共同利益。对俄罗斯，要强调在中亚合作的非竞争性，抓住俄力图打通进入亚太和印度洋的能源出口通道的迫切需求，加强能源互联互通建设，同时，加快落实中俄东部管线项目，积极促成西线项目，确保中国能源供给的安全和稳定。对印度，既要看到两国在能源、市场、发展模式上的竞争性，也要强调两国作为新兴发展中国家的共同特点和利益，在争取国际油价议价权、共同开发第三国油气资源等领域继续深化合作。

（二）稳妥应对现有地区机制

“一带一路”战略是中国参与区域和全球治理的重大举措，不可避免对沿线现有地区机制产生影响。对于这些大国主导下的地区机制，中国总体上应当采取合作利用、建设改进的态度，而不宜挑战和颠覆。这是因为，现有地区机制固然带有大国强权的影子，但也反映了域内域外国家的相互需要和彼此借重。比如，美国在中亚和东欧的军事存在，与冷战后该地区国家寻求美国安全保障是分不开的。尽管近年美国的控制力有所下降，地区内部也有分化，但至少现阶段美国的主导权没有丧失，地区力量格局没有发生颠覆性变革。中国在尚不具备足够影响力的情况下，如果急于打破现有地区机制，不仅劳而无功，而且会引起沿线国家的警觉防范以及国际社会对“一_____带一路”建设的战略猜疑。从当前看，该地区的安全稳定符合中国投资利益。对于地区机制固有的封闭性和排外性，中国要趋利避害，顺势而为，按照自身能力和意愿选择参与。

（三）转变发展理念

今天的国际投资环境，与改革开放初期相比有很大变化。发展中国家不仅仅需要资金和项目，更关注项目能否带动本国产业结构升级和技术进步，对生态环境、知识产权等因素也格外重视。在这种形势下，企业不能只关注自身经济效益，也要考虑当地民生、环境的发展，承担应有的社会责任。尤其是大量中小私营企业，要注重内涵式发展，推动生产经营由粗放型向集约型转变，由资源开采、初级加工制造向现代服务业转变，防止把漠视环境、抄袭模仿、不正当竞争等做法带到国外。从长远看，一个国家能否成为有全球影响力的经济强国，不光是遍布世界的矿井、油井和初级产品加工厂，更要有高端的金融服务和技术专利。在开拓市场过程中，企业要适应本土化要求，重视培育公共关系。既要善于同官方打交道，也要重视非政府组织和社区的影响力。

（四）完善投资服务和权益保护

从近年对外直接投资遇到的困难看，企业除了需要融资、结算等方面的服务外，很大的问题是不熟悉国外市场特点和法律环境，缺少充分的信息服务和维权渠道。在“一带一路”建设中，政府职能部门、驻外领事机构应当综合施策，联合行业协会、境外商务机构、国有企业等力量，加紧完善投资信息服务体系，加强对东道国政治环境、经济动态、法律制度、投资风险等情况的研 判，及时发布准确权威的信息。针对法律、工商、税务等常规问题组织协调本地服务，为企业做好接风工作。但总的看，我国出口信用保险发展缓慢，覆盖率低，与贸易大国的地位远不相称。国家应加快出口信用保险专项立法工作，采取补贴、减税等方式加大财政扶持力度，同时进一步放开商业保险公司开设出口信用保险业务，为企业参与“一带一路”建设提供制度保障。

（五）加强战略力量建设

“一带一路”途经的南海、印度洋、波斯湾、地中海，是国际战略运输大通道，也是热点较为集中的地带。能否具备对战略通道的掌控能力，直接关系国家利益的实现。为此，一要加强军事力量建设。随着“一带一路”建设的深入，未来会更多海外利益需要常态化的维护，必须把提高远洋投送能力和远海作战能力作为重点，大力加强军事力量建设，确保危机时候断然出手，有效应对。二要构建海外战略支点。面对海外利益的拓展和周边环境的复杂化，中国应选择在海外利益攸关区建立相对固定的物资补给点和舰机驻泊点，一来为我海空行动提供有力保障支援，二来有助于冲破西方对我构筑的岛链封锁。中国反对搞西方式的海外军事基地，但不应拒绝在平等友好的基础上与有关国家合作，以港口和机场为基本形式构建若干相互支撑的战略支点，对重要通道安全进行自卫性控制。