论高校腐败及其治理

陈延庆+陈出新

[摘 要]目前，因体制机制的制约和“腐败亚文化”的影响，我国高校腐败的形态既有与其他领域相同的一般形态腐败，如选人用人、基建工程和设备采购领域腐败等，也有其自身特有的形态，如科研经费腐败、招生腐败和校办产业腐败等，呈现出涉腐范围广、贪腐数额大、“一把手”腐败突出和危害程度深等特点。因而，依据新的形势任务，适时转变传统反腐观念，准确把握高校反腐的着力点，在建立健全高校党风廉政建设和反腐败体制机制的基础上，抓早、抓小，方能在扎紧制度笼子，尽力压缩权力寻租和腐败空间的同时，有效预防那些钻了制度空子的“漏网之鱼”形成大气候，造成大伤害。

[关键词]高校腐败；高校腐败的一般形态；高校腐败的特殊形态；高校腐败的特点；高校腐败的治理

[中图分类号]D523.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）04-0065-10

在我国，虽然高校素来被看作教书育人、传播知识的场所和引领风尚、弘扬道义的殿堂，以其“首善之区”和“最后一方净土”形象，被人冠以“象牙塔”的美誉。但近年来，随着高校规模迅速扩张和自主权不断扩大，学校领导掌控的权力和资源持续膨胀。由于相关制度建设未能及时跟进等原因，致使许多权力和资源游离于监督之外，从而为寻租和腐败提供了空间。因而，2014年 7月，中纪委驻教育部纪检组组长王立英在“教育系统纪检监察办案人才库骨干人员培训班”专题座谈会上指出，当前的教育部门已非清水衙门，教育领域也非一片净土，有些（腐败）问题还相当突出。在2014年教师节前夕，习近平总书记在同北京师范大学师生代表座谈时也强调“个别老师道德败坏、贪赃枉法……对这些害群之马要清除出教师队伍，并依法进行惩处，对侵害学生的行为必须零容忍”[1]。这说明昔日所谓“象牙塔”已非“世外桃源”，其间既充满错综复杂的矛盾纠葛，也不乏尖锐激烈的反腐败斗争。因而，全面了解高校腐败的基本形态、主要特点、发生原因等，对于正确研判高校反腐形势，准确把握高校腐败的特点，进而探索既符合反腐一般规律，又具有高校自身特点的党风廉政建设和反腐败道路具有重要意义。

一、高校腐败的基本形态

腐败作为“公职人员滥用公共权力谋取私利、损害公共利益或公民个人合法权益的行为” [2]，是人类自进入文明时代，有了阶级、国家、公共权力后，就开始出现的一种社会历史现象，它既是当代的一种“世界性通病”，也是一种世界性的“历史顽疾”[3]，而且还是社会各领域在文明时代的各阶段都普遍存在的重大社会现实问题。所以，高校腐败作为腐败的一种特殊形式，与其他领域腐败相比较，既具有共同性，也具有特殊点。而理论工作者的责任，就是既要了解高校腐败与其他领域腐败的共性，更要把握其自身的特点，从而找到一条既符合反腐一般规律，又具有高校自身特点的反腐倡廉之路。对于高校腐败的表现形态，我们既可从其与其他领域腐败之同者观之，也可从其与其他领域腐败之异者观之。自前者所见，可称之为高校腐败的一般形态，而后者所见，则体现为高校腐败的特殊形态。

（一）高校腐败的一般形态

1.选人用人之腐败

选人用人领域既是腐败的传统领域，也是现代腐败的易发、高发领域。于此，高校腐败也不例外。2013年9月26日，中央第十巡视组向中国人民大学反馈巡视意见时，巡视组组长陈际瓦就指出，在“干部选拔任用方面，一段时间里党委领导下的校长负责制贯彻不够到位，干部任用和管理不尽规范”，因而特别建议中国人民大学应“进一步加强干部队伍建设，规范干部管理”[4]。应该看到，巡视组指出的中国人民大学在选人用人方面存在的问题，在许多高校也皆有表现。如，中纪委监察部网站在2016年“纪律审查”栏目对石家庄学院原副院长赵丽娟、哈尔滨理工大学原党委书记高军的违法违纪情节通报中，分别指出了“赵丽娟……采取不正当手段为本人谋取职位，利用职权在干部录用等方面为亲属及他人谋取利益并收受他人财物”[5]；“高军严重违反组织纪律，利用职务上的便利在干部选拔任用和职工招录方面为他人谋取利益并收受财物”[6]。

从媒体报道的并已经审结的高校贪腐案件中，涉嫌选人用人腐败的高校贪腐案不在少数。例如，被媒体称作“象牙塔里的千万级‘贪虎”的云南民族大学原党委书记甄朝党就是在先后接收了袁玉海13万元的贿赂款后，将其由教育学院的一名普通教师提拔到领导岗位，并在其任正科级职务仅一年后，就违规提拔其为副处级干部。再例如人称“大学狂人”而自诩“大学之父”的齐鲁工业大学原党委书记徐同文，也是在收受某请托人54万元贿赂后，不但指示学校为该人出具材料以获评省劳动模范，还直接将其调入学校担任领导职务。

2.基建工程之腐败

基建工程以其投资规模大、涉及资源和资金数量集中，被贪官们视为眼中的“肥肉”，成为腐败案件易发、多发的领域。近年来，随着国家经济实力的增强和“教育优先发展战略”的实施，高校的基建规模迅速扩大，大量资金和资源源源不断地投向高校。因而，高校领导和相关职能部门所掌握的资金和资源不断增大。而高校管理因长期处于相对封闭运行的状态，致使大量资金和资源的使用和支配权游离于政府和社会监督制约之外，加之学校内部的监督制约体系缺失，高校基建腐败案也就易发、多发。例如，北京航空航天大学杜治洲先生通过对全国200所公办高校腐败案例的统计分析，发现34.2%的高校腐败案与基建有关[7]。教育部监察局在近年来教育系统纪检信访和案件工作情况通报中，除了指出基建工程腐败案占据了教育系统腐败总案的24%外，还披露了长春大学原副校长门树廷利用主管学校后勤、基建工程的职务便利，在建设过街天桥、综合楼、教辅楼等基建项目过程中，索贿受贿939万元，被判处无期徒刑。

在媒体报道的已经审结的高校贪腐案件中，我们也发现“栽”在基建领域的高校贪官除了云南民族大学原党委书记甄朝党，还有四川大学原副校长安小予、重庆水利电力职业技术学院原党委书记曾维宽等人。在甄朝党收受的726.6万元的贿赂（另有数百万元的财产无法说明合法来源）中，不但有相当部分来源于该校采用自建方式启动投资的近16亿元的呈贡新校区建设工程领域，而且仅在呈贡新校区图书馆建设工程中，就一次性收受某公司贿赂的240万元，足见高校基建工程领域腐败之甚！中央第十二巡视组向复旦大学反馈专项巡视意见时，巡视组长董宏也特别指出了“（复旦大学）江湾校区基建工程严重违规，发生质量事故，存在安全和腐败隐患”的问题[8]。而参与2015年中央巡视组第三轮专项巡视的教育部，也被巡视组指出“一些领导干部利用职权插手学校工程建设等问题依然存在”[9]。

3.设备采购之腐败

政府采购中的设备采购，因量大面广、所需资金巨大，而蕴藏着巨大“商机”。一些不法商家受利益驱动，往往通过商业贿赂等不法手段而达到自身目的。因而，设备采购也成为腐败易发、多发的领域。近年来，国家在不断加大高校基建工程投资规模的同时，为了改善办学条件，提高办学水平，也在不断加大对高校教学科研设备，甚至办公和生活设施的投资力度。于是，一些手握设备采购权的高校领导成为商家重要的公关目标。一些理想信念丧失、追求奢华生活的高校领导，因经不起糖衣炮弹的攻击纷纷应声落马。

据广州市检察院指控，南方医科大学原副校长陈志中就是利用先后担任珠江医院院长、南方医科大学副校长的职务便利，通过为某医疗器械公司中标医院医疗设备和采购项目提供帮助的方式，先后13次收受该公司总经理余某雄贿送的53万元人民币、0 .9万元美金和价值99万元人民币的房产一套。另外，检方还指控了陈志中利用担任珠江医院院长主管全面工作的职务便利，通过为另一家公司法定代表人陈某洪承接珠江医院一系列净化工程提供帮助的途径，先后5次收受陈某洪贿送的财物共计88.19万元人民币、1万加拿大元。仅此两项，就超过陈志中收受全部550多万元赃款的大半部分[10]。足见高校设备采购领域腐败之甚！

除此之外，贪污、受贿、挪用公款、侵吞公共财产、收取下属单位或下级的礼品和礼金、利用职务或工作便利为自己或关系人谋取不正当利益等传统的腐败形式，在高校贪官身上也都有表现。

（二）高校腐败的特殊形态

高校腐败作为腐败的一个特殊领域，除具有腐败的一般特性和一般表现形态外，还具有其自身的特殊性和特殊表现形态。择其要者，分述如下。

1.科研经费之腐败

随着国家经济实力的不断增强和创新型国家建设的深入推进，我国的科研投入规模也不断扩大。据统计，近年来，我国科研经费以年均超18%的速度提高。2012年，投入总量已突破万亿元大关，占当年GDP的1.98%；2013年，科研经费的投入占当年GDP的2.05%，总量居当年全球第三位。高校作为知识分子，特别是高级知识分子聚集的地方，在担负“传道、受业、解惑”职能的同时，在创新型国家建设和科教兴国战略中均扮演着重要角色。近年来高校承担的科研项目越来越多，可支配的经费数量也越来越大。但由于各种原因，把科研经费当成旅游费、交通费的有之，用于发放工资福利的有之，用于修建楼堂馆所的亦有之，甚至通过各种虚假和欺骗手段，套取科研经费用于购买高档汽车，甚或据为己有的同样有之。总之，在科研经费腐败出现愈演愈烈倾向和趋势的同时，科研经费腐败也日益成为高校腐败的一种重要表现形式[11]。近年来，一些高校频繁传出知名教授、学科带头人因贪腐被调查的新闻，这在暴露科研经费分配、使用和监管诸环节问题的同时，也表明高校的科研经费腐败日益成为一个突出的社会问题。如2013年10月，北京市某知名高校的教授张某，即因涉嫌贪污科研经费被提起公诉。据媒体报道，该人是在同年科技部部长万钢等接受全国人大常委会对国家财政科技资金分配与使用情况专题询问后，第一个因贪污科研经费而走上被告席的知名学者。在此之前，已不时传出学术大腕、知名教授、学科带头人，甚至候选院士等因科研经费腐败而被查的消息。如据浙江杭州检方介绍，2013年3月，享受国务院特殊津贴、曾任三届全国政协委员、中国水环境治理领域的知名专家，浙江大学环境与资源学院原常务副院长、水环境研究院原院长陈英旭走进浙江省杭州市中级法院的刑事审判庭，即缘于其在获得了迄今为止我国资金投入总量最大的环境科研项目“水体污染控制与治理科技重大专项”的子课题后，利用课题总负责人的身份，通过将关联公司列为课题外协单位，再通过授意关联公司编制虚假合同和虚假账目，以及开具虚假发票等方式，将1022余万元专项科研经费套取或者变现后，非法占为己有，创造了贪污科研经费的新纪录。此外，曾引起社会广泛关注的中国自动控制理论前沿的代表性人物、浙江大学原副校长褚健案，检方指控他的重要事实之一也是涉嫌贪污、挪用600余万元科研经费。据调查，通过开具虚假发票骗取和编制假合同、假预算套现科研经费，从科研经费中报销私人花费，以购买资料、设备和私人用品开具统一发票的形式从科研经费中报销，以及伪造课题组长或负责人签名骗取科研经费，已经成为科研经费腐败中比较普遍的现象。而从立项、审批到经费拨付以及项目验收和监管等各环节都存在着不端行为，表现为：经费分配不透明，项目申报中存在潜规则，各单位八仙过海、各显神通争取的手段五花八门。可见，科研经费在进入科研单位前，就已经大量“跑冒滴漏”了[11]。2013年中央第十巡视组和2014年中央第十二巡视组在向中国人民大学和复旦大学进行巡视情况反馈时，分别指出了两校的“科研经费管理不规范”[4]和“科研经费管理使用混乱，违规现象突出，存在腐败风险”[8]的问题；2015年中央巡视组第三轮专项巡视中，也指出了参与此轮巡视的教育部存在“侵占科研经费”[9]问题。

2.招生之腐败

改革开放以来，特别是十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，以扩大办学自主权和去行政化为方向的高校改革在推动现代大学制度的建立和提高师生员工积极性方面取得了可喜进展。但不可否认的是，办学自主权在一些高校已不同程度地变异为领导的自由裁量权。例如，自主招生政策在具体执行过程中，有时异变成权金交易的“点招”，成了极小部分特权群体专享的优惠政策。而高校招生的补录环节因缺乏公开透明，也时有暗箱操作和权钱交易。除此之外，调换专业因缺少公平标准、严格程序和透明过程，也不时传出花钱买好专业的丑闻。所有这些，在自主招生领域体现得最为充分。这在中国人民大学原招生就业处处长蔡荣生案中得到了集中鲜明的体现。据南京市人民检察院指控，蔡荣生利用其担任中国人民大学招生就业处处长职务的便利，以及本人职权或者地位形成的便利条件，接受永华香港集团董事长王某等人的请托，通过在招录考生、调整专业等事项上为王某之女等44名学生提供帮助的方式，非法收受王某等30人给予的财物共计2330.8074万元人民币[11]。另据报道，在因利用职务便利，非法收受和索取他人财物共953万元人民币而被判处无期徒刑的吉林省原总督学于兴昌的众多受贿记录中，不但大部分都与考试录取、调整专业有关，而且其第一笔受贿即来自于帮助学生调换专业而收取的1万元人民币[12]。

中央第十巡视组向中国人民大学反馈巡视情况时，也指出该校“在党风廉政建设和反腐败方面，惩防体系建设，特别是……自主招生等方面存在薄弱环节”[4]，参与2015年中央巡视组第三轮专项巡视的教育部也被指出，在“高校设置审批、自主招生、MBA教育等重点领域权力寻租问题突出”[9]。

3.校办产业之腐败

作为人才汇聚地和思想激荡场的高校，除具有人才培养、科学研究和文化传承的功能外，服务社会也是其责无旁贷的责任和义务。近年来，随着高等教育改革的日益深入，高校向社会开放以及与社会融合的程度不断加大，步伐不断加快，许多校办企业开始进入经济社会主战场，产生了诸如北大方正、北大青鸟、清华同方、清华紫光，以及复旦光华和交大昂立等一批国内外知名企业。这些企业对推动我国经济社会和科技文化发展发挥了重要作用。但也造成了不少高校领导既是著名学者、教育家，又拥有正厅、副部的行政级别，同时还担任校企董事长而身兼多职的局面。对此，高等教育问题研究学者、上海交通大学教授熊丙奇先生认为，“乐观来看，这是能者多劳；但从现实出发，这更像是权力通吃、利益均沾”[14]。因为这些人既可凭借教学成果奖入选国家教学名师，谋求教育利益；又可申报院士、担任首席科学家，享受学术荣誉；与此同时，因享受副部、正厅待遇，还可谋求仕途发展，多方实现自身利益最大化。浙江大学原副校长禇健可谓是此类现象中的典型。论学术，他是自动控制理论前沿的代表性人物，如不事发，极可能入选中国工程院院士；论行政级别，他官至厅级，且尚有更大上升空间；论经商，他负责浙江大学校企管理。但这样一个在很多人眼里“堪称完美的”的“浙大首富”却因涉嫌职务犯罪、侵吞数亿元国有资产被正式批准逮捕。尽管由于复杂的原因，该案至今尚无最终结论，但禇健的人生轨迹却极可能因此发生重大转变[14]。当然，“栽”于校企的高校贪官也非禇健一人。根据已经公布的有限案例，云南民族大学后勤产业服务有限公司原总经理李朝开、云南民族大学产业开发办公室原主任袁玉海、齐鲁工业大学原党委书记徐同文、聊城大学原副校长孙兰雨等也位列其中。究其原因，诚如在2014年，中央第十二巡视组向复旦大学反馈专项巡视情况时所指出的那样，是因为“校办企业管理中‘一手办学、一手经商现象突出，监管制度不健全，校辖附属医院摊子大、权属杂、监管难，极易诱发腐败”[8]。

除此之外，高校腐败的特殊形态还在教师职称评聘和评奖评优、学生入党保研和评优选（班）干、员工岗位安排和奖金福利发放，甚至学生社团活动经费的管理和相应物品采购与发放等管理服务的方方面面都有所呈现。

二、高校腐败的主要特点

从上述高校两大腐败的基本形态中不难发现，高校腐败作为腐败的一种特殊形态，与其他领域腐败相比较，既有相同处，也有特殊点。

（一）涉腐范围广

笔者通过梳理中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目，并综合其他专家学者相关资料后发现，自2013年8月15日该栏目发布“近日，湖南省纪委对湖南科技学院副院长吴起华涉嫌违纪问题立案调查”[15]，到2016年6月24日所发布的“据河北省纪委消息：经河北省委批准，唐山师范学院党委常委、纪委书记李可君涉嫌严重违纪，目前正在接受组织调查”[16]的通告为止，在不到三年的时间内，就发布了对全国61所高校的70名校领导进行违纪违法的调查、组织处理和法律惩处的通报。而就被通报校领导所在高校的地区来看，除西藏、内蒙、广西、宁夏4个少数民族自治区和山西、甘肃、青海、海南4个省外，其余23个省、直辖市和少数民族自治区皆有高校位列其中。

涉腐高校分布的广泛性，不仅体现在上述的23个省、直辖市和少数民族自治区的地域范围广泛上，还体现在分布于各个不同层面、水平、性质的高等学校中。从学校办学层次和水平看，既有如中国人民大学、中国传媒大学、中央音乐学院、浙江大学、中南大学 、四川大学、吉林大学这样的985、211知名院校，也有如聊城大学、临沂大学、齐鲁工业大学、东华理工大学、湖南科技学院这样的二本院校，还有如枣庄技师学院、深圳市第二职业技术学校、常德职业技术学院、驻马店职业技术学院、襄阳汽车职业技术学院等这样的地方性高职高专院校。而从学校性质看，既有中国人民大学、四川大学、吉林大学、湖南大学和聊城大学这样的综合性院校，还有南方医科大学、新疆医科大学、成都中医药大学、广东医学院和济宁医学院这样的医科院校，更有如新疆警察学院、云南警官学院、河南警察学院、黑龙江省政法管理干部学院、中共陕西省委党校和中共沈阳市委党校这样具有鲜明意识形态属性的院校。

从涉腐的原因看，尽管到目前为止，尚有许多人有待进一步审查，但仅从2015年53名受通报的高校领导，且被查处的37人中，因“利用职务便利、收受钱款”受通报者有10人，约占被查处总人数的27%；在“利用职务便利、收受钱款”的同时，还“与他人通奸”而造成了恶劣影响者6人，约占被查处总人数的16%；5人因“提供虚假情况和材料”被查处，约占被查处总人数的14%；3人因为违规超标用车或办公用房超标被查处，约占被查处总人数的8%；2人因为违规兼职取酬被查处、1人因为违规为子女操办婚礼被查处，分别约占被查处总人数的5%和3%。还有15人虽本人无贪污受贿等违纪行为，却因在监督管理或接受调查过程中出现责任缺失而被查处，约占被查处总人数的41%。除此之外，2015年还有10人是因监督、管理不严而被通报，约占受通报总数的19%。这表明近年来高校领导被通报、被查处原因日益多样化，高校腐败的原因也日益广泛化[17]。

从贪腐人员构成看，有高等院校院/校长、副院/校长、党委书记、党委副书记等党政主要领导人，也有组织、人事、招生、基建和物资设备采购等重要领域和关键岗位的领导干部。从高校腐败的上述主要表现形态来看，高校腐败几乎涉及高校管理和服务的所有方面和环节，即便是身处普通管理和服务岗位的一般工作人员，甚至是教学科研一线的普通教师也都存在着不同程度的腐败风险。

（二）贪腐数额大

学校虽然长期被视作“清水衙门”，但随着科教兴国战略的实施和创新型国家建设的推进，国家对高校的基础设施建设和教学科研设备的投入力度不断加大，高校领导手中掌控的资金、资源越来越多且自由裁量权越来越大。但由于复杂的历史和现实原因，高校领导所受的监督与制约却未能随之同步跟进。所以，从近年来频繁发生的高校贪腐案件看，其贪腐数额之大令人咋舌。从已经公布的有限案例中，有被人们称作“千万级高校贪官”甄朝党，有曾创造贪污科研经费之最的陈英旭，还有被人称作揭开中国高校自主招生黑幕的蔡荣生。如果检方对禇健涉嫌侵吞数亿元国有资产和600多万元科研经费的指控属实，那么他不但会成为“中国高校贪官之最”，也极有可能创造中国政商学各界贪腐数额最大的新记录。

正因如此，2014年8月，教育部监察局向全国教育系统通报近三年教育系统纪检信访和案件工作情况，对教育系统所涉违法违纪案件特点进行归纳和梳理时，指出的“第一个特点就是涉案金额巨大”[17]。

（三）“一把手”腐败突出

根据笔者对中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目从2013年8月15日到2016年6月24日发布的的通报统计，不到三年时间，共对全国61所高校的70名校领导因违纪违法接受调查和进行组织处理甚至是法律惩处的情况进行了通报。其中，党委书记23人，党委副书记兼副院长者1人，（专职）副书记2人，副院/校长27人和纪委书记1人。从目前我国高校校领导职数配备的一般情况看，无论是党委书记，还是院/校长，特别是党委书记的腐败占比都远大于副职，呈现出“一把手”腐败突出的特征。而其危害性诚如习近平总书记所说的，“各级领导班子一把手是‘关键少数中的‘关键少数。一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败”[18]。

（四）危害程度大

作为健康社会肌体内的“毒瘤”，腐败不但会严重破坏社会公平，降低人们的存在感和获得感，进而增加社会对抗与冲突，影响社会治理的水平与效果[19]，而且还会像癌细胞一样，在社会中传播、蔓延，导致腐败窝案，形成家族性、系统性的“塌方式腐败”，从而扩大腐败对社会的危害程度。于此，高校腐败也不例外。所以，在近来发生的系列高校腐败案中，我们发现了由高校贪官形成的腐败利益链结成的腐败共同体而形成的腐败利益联盟。如甄朝党腐败窝案，就是一个以甄朝党为中心，以云南民族大学呈贡校区建设办原主任张金麟、云南民族大学后勤产业服务有限公司原总经理李朝开和云南民族大学产业开发办公室原主任袁玉海等人为骨干，计有40余名涉案人员构成的“上行下效，一起下水涉险”的“硕鼠”腐败团伙[20]；而淄博师范高等专科学校原党委书记、淄博市教育局原局长张洪亮腐败窝案也是一个以张洪亮为核心，并以其妻子刘秀芹和女儿、妻兄、妻弟、妻妹等人为骨干，共计43名涉案人员构成的腐败利益共同体—“家族式腐败”团伙。此外，党委书记和校长被“双双拿下”的学校至少还有成都中医药大学和辽宁医学院两所学校；而有二名以上校级干部涉腐的高校，除成都中医药大学和辽宁医学院外，还有哈尔滨理工大学、西安电子科技大学、中国民航飞行学院、湖南科技学院和临沂大学等。其中最典型的莫过于被中纪委“一锅端”的中国传媒大学。被“一锅端”掉的，既有该校的党委书记陈文申、校长苏志武，也有副校长吕志胜等8人。

可见腐败窝案的形成或腐败系统化的发生，不但极易造成劣币驱逐良币的效应，还会在相当程度上提高腐败的组织化水平，从而扩大腐败的危害程度。正因如此，近来查处的高校贪腐案件打破了许多记录，创造了诸多新高。如陈英旭案、褚健案和张洪亮案[21]等，据称，张案是淄博市纪委、监察局有史以来查办的职务级别最高、涉案数额最大的一起领导干部大案。

此外，高校腐败往往还带有社会欺骗性更强、贪腐潜伏期更长等其他方面的特征[22]。

三、高校腐败的原因

（一）体制机制还不完善

改革开放以来，高校改革在诸多方面取得了重大进展。如随着办学自主权扩大和向外开放程度加快，高校不但可以多渠道筹集教育教学资金和资源，而且还从多角度，甚至全方位地融入国家经济社会建设的各方面。因而高校领导无论是手中握有的权力，还是支配的资源，均堪与实力部门的政府官员比肩。而在此过程中，虽然推动高校进一步科学发展的体制机制建设在不断完善，但总的来看，高校领导所受的监督与制约，无论是外部监督制约，还是内部监督制约，均难以与其不断增大的权力相匹配。因而，无论是对教育部直属高校，还是对地方省属高校，主管部门深感在监管上存在“鞭长莫及”的困惑，当地教育、财政部门对高校也一直有“既管不了帽子，又管不了票子”的苦恼[13]。这说明对高校领导权力运行进行严密的外部监督制约的制度设计还有诸多漏洞，甚至是空白。

此外，对高校领导权力运行进行内部监督与制约的制度安排也存在不足。如，到目前为止，高校纪检监察部门工作人员的大多数仍从学校内部产生。而现行体制下，高校纪委又是在上级纪委和学校党委双重领导下展开工作，且人财物各种资源皆受学校党委节制。因而，高校领导权力运行不仅存在外部监督制约难的状况，还一直存在“敢不敢”监督的困惑。正因如此，尽管在选人用人、招生、基建、设备采购等高校腐败易发频发的重点领域，看似都有严密的制度安排，但在实际操作中，制度却往往流于形式，呈现出习近平总书记在十八届中纪委六次全会讲话中所指出的“‘明规矩名存实亡，‘潜规则大行其道”局面[18]。从近来频繁见诸报端的一些单位制度设计形同虚设、“层层失守”的案例中，足以可见高校相关领导权力之大而相关制度力量之弱的事实。实际上，无论是高校领导权力之大，还是相关制度力量之弱，归根结底仍然源于相关体制机制的不健全、不完善。

在导致高校腐败案频繁发生的诸多原因中，除制度缺失外，还有是因为虽有所谓“制度”，但由于其他相关制度安排不配套不协调，从而导致诸多职能部门相继“失守”，诸多相关人员先后“失职”，诸多相应制度频频“失效”。众所周知，无论是制度缺失、制度失效，还是相关制度间不协调、不配合，都是体制机制不健全、不完善的体现。

（二）思想文化根源还未被削除

腐败的产生，除受上述制度因素影响外，还有其深厚的思想文化根源。在《再论“腐败亚文化”背景下的“廉政文化”之路—由“胡剑兵事件”说起》文中，笔者认为，腐败的危害不仅表现为其滋生并不断蔓延，最大的威胁是，腐败还会逐渐成为一种生活方式、价值观念和民族心态，从而形成“腐败亚文化”，造成“民俗化”趋势，为社会各阶级、阶层所普遍接受、共同采纳，进而渗透进日常行为的诸多环节，表现于社会生活的许多方面[23]。长此以往，其结果必然是，当人们“一方面对腐败深恶痛绝，另一方面却又‘向往腐败……不但提高了人们对腐败的容忍度，也使全社会的道德集体下滑，使腐败被日常化、合理化时，腐败就已经成为一种‘腐败亚文化在存在和流传了”[24]。

所以，人作为文化动物，其行为不但受主流文化，而且同时受，甚至更受“亚文化”的影响和指引。与发挥主流作用的廉洁文化的“高大尚”相比较，“腐败亚文化”以其“接地气”和“民间性”更易为人接纳，因而具有更直接、也更重大的影响和引导作用。探讨贪官腐败的原因，我们既可看到主流廉洁文化对贪官的正面作用，也可发现“腐败亚文化”对他们的消极影响。由此也不难得出结论，“腐败亚文化”是培植贪官们“两面人生”，造成贪官腐败的“文化土壤”[25]。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于新的形势任务，把全面从严治党纳入“四个全面”的战略布局，坚持党要管党、从严治党，以更加坚毅的决心和勇气，“老虎”“苍蝇”一起打，致力于构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。高校也与全国其他领域一样，“使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成”[26]。尽管如此，高校的某些腐败分子“仍然不收手、不收敛”，其根本原因就在于“树倒根在”—造成腐败的“腐败亚文化”仍未被削除。

四、治理高校腐败的措施

（一）转变思想观念，准确定位高校反腐的着力点

反腐事关民心向背，是“最大的政治”之一，是一场“输不起的战争”，是执政党面临的“最大威胁”。因而，反腐倡廉、拒腐防变必须警钟长鸣。而思想是行动的先导，无论是反腐倡廉的制度安排，还是具体的反腐措施，都离不开相关思想理论的指引。因而，只有依据新的形势任务，解放思想，实事求是，并从实际出发，适时转变观念，才能成功探索切实可行的高校党风廉政建设和反腐败斗争道路。

首先，改变反腐倡廉重党政机关轻高校的观念。高校是知识分子，特别是高级知识分子聚集的地方，又担负有“引导社会”的重要功能。长期以来，人们也习惯性地认为知识分子文化程度高、个人修养好，追求真理，淡泊名利，腐败风险低。因而，在实际工作中一直存在的重党政机关而轻高校倾向，使得高校的反腐倡廉建设相对滞后，以致成为腐败重灾区之一。因此，只有适时转变思想观念，针对新时期高校腐败易发多发的重点领域、关键岗位，健全和完善制度安排，并采取切实有效措施，不断铲除高校腐败产生的土壤，才能有效遏制腐败在高校的滋生蔓延势头。

其次，改变高校反腐倡廉重领导干部轻教学科研人员的倾向。在以往反腐倡廉的实践中，存在一定程度的重党政机关轻高校的现象，高校反腐倡廉实践也一直存在着重各级领导干部而轻一线教学科研人员的倾向。伴随国家科研投入规模的不断扩大和高校承担的科研项目越来越多，身处教学科研一线的高校教师可支配的科研经费也越来越多。某些知名教授、学科带头人，甚至候选院士等一线教学科研人员因贪污、挪用科研经费被调查，不仅表明高校的科研经费腐败日益成为引人注目的突出社会问题，也表明科研经费腐败日益成为高校腐败的重要表现形式，并有愈演愈烈的倾向。因而，转变传统反腐观念，不但要转变传统的重党政机关轻高校的观念，也要转变高校反腐实践中，重各级领导干部而轻一线教学科研和服务人员的观念，牢记孟德斯鸠“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[27]中的“一切”二字，谨记无论是行政权力，还是学术权力，无论是公共权力，还是其他公共资源，如无有效的监督制约，都有被滥用的风险！

再次，盯紧“一把手”，防止“灯下黑”和“破窗效应”。长期以来，受“经是好的，是歪嘴小和尚给念歪了”“上面的政策是对的，是下面给执行错了”，以及“上面大领导是好的，下面小喽啰才是坏的”等传统观念的影响，在高校的反腐倡廉实践中，无论是在进行制度设计，还是在具体的实施措施中，也一直存在着重中下层领导干部、轻高层校领导、特别是轻党政“一把手”的倾向。依据笔者对中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目中的高校校领导违法违纪通报的统计，高校党政“一把手”腐败风险明显偏高。所以，高校“一把手”腐败的易发、多发提醒人们，在党风廉政建设和反腐败斗争中，紧紧抓住各级领导干部，特别是领导班子“一把手”，既是发挥其以上率下引领示范作用的重要保障，也是防止“灯下黑”和“破窗效应”的有力措施。

（二）扎紧制度笼子，压缩权力寻租和腐败空间

相应制度建设相对滞后是造成高校腐败易发、多发的重要原因，所谓“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[28]。因而，采取切实措施，加强制度建设，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下、在监督制约中、在制度规范内规范有序运行是防止权力失控、防制腐败的根本保障。具体为：一要认真贯彻落实十八届三中、四中和五中全会的各项部署，深入推进“依法治校”与“阳光治校”；二要加快高校校务公开和学校去行政化、领导去官僚化进程；三要建立健全并认真贯彻落实党委领导下的校长负责制和“三重一大”事项集体决策等各项规章制度，防止与克服一言堂和人身依附现象。

（三） 抓早、抓小，防止“小毛病”酿成大危害

虽然腐败自人类进入文明时代后就已开始出现，但没有任何人是天生的贪官。一般而言，贪官在堕落之前，都曾有理想抱负、有创业激情，并取得过突出业绩，是领导眼中的可造之才、同事身边的先进楷模、群众心中的好官良吏和自律敬业和勤政廉政的典范。应该看到，他们是在经历了从勤政、廉政到贪污腐化的堕落过程，甚至是在激烈的思想斗争和内心挣扎之后，才最终走上贪腐之路的。我们发现，贪官的腐化堕落道路，他们大都经过一个如南昌航空大学原党委书记王国炎所言的从“起初……不仅自己拒收贿赂，还教育家人不能收受他人财物”，到“随着职务的升迁，心态慢慢发生微妙变化”，以至理想信念动摇后，毫不推辞地收下巨额财物甚至主动索要财物的阶段性变化过程，呈现出贪腐前后大相径庭，甚至泾渭分明的阶段性特征。对此，中国井冈山干部学院教学科研部主任程吉生教授指出：“（像王国炎这样）原本在学术上大有可为的高校官员却成为权力的奴隶，最终身败名裂，着实令人惋惜。”[29]但惋惜之余，假若能在上级领导“心态失衡”之初，其身边同事和工作人员能及时发现其思想或行为转变的“苗头”和倾向，给予及时的批评提醒，或许不但可防其免受牢狱之灾，而且能让其在学术和管理上做出一些贡献。难怪安徽省人民政府原副省长倪发科在接受组织调查时抱怨：“如果组织上早提醒或早处理我两年，我给国家造成的损失也不至于这么大，自己犯的错误也不至于这么严重”[30]。

因而，在高校贪官“心态失衡”之初、暴露“苗头”和“倾向”之始，就“把纪律挺在前面，发现问题就（要）提提领子、扯扯袖子，使红红脸、出出汗成为常态”[17]， 抓早、抓小，既是阻止其在错误的道路上越走越远、越陷越深，避免“要么是好同志，要么是阶下囚”悲剧上演的有效措施，也是防止其对学校和社会造成重大伤害的根本保障。

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