“舌尖上的教育”是如何成为国策的

2017-01-17廖彬池吕鹏杨嘉莹

日本问题研究 2016年6期

廖彬池+吕鹏+杨嘉莹

摘要：日本是目前世界上食育体系最为完善的国家，研究这一体系，特别是关注其中的政府角色，对在中国推广该机制，具有重要意义。文章以日本为研究国别，在描述食育基本内容的基础上，论述了不同历史阶段食育的特征与消长，尤其是政府对推进食育计划的积极作用，最后重点关注了发挥管理保障功能的日本政府有关食育计划的组织架构。

关键词：食育；日本政府；健康生活

中图分类号：C913.4文献标识码：A文章编号：1004-2458（2016）06-0063-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2016.06.009

一、食育是日本国民教育的重要组成

食育，简言之就是良好饮食习惯的培养教育。但食育又不仅仅是一项教育事业，而是关系到国家、企业、社会组织、家庭的系统工程。因此，从这个意义上说，养成良好的饮食习惯，只是食育最为低层的目的。食育更高层次的目的，是社会团结和家庭和睦。

食育是日本国民教育的重要组成部分，甚至可以说是一项国策。2005年6月，日本政府公布了《食育基本法》，并于当年7月施行。在这部《食育基本法》中，食育被定位为教育的三大支柱——智育、德育、体育的基础。该法的目的，就是综合性且计划性推进食育的相关措施，通过各种各样的活动，让国民学习饮食相关的知识及选择饮食的能力，培养可以实践健全饮食生活的人类，培养国民的关于“食”的思考方式，从而推进食育，形成健康、丰富的国民文化生活，打造一个活力社会[1]。

可见，食育实际上构成了一个环：从最开始的生产环节，到流通环节、消费环节，构成了从生产到餐桌的食物循环；但食育不仅仅限于餐桌，而是从餐桌延伸到生活、社区、学校乃至全社会，可以说又构成了一个生活循环。同时，食育不仅限于未成年人，而是包括了从儿童到高龄者的所有人群，是一种全社会的健康饮食习惯的养成体系。

这个环也告诉我们，食育并不仅仅是一项政府工程，而是一项国民运动。正如《食育基本法》第4条所规定的那样：“推进食育为目的的活动，在尊重国民、民间团体等的自发意愿、考虑到地区特性、得到地区住民以及其他各种社会组成主体的参加和协助的同时，逐步达到携手合作，最终在全国范围内展开。”食育的主体除了行政之外，还有教育、保育、社会福祉、医疗及保健相关者，农林渔业相关者，食品制造、加工、流通、贩卖、调理相关者，料理教室以及其他民间团体和志愿者。

用一个时髦的词来说，日本的食育体系，就是一种典型的社会共治的治理模式。相关主体的分工[3]如表1所示。

换句话说，食育不仅仅是关于“吃什么”的教育，而且涉及到“怎么吃”这种社会生活习惯和家庭建设的内容，甚至包含了“为什么吃”这种哲学层面的考虑（比如，形成丰富的人性以及拥有生存的能力）。在推进食育的过程中，整个食品产业也必须与时俱进。不仅要提供更加安全的食材，同时也肩负着促进环境和谐与社会进步的企业责任。食育的美好愿景，不仅是实现健全的饮食生活，期待通过食育活动来促进都市和农村的共生，构筑关于“食”的消费者和生产者之间的信赖关系，使地区生活富有生气，继承和发展丰富的饮食文化，推进和环境相协调的食料生产及消费，提高食料的自给率。

具体来说，食育可以被划分为下面几个层次的内容：

（1）推进家庭的食育。培养儿童形成良好的基本生活习惯；孕产妇和婴幼儿营养方面的科学指导；确保全体国民的身心健康。

（2）推进学校、保育所等的食育。健全学校和保育所的科学饮食指导体制；充实学校和保育所的科学饮食指导内容。

（3）推进地区的食育。实践营养均衡的日本式饮食生活；促进《食育指南》等的有效利用；培养并有效利用具有专业知识的人才；推进打造健康、预防及改善生活习惯病的活动；加强牙科保健活动中的食育；通过食品相关厂商等推进食育；通过志愿者活动推进食育；推进继承饮食文化。

（4）促进生产者与消费者的交流以及环境和谐的农林渔业活性化。通过城市与农村的共生与交流，促进城市居民与农林渔业者的交流与融合；推进地产地消；推进利用生物量和食品回收。

（5）推进食品安全风险交流。充实风险交流；提供食品的安全性相关的信息；推进食品标识的公正化。

（6）调查、研究及其他措施的推进。实施调查、研究等；介绍海外的Shokuiku（食育）相关状况，推进国际交流等。

当前，食育的重要性日益凸显。第一，食育是国民健康的需要。就国民的饮食生活状况而言，营养不均衡、饮食不规则、肥胖以及慢性病的增加、过度瘦身等问题日益突出，而在社会经济形势不断变化之下，人们在忙碌的日常生活中，正在逐渐忘记每天的饮食的重要性。第二，食育促进人们对于食品安全的重视。食的安全性问题是日本国民一直关心的，而越来越多的海外食材进入日本市场，也引发了人们对食物的海外依存性等问题的思考。第三，食育也是保护食文化的需要。由祖先们开创培养的、充满地域多样化和丰富味觉感受以及文化气息的日本的食文化正面临着丧失的危险。

总之，在社会上和食相关的各种信息泛滥的情况下，无论是从改善饮食生活方面，还是从确保食的安全方面来说，人们正在被要求自觉地学习有关食的各种各样的知识。

二、日本“食育”政策的发展历程

食育这一理念公认地由明治时期食养医学家石冢左玄于1896年和1898年在其著作《化学的食养长寿论》与《通俗食物养生法》中提出（“体育、智育、才育，即是食育”）[4]，到2005年《食育基本法》出台上升成为“基本国策”的高度，期间经历了109年的时间。在笔者看来，日本的食育可以划分为四个基本阶段。每一个阶段的发展，都与日本经济和社会发展的阶段性密切相关。可以说，食育从一个民间理念发展为国策，是日本社会走向成熟的内在呼唤和必然结果。

第一阶段属于民间倡导阶段（1896年-1952年）。这一时期也是日本明治维新之后成为资本主义列强之一、民族主义崛起的时期。这一阶段的特点是，民间人士出于改良体质与营养的目的，成立民间社团，倡导食育，但效果有限。在石冢左玄之后，《报知新闻》总编、评论家村井弦斎于1903年出版《食道乐》一书，提出了深入了解食物相关知识，通过给儿童好的食物培育其健全的心身[5]的观点。1905年，以《食养新闻》控制者菟道春千代为中心，一些学者和从业者成立了帝国食育会，普及石塚左玄的化学食养法，提倡饮食养生，倡导谷物和蔬菜为中心的日式饮食，批判乳制品和肉制品为中心的西洋饮食。帝国食育会通过召开集会与增大《食养新闻》发行量，扩大其影响，但由于日本社会仅有极少的富裕阶层能够在经济上保证一日数餐均食用多种谷物与蔬菜，这些社团的努力效果不佳。1907年7月《食养新闻》停刊，帝国食育会解散。

第二阶段属于营养为本阶段（1952年-1997年）。这一时期也是日本开始摆脱二战战败国阴影、经济开始腾飞的阶段。随着物质条件的改善，国民营养，尤其是儿童营养，成为政府和民间共同关心的话题。标志性事件是1952年日本以改善国民营养为目的，制定了《营养改善法》。该法规定了实施国民营养调查、由地方自治体指导营养、检查食品的营养成分以及营养成分标识等内容。1954年，以保障儿童及学生营养的摄取、帮助其身心健康成长等为目的，日本颁布了《学校给食法》2009年《学校给食法》进行了修订，从重视食育的角度上，增加了培养与食相关的正确理解能力与适当的判断能力的内容。

20世纪80年代，儿科医生真弓定夫提出“通过考量饮食培育儿童”。大分大学教授饭野节夫提出“为让儿童养成自我保健的力量与习惯，应教授其食物的知识”。1988年，时任厚生省大臣的小泉纯一郎提出厚生省最重要的工作是“食”。20世纪90年代，健康·饮食生活记者砂田登志子在向日本国内介绍国外饮食教育时，使用了食育的概念。之后，食育开始被用于对儿童的食的相关教育。1993年，厚生省监修的书籍《思考食育时代的食》出版。

第三阶段属于食育萌芽阶段（1997年-2005年）。这一阶段日本经济陷入停滞，老龄化问题日益严重。但另一方面，作为一个拥有庞大中产阶层的发达经济体，国民对健康的生活习惯和食品安全也有了更高的要求。1997年，日本迎来了营养政策的重大转折，当时的厚生省在商讨如何推进第三次国民健康对策时，将1996年12月替代“成人病”概念的“生活习惯病”（我们所说的慢性病）引入议案，提出通过确立健康的生活习惯，重视预防疾病发生的“一次预防”。2000年以来，日本在食育健康方面颁布和进行了以“健康日本21”为代表的诸多政策及相应的活动，并且将摄取适当的食物，培养个人良好的饮食习惯与正确选择，以及营造良好饮食习惯的社会氛围作为营养健康方面行动目标。同年，修订《营养士法》，将管理营养士由注册备案制修改为通过国家考试取得相应资格的制度，明确了管理营养士的业务。

2000年，文部科学省、厚生省和农林水产省修订了1985年由厚生省制定的《创造健康的食生活指针》，成为文部科学省、厚生省和农林水产省三部门首次共同制定的政策——《食生活指针》。《食生活指针》的内容不仅包含如何创造和维持健康，还包括了饮食文化、环境问题等更为广泛的内容。

2002年，日本自民党的政务调查会设置了食育调查会，主要目的是通过食育破解消费者对产地伪造与食品安全的不安与不信任感，将当时社会公众陌生的词汇——食育作为施政口号。2003年，时任日本总理的小泉纯一郎在其施政方针演说中多次强调食育，食育开始成为社会公众广泛知晓的词汇。2005年，厚生劳动省和农林水产省为简明科普适当适量的饮食，共同确定了《食事均衡指南》。

2002年将《营养改善法》修订为《健康增进法》，从营养改善为主导的营养与饮食生活目标，转变为促进健康为主导的营养与饮食生活目标，并成为推动“健康日本21”的法律依据。同时，随着《营养士法》内容的修订，培养管理营养士的机构在课程设置上也进行了大幅度调整，将高度的知识与技能作为管理营养士课程设置的方向。20世纪70年代后长期保持不变的营养士培养机构数目（30余所）急剧增加到了2008年的118所。在此背景下，2005年修订《介护保险法》，导入营养介护与管理概念，2006年修订诊疗报酬计算方式，将营养管理作为诊疗报酬的新科目，划时代的在报酬待遇上明确承认了管理营养士的专业技术。

基于2003年颁布的《次世代育成支援对策推进法》，2004年以支援培育下一代和推进食育为目的，制定了包含食育推进目标在内的《儿童·育儿应援计划》。同年，厚生劳动省等有关部门为推进儿童成长，召开了通过食的儿童健全育成研讨会，形成了《给快乐用餐的孩子——从食开始的健康指南》报告书。此后，根据此报告书的内容对《保育所的食育相关指针》中食育的目标进行了修订。

第四阶段是食育国策阶段（2005年至今）。食育成为日本的国策的标志，“食育推进基本计划”不断完善。2005年6月《食育基本法》公布，该法规定由内阁府设置的食育推进委员会制定食育推进基本计划（第26 条第2项第1号）。于是，食育推进委员会于2006年3月颁布了第一次“食育推进基本计划（2006年-2010年）”[6]。食育推进基本计划细化为“食育的推进措施相关的基本方针”“食育的推进目标相关事项”“综合促进食育的相关事项”与“综合性有计划地推进食育相关措施的必要事项”四个模块，每一个模块下都细化出具体的目标。

可见，食育推进计划从一开始就将食育放到了政府、企业、社会、家庭全面参与的国民运动的高度。除了将孕妇、儿童、老年人作为重点人群之外，还有几个重点指标值得玩味。比如：关心食育的国民比例，这就涉及到政策的获得感；与家人一起吃早餐或者晚餐的次数，这就不仅仅是食品健康的问题，而且涉及到家庭和谐与社会风气，等等。笔者将在后面的部分对这些指标进行更加详细地评估。

这个推进基本计划实际上变成了一项“五年计划”。2011年3月，根据过去5年食育方面的成果，食育推进委员会制定了“第二次食育推进基本计划（2011年—2015年）”[7]4（参见表2），以2011年度到2015年度的5年时间为对象。这个基本计划提出了3个新的重点课题：（1）对一生的生活舞台不间断地推进食育；（2）推进食育从而预防及改善生活习惯病；（3）通过家庭共餐推进孩子的食育。并且对2006年制定的“食育推进基本计划”中确定的一些目标值进行了上调，比如将关心食育的国民比例目标值调整为90%以上，早餐或晚餐与家人一起吃的次数调整为每周10次以上。同时，在制定“第2次食育推进基本计划”时，将发达国家普遍面临的因长期内脏脂肪大量蓄积而引发代谢综合征这一临床现象作为政策靶点，提出为了预防和改善代谢综合征而保持合理饮食与适当运动的国民比例的增加，并将目标值设定为50%以上。2013年12月，对第二次食育推进基本计划的一部分进行修订，追加了“学校提供伙食使用国产食材的比例不低于80%”的目标。

第三次食育推进基本计划（2016年—2020年）刚刚开始实行。这一计划于2016年3月由农林水产省颁布实行。此阶段的基本计划要点是，基于第二次食育推进基本计划（2011年-2015年），在家庭、学校、地区三个层级继续推进食育。其中，新的基本计划里有几个“亮点”。比如，推动日本料理成为非物质文化遗产，开展减少食品浪费的国民运动，等等。同时，针对之前的经验教训，改善和充实了年轻一代食育的实践活动，更加关注贫困儿童的食育支援等。第三次食育推进基本计划的目标[8]可参见表3。

三、日本政府“食育”政策的组织架构

大体来说，日本政府推动和促进“食育”发展的架构，可以分为中央政府和地方政府两个层级。

在国家层面设置食育推进委员会，会长由内阁总理大臣担当，设总务一名，委员包括食育担当大臣、相关阁僚和食育领域的专家。食育推进委员会决定食育推进基本计划，并提交相关内阁部门实施。这些内阁部门包括食品安全委员会、消费者厅这两个是新增加的部门，其中食品安全委员会是2003年7月1日成立，消费者厅是2009年9月1日成立。、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省。可以说，涵盖了生产、消费、教育、文化各个领域。同时，为了将食育作为国民运动加以推进，需要国家、地方公共团体的共同努力，同时，与学校、保育所、农林渔业者、食品相关厂商、志愿者等各种各样立场上的相关人员紧密合作、协作，也极其重要。这个体系的架构[7]3参见图1。

总之，这个架构非常类似于大家所熟悉的联席会议制度。设置食育推进委员会的内阁府主要承担委员会的工作，以及为推进食育的企划、立案和综合事务工作，联系食品安全委员会、消费者厅、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省等相关部门，将政府作为一个整体推进食育。

食育推进委员会并不是一个“虚”的部门，而是实实在在的机构，担当着基本措施相关的企划、立案和综合调整事务，在推进食育政策方面发挥着不可替代的作用。比如，在制定第二次食育推进基本计划时，该委员会于2010年4月至2010年12月分三次，由食育推进委员会上设置的食育推进评估专门委员会，对计划的内容进行审议，并汇总计划的要点方案。随后，在2011年2月的食育推进委员会上决定了第二次基本计划的要点方案。2011年2月，在网络上征求国民对要点方案的意见。随后，经过食育推进评估专门委员会的讨论，在2011年3月的食育推进委员会上，决定了第二次基本计划。

当食育推进计划从食育推进委员会转移到各职能部门之后，各职能部门需要制定自己的工作安排。图2展示了农林水产省与其他内阁部门合作的情况[9]。

由于日本有着强大的地方自治的传统和制度，地方架构的推进也非常重要。由于从都、道、府、县、市、町、村各级都建有推进食育的机构，可以说做到了“广覆盖”。比如，按照食育推进基本计划的要求，需在各都道府县组成食育推进委员会，制定本级层面的食育推进计划并加以实施，并且在变更内容时迅速公布其要旨。各市町村组也要成立食育推进委员会，制定本层级食育推进计划并加以实施。这种中央——地方互动的模式[9]可参见图3。

活跃的地方力量是食育能够在地方层面生根的关键和保障。食育的推进需要发挥食育相关的各种利益方的特征和能力，构建相互紧密联系与合作的网络，这些都是提升食育实施效果的重要因素。根据内阁府的调查，在计划制定和实施阶段，得到教育相关者、食育志愿者、保健医疗机构者和农林渔业者参与而制定计划的市町村比例较高。在制定计划和实施之际，得到住民自治组织或个人参与的市町村约占2成左右，有些市町村还在制定计划时，召开研讨会，与当地居民交换意见。

在计划制定和评价阶段如果有居民的参与，那么在实施阶段就可以有更有效的行动，因此，市町村也在营造当地居民可以参与计划制定的环境。比如，饮食生活改善推进员等志愿者在地方推进食育活动中扮演着重要角色，多数市町村在制定与实施计划之际，与饮食生活改善推进员紧密合作、共同推进。现在，大学生等青年志愿者的活动越来越多，可能会成为今后地方食育推进的重要力量。

结语

日本经历了一个多世纪的努力，终于建立健全了一套食育体系。这个体系已经被证明，对于提高国民健康，乃至家庭和社会和谐，都具有重要的意义[10-12]。对于中国来说，学习和借鉴并最终建立具有中国特色的食育体系，应该尽快成为政府的一项议题。

具体来说，首先是要围绕2016年全国卫生与健康大会精神，按照国务院办公厅印发的《全民科学素质行动计划纲要实施方案（2016年-2020年）》[13-14]，食品药品监管总局、国家卫生计生委、教育部、科技部等相关部委应积极推进具有中国特色的食育组织体系的构建。第二，围绕《中国居民膳食指南》[15]，调研不同年龄、不同地区的中国人饮食结构现状，制定具有中国特色、操作性强的食育规划，探索建立食育的课程体系。第三，以食育为抓手，系统推进食品安全科普宣教工作，破解食品安全宣传难、认知浅等问题，培养公众正确认识食品安全与合理选择食品的能力，将注重自身饮食的“自爱”转化为注重他人饮食的“互爱”，构建和谐社会基石。第四，以食育为抓手，强化食品行业发展与监管智库建设，实施食育基地试点工程（高校科研院所、生产经营企业、农业科技园等），加快培养食育相关专业技术人员与职业技能人员[16-17]。第五，通过食育建立政府——产业——消费者之间的良性互动，聚焦供给侧结构性改革，将消费者对于食品的需求转化为企业的研发生产动力，重塑中国食品国内、国际品牌，促进中国食品产业升级转型，拉动消费与出口。

[参考文献]

[1]内閣府.食育白書：平成27年版[M].东京：勝美印刷.2015：2.

[2]内閣府.食育ガイド[A/OL].（2015-5-29）[2016-5-18].http：//www8.cao.go.jp/syokuiku/data/guide/pdf/printing.pdf.

[3]糸川永利子.食育普及のためのプランターキットサービスの提案と検証[D].东京：慶應義塾大学，2011：9.

[4]石塚左玄.化学的食養長寿論[M].东京：博文館.1896：276.

[5]村井弦斎.食道楽秋の巻[M].东京：報知社.1913（3）242-245.

[6]内閣府.平成18年版食育白書[M].东京：社団法人時事画報社.2006：3.

[7]内閣府.平成23年版食育白書[M].东京：佐伯印刷.2011.

[8]農林水産省.平成28年版食育白書[M].东京：日経印刷.2016：45.

[9]農林水産省.我が国の食生活の状況と食育の推進について[R/OL].（2016-3）[2016-5-18].http：//www.maff.go.jp/j/syokuiku/pdf/mejigi_2803.pdf.

[10]李里特.“食育”是国民健康的大事[J].中国食物与营养，2006（3）：4-7.

[11]施用海.关于日本的食育[J].中国食物与营养，2007（10）：4-6.