铁岭市金融支持城镇化的措施选择

陈思伟

城镇化是当前发展区域经济、转变增长方式的重要途径，是衡量一个地区经济实力和竞争力的重要标志。十八大报告要求积极稳妥推进新型城镇化，铁岭市作为传统农业大市，在城镇化道路上应结合本地区经济金融特点走出一条符合自身规律的城镇化之路。

铁岭市金融措施

一、铁岭市城镇化发展现状

（一）城镇化水平不断提升，但仍低于全国全省平均水平

近年来，铁岭市坚持城乡统筹，双轮驱动，三业并举，城镇化已步入以工促农、以城带乡的发展阶段，更是进入了着力破解城乡结构、形成城乡一体化新格局的关键时期。城镇规模逐步壮大，城镇人口显著增加，2015年铁岭市城镇化率达到47.5%，比2013年、2014年分别提高了3.16和5.34个百分点，但铁岭市当前这一指标值仍低于全国51.27%和辽宁省62.5%的水平。

（二）城镇化水平地区间不平衡，传统农业县约束全市城镇化率上升

铁岭市作为传统农业地区，乡村范围广，农业人口占全市总人口比重达到66.8%。城镇自我发展能力较弱，地域结构特征明显，县（市）区之间存在着很大的梯度。其中，铁岭县、西丰县、昌图县三个传统农业大县城乡常住人口共计155万，占全市城乡常住人口比重高达55.3%，三县城镇化率分别低于全市水平9.29、19.44和22.74个百分点，严重制约了全市城镇化率水平的提高。

（三）城镇的集聚辐射能力较弱，建设资金普遍匮乏

一是经济辐射功能不强。全市57个建制镇财政一般预算收入超过亿元的仅为3个，占比仅5.2%，而57个建制镇负债总额达到5亿元，平均每镇负债近890万元，小城镇作为城镇化的最前沿，经济力量薄弱制约了城镇化发展的持续性，削弱了城镇的辐射带动作用和企业向城镇的集聚。

（四）城镇缺乏吸纳人口的引力，人口聚集程度不高

由于城镇规模小，基础设施缺乏投入，工业、农产品加工业和商贸业等产业支撑力不够，造成城镇吸纳就业人口的聚集引力较低，特别是铁岭市城镇从业人员中，第三产业从业人员数量仅占32%。因此，小城镇提供的就业机会不足以吸纳大批的农村剩余劳动力。如全市57个建制镇中镇区人口超过万人以上的仅有11个，占比19.3%；0.5万人以下的镇39个，占比68.4%，0.2万人以上的镇12个，占比21.1%，镇区规模较小的占比较大，占比近70%。

（五）土地紧缺构成城镇化可持续发展的障碍

在加快城镇化建设的进程中，各镇区规模急需扩张，而经省、市、县层层分解后落实到乡镇的可用建设用地指标远未能满足发展需求。诸多重点项目因无用地指标而无法立项，致使项目或流失外地，已深度影响到铁岭市城镇化进程。

二、铁岭市金融支持城镇化建设存在的主要问题

（一）金融机构信贷政策缺乏明确的城镇化导向

城镇化是当前乃至今后我国经济社会发展的长期重点内容，但金融机构尚未形成一个清晰、持续的支持城镇化思路，将自身经营较好地融入到城镇化建设的各个环节当中，城镇化进程面临严重的金融约束，投入的金融资源对城镇化支持作用不明显，特别是在有效解决城镇基础设施建设、现代农业及中小企业信贷投入问题方面，创新动力不足，制约了城镇化进程的推进与农村劳动力的转移。

（二）城镇化基础设施投资存在明显的结构性差异

由于铁岭市长期推行“工业立市”经济发展战略，使得基础设施建设财政资金投入主要集中于城市，造成农村基础设施相对城市滞后，阻碍了现代农业的发展。推进城镇化进程必须首先加强农村基础设施和社会事业建设，改善农村地区生产条件，而投入资金不足造成农村地区基础设施投资增长十分缓慢。

（三）现代农业发展使农村信贷需求呈现新变化

一是资金需求量增大。二是资金需求长期化明显。三是资金需求点增多。四是贷款方式呈多样化需求。

（四）中小企业信贷发展缓慢。中小企业是城镇吸收农村劳动力就业是主渠道，但中小企业发展长期受到信贷约束的影响。一是信用缺失。二是产权障碍。三是经营稳定性较低。四、融资需求多样化。

三、铁岭市单户城镇化的金融创新研究

（一）单户城镇化工作介绍

1、单户城镇化内涵

即鼓励农户以户为单位，在完全自愿的前提下，保留原有耕地承包经营权，以农村住宅和宅基地置换铁岭新城的住房。同时，通过就业、社保、教育、医疗等制度创新和公共服务平台建设，促进基本公共服务均等化，完成农民向市民的转变。

2、单户城镇化的主要内容

一是迁居置换对象。二是房屋产权调换方法。三是单户城镇化实施区域内土地流转方案。

3、单户城镇化的主要运作模式

一是迁居置换工作流程。二是动迁资金运作模式。

（二）单户城镇化试点资金需求

1、政府动迁资金

以试点铁岭县为例，动迁目标户数10000户，户均动迁资金30万元，共计需要资金30亿元。铁岭县试点要求做到期房和现房安置相结合，现房需要政府出资先期购买，期房需政府出资建设，如新区将启动50万平方米一期期房建设工程，动迁资金的使用主要体现在购房和建房两个方面。

2、提高动迁农户新区购房能力需要信贷支持

《方案》中规定：若农户置换凡河新区的住房面积较大，在置换时可根据实际情况允许分户，购房不足款项按照市场价格补足。动迁农户购房不足款项无力承担的部分需要得到银行的住房信贷支持。

3、农户进城创业资金

铁岭县单户城镇化有关政策已规定：房屋产权置换迁居到新区的农户可享受5万元（不超过2年）的创业贴息贷款。但在调查中显示，部分农户由于多年来开展多种经营，具备在新区创业的动机和基础条件，需要大额、长期的信贷支持；部分农户由于仅从事传统种植业，严重缺乏在新区创新的技能和物质基础，需要长期的低成本的信贷支持。

4、土地流转的信贷支持

迁居农户原有承包土地流转，实现区域土地规模经营，需要信贷支持，一方面保障迁居农户的土地流转收益，另一方面助推试点地区农业经营的规模效益，进一步推动现代农业的发展。夯实农业基础，为试点工作经验推广发挥良好示范效应。

（三）政府部门的配套工作措施

1、成立专门机构负责融资工作。

政府部门需成立国有性质的专门资产运营管理机构（或指定机构）代表政府管理单户城镇化土地与资金的运营，作为单户城镇化资金需求方与银行进行信贷对接。该机构的一切经营活动均在企业框架下进行，按照政府单户城镇化规划合规操作农户房产置换、城乡土地指标增减挂钩带来的土地增值收益，并在项目资本金充足水平等指标上上达到银行信贷要求。

2、政府部门保证充分的信息批露

一是土地管理部门应将土地增减挂钩项目现场勘查、组卷报批、规划实施、土地指标置换和置换建设用地挂牌转让出售等工作情况及时向金融机构批露。二是县政府住房置换和回迁安置部门须将农民置换住房情况摸底调查情况、住房置换细则、房屋拆迁及土地复垦、复垦后土地管理以及回迁房源落实和实际需求情况及时向金融机构说明。三是财政部门须向金融机构及时批露置换项目的资金安排、土地收益和资金需求情况。

3、完善资金风险分担补偿机制

一是引导有实力的担保机构提供信贷担保和联保，以此提高项目与银行信贷资金对接的额度和抗风险性。二是政府部门应建立专项风险补尝基金，用于降低无法预估因素带来的资金风险。三是政府提供信用承诺，以政府信用为银行信贷资金的偿还提供保证。如政府可承诺单户城镇化土地置换收益可优先偿还银行贷款，土地收益账户可协议由贷款银行指定方锁定、监督。

（四）金融信贷支持措施

1、金融机构通过政府融资平台贷款支持单户城镇化

金融机构向向单户城镇化专门资产运营管理机构（或指定机构）发放信用贷款或抵押贷款，信用贷款以政府信用为保证，抵押贷款以政府部门相关资产为抵押获得银行贷款，资金用于单户城镇化进程中产权调换房源的购买、安置房源的建设和货币化安置。

2、金融机构发放土地储备整理贷款

土地储备整理贷款应要求土地收储项目负债率不高于10%、偿债率不高于100%、债务率不高于15%，区域最高融资额度应大于申请贷款本息合计；项目承贷主体上年末、近期月份及融资前后资产负债率应不高于80%；县级项目项目资本金最低为项目总投资的35%；具有明确的第二还款来源，担保公司（如辽宁政融担保公司）担保或提供全额抵押担保；所收储的农用地或农村建设用地必须有省政府批准的土地指标（增减挂钩指标）。

3、创新信贷方式，设计发放土地指标未来收益权质抵押贷款

单户城镇化迁居安置成本将由未来土地置换收益弥补，金融机构可设计开发以土地储备指标未来收益权作为质抵押方式的信贷产品。一是由于土地指标、规划中的土地因未确权而不能用于抵押，可探索先质押后抵押的方式即政府部门将用土指标质押给金融机构，获得贷款，待腾空的农村土地指标转化为新区建设用土指标，形成实际规划地块并确权后，转质押信贷方式为抵押方式。二是为提高土地指标未来收益权质抵押贷款这一创新方式的可行性。三是此项信贷方式创新中质押阶段土地指标所有权发生转移，提高了国土部门在随后土地规划运作中的复杂性。

4、成立物权融资公司，以土地流转方式创新来提高迁居农户土地流转效能

公司作为农户与银行间融资服务的平台，以承接农户提供土地承包经营权为基础，设立土地收益保证贷款保证金，在农户无法按期归还贷款本息时，用保证金偿还银行贷款本息，并将土地承包经营权挂牌转包，所获收益补充保证金支出。

5、拓宽融资渠道，发行区域土地债券

土地储备开发贷款是银行信贷介入较为困难的阶段，因此应探索直接融资方式，发行土地债券，即地区土地储备中心以土地为抵、押物，发行信托类债券，委托担保公司提供但保，由银行承担销售，信托公司代为募集，募集成功后，资金将以信托贷款的方式指定投向土地储备中心。