洛阳市“一中心六组团”城市发展战略浅析

洛阳市城乡规划局局长 张昭民

洛阳市“一中心六组团”城市发展战略浅析

洛阳市城乡规划局局长 张昭民

为深入贯彻落实中央、省委关于科学推进新型城镇化、做好新形势下城市工作的重要精神，洛阳市委、市政府提出了统筹实施“一中心六组团”的城市发展战略，即坚持以中心城区完善功能、提升品质、适度疏解和县域经济发展壮大、组团县区环簇发展为重点，加强中心城区与偃师、伊川、宜阳、新安、孟津、吉利六个组团的产业承接、交通连接、生态对接，这不仅符合城市发展规律，而且能够更加有效地提升城市综合竞争力，着力打造居者心怡、来者心悦的宜居宜业之城。

一、站位全局，充分认清城市组团式发展的必要性

（一）组团式发展是优化城市空间发展的必然趋势。城市空间发展形态分为集中式、组团式、条带式三大类。组团式发展是指在一定地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城镇，以一个或两个大城市作为地区经济的核心，借助综合运输和通信联络的便捷性，形成一个关系紧密、相对独立的城镇集群，以提高整体的经济、社会和环境效益的发展模式。伦敦、巴黎等国际大都市和武汉、杭州、宁波等国内主要城市都选择了组团式空间发展的模式。这种以促进中心城市组团式发展模式，不仅壮大了中心城区发展规模，带动了外围组团加快发展，而且更加有利于补充完善城市功能，推进产城互动，形成以大带小、 以小补大、相互促进的城市集群优势。

（二）洛阳具有得天独厚的组团式发展优势和条件。洛阳中心城区与偃师、伊川、宜阳、新安、孟津、吉利六个组团的空间距离均在20公里左右，具备构建半小时通勤圈的优越条件。目前，中心城区与六区县之间已建成多条快速通道，组团发展的交通支撑基本具备；自然山水、大遗址保护区、基本农田和生态廊道构成了各县区与中心城区间的天然生态间隔；中心城区与各区县各自有较明确的产业重点，产业关联性强，具备错位发展、链式发展、优势互补的产业体系和差异化发展的产业基础。

（三）坚持组团式发展是解决制约洛阳发展因素的必由之路。从规划层面上看，组团县区规划都是在各县区作为相对独立的行政区域的基础上制定的， 缺少宏观性、整体性的发展思路；从产业层面上看，主导产业与豫北、晋南地区趋同现象严重，区域间产业竞争多于合作，同类企业无法实现联合，难以实现向周边地区的渗透、集聚；从组团发展特色上看，各组团之间的区域特色还不够明显，对自身资源优势的开发利用不够充分，没有形成各自独特的发展道路和主攻方向；从机制层面上看，在规划统领、产业布局、企业联合重组、跨区域经营等方面存在诸多障碍。因此，坚持走组团式发展道路，才能更加有效地拓展洛阳发展腹地，进一步强化对豫西北城市的辐射、带动作用。

二、科学谋定，积极构建 “一中心六组团” 开放紧凑的空间结构

组团式发展的规划重点在于：谋求区域经济一体化，加强城镇间的职能分工和相互协作；跳出行政区划的局限，挖掘发展潜力，提高区域整体竞争力；依托高效率、现代化的交通和通信网络，强化城镇间的分工合作，最大限度提高资源利用效率；遵循“共建共享”理念，统筹基础设施规划，尽最大可能减少低水平建设和重复投资，最大限度降低发展成本。在此基础上，围绕保护与发展两大议题，以建设用地梳理为抓手，拟按照“总量控制、边界约束、廊道预留、控制引导”的四项原则，来指导构建“一中心六组团”空间体系。

（一）总量控制。侧重城区用地规模应与经济发展水平和城镇化水平相适应，合理控制人均城镇建设用地，杜绝盲目扩张。到2020年，六个组团总用地规模拟控制在140平方公里左右，规划城镇常住人员控制在135万左右。

（二）边界约束。侧重划定规划控制边界与远期增长边界，避免城镇建设用地无序蔓延和提前透支，严格保护生态本底。

（三）廊道预留。对河流、山体、大遗址等予以退线保护，控制各区县间，以及和中心城区间的生态隔离距离。

（四）控制引导。侧重对城市发展方向的引导，并对规划范围内缺少规划审批手续的建设项目及时清理，对不符合要求的已建、在建用地，引导项目转移或调整使用性质。

三、夯实基础，着力强化“一中心六组团”的支撑体系

（一）强化规划保障。一是坚持规划引领。认真按照“先规划后建设、不规划不建设、富规划慢建设”要求，提升规划水平，确保一张蓝图绘到底。二是充分发挥“一中心六组团”规划议事机制作用。统筹城乡空间布局，安排和部署区域重大基础设施、交通建设，真正实现规划一盘棋、审批一支笔、管理一体化。三是加强规划监管。进一步完善规划管理法规，强化法规监督，健全监督网络，完善监督机制，强化规划实施事前、事中、事后内部和外部的程序监督，维护规划权威性和严肃性。按照“属地管理、预防为主”的原则，加强城乡违法违规建设的查处，切实提升“一中心六组团”规划管理水平。

（二）强化产业支撑。城市是城和产的有机结合，必须坚持产业承接、产城互动，产城融合，合理确定产业方向，不断优化产业布局。一是产业分工。根据洛阳“9+2”工作布局中《关于构建现代产业体系的指导意见》，将产业门类重新划分为五大主导产业、六大新兴产业和五大特色产业，形成主导产业为支撑、新兴产业为引领、特色产业为亮点的现代产业体系。二是用地梳理。建立规划统筹、战略优先、竞争选择、生态保护四原则。规划统筹上，加强产业用地规划和部门规划协同，尤其是和城市交通规划、基础设施规划的协调；战略优先上，符合565现代产业体系的产业门类具有使用产业用地的优先权和优惠政策；竞争选择上，设定土地产出价值门槛，并定期评估，建立产业用地退出机制，对长期低于用地产出门槛的低端产业适时进行清理；生态保护上，对新增产业用地严格执行对水体、大遗址和基本农田等用地的控制保护要求，对不符合要求的产业用地逐步整治、清理。三是布局优化。综合考虑企业规模、效益、发展潜力、土地价值、用地矛盾、污染治理等方面的因素，结合城市转型和产业结构调整的要求，迁出、转移或者关闭城区部分工业企业。并合理调整城区内的现状工业用地，将散乱工业用地转移整合到各集聚区内形成规模集聚，而对不便迁移的，可从产城融合的角度出发，提升转型为对城市干扰小的产业或其他用地功能。

（三）强化文化特色。作为九大古都之一，洛阳拥有世界级的文化遗产。以建设“华夏历史文明传承创新示范区”为契机，发展国际文化旅游名城。一是保护好“固态”。划定文物保护红线、遗址保护红线，明确保护底线。同时，活化利用大遗址，建设遗址考古公园、遗址绿地公园等。二是传承好“活态”。挖掘庙会、戏曲、河洛文化、牡丹文化等非物质遗产的影响力，通过重要节事和文化演艺，弘扬华夏文化，聚集世界目光。三是发展好“业态”。围绕洛阳国际旅游文化名城建设，大力发展旅游产业，打造文化创新产业园，拓展区域文化旅游线路，将文化底蕴转化为产业优势。

（四）强化生态优势。在充分保护的基础上，有效利用山、水、林等生态资源，从保护底线要素、丰富生态格局、生态空间活化利用三个方面强化生态优势。一是保护底线要素。明确生态保护的底线内容，注重保护各大山体完整性、植被丰富性与生态多样性；保证黄河、伊河、洛河、瀍河、涧河等河流及其腹地的生态涵养功能，保护水资源；确保生态廊道的连续性，保护绿地、森林等形成的生态屏障，控制城市蔓延。二是丰富生态格局。结合城市组团发展，明确城市山水结构的空间关系，保护山水要素的联系廊道，在五山环抱、四水润城格局的基础上，从“山、水、绿”三个方向，进一步完善组团间生态对接，提升全域生态建设水平。三是生态空间活化利用。以森林公园、郊野公园、生态公园、大遗址公园等多种方式活化生态空间，使其成为居民可活动、可休憩、可游玩的空间，激发城市活力。

（五）强化交通支撑。一是完善区域交通。航空上，扩建机场，提高运量，打造服务于中原城市群的功能复合型国际旅游干线机场；国家铁路上，构建“三横、两纵”铁路结构，巩固对中西部地区的交通辐射能力；城际铁路与支线铁路上，构建“四城际+两支线”的结构，带动沿线城镇、城市组团的旅游和产业发展；高速公路上，形成“三横三纵三环八放射”的高速公路网络布局，构建以洛阳为中心辐射多地市的三层环状高速公路网络布局。二是加强组团内部交通连接。以中心城区为核心向外放射，中心城区在构建高速公路和快速路环形系统的基础上，加强与六个城市组团的交通路网连接，形成“五放射、一环线”的快速交通组织，构建半小时通勤圈、生活圈、经济圈。三是优化交通枢纽布局。从客运和物流两个方向，结合城市区位和服务对象的规模，形成布局合理、层级清晰、衔接高效的一体化客货运枢纽体系。

（六）强化功能配套。在城乡规划建设中，完善城市功能，满足群众的生产生活需求，要围绕宜居、宜业、宜学、宜商、宜游等环节，以“层级性、连接性、复合性、社会性”等四个原则，合理布局商业网店、中小学校、医院等服务设施。一是层级性。不同等级的设施服务不同规模的人口，具有不同的服务内容。使城市公共职能合理展开，公共资源有效配置。二是连接性。注重各级服务中心彼此连接和形成网络，打造15分钟生活圈，提高城市运行效率，方便居民的生活需求。三是复合性。多种设施交叉复合配置，相互配合，减少单一存在的情况，提高各类基础设施和公共服务设施的运行效率。四是社会性。应体现保护弱势群体、以人为本的初衷。特别是低等级的社区级和组团级服务设施的规划建设，要注意相应地倾斜。

面对新形势、新任务，我们一定要紧紧围绕巩固提升中原城市群副中心城市地位，深入研究城市群发展规律和中原城市群发展定位，切实转变城市发展方式，不断开创洛阳城市发展新境界。