土地供给侧改革相关政策及制度构建法治保障浅议

李 韬 王登初

土地供给侧改革相关政策及制度构建法治保障浅议

李 韬 王登初

供给侧改革是一种寻求经济新增长新动力的新思路，其核心在于提高全要素生产率。供给侧从供给端入手，通过解放生产力、提升竞争力促进经济发展。政策手段包括简政放权、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等。对土地来说，改革的方向应是从土地供应入手，发挥市场配置资源的决定性作用，推进供需双方自由选择和公平公正对接。本文着重归纳梳理土地供给侧改革的各种政策措施，提出土地供给侧改革中的法律建议，为土地政策的制定、实施提供法治保障。

一、土地供给侧改革

所有的经济活动都要依靠土地承载，所以中央的供给侧改革也必然要求在用地政策上得到落实。

在土地供给侧方面，现行土地管理制度及土地政策过于僵化，未能形成与时俱进的供给机制，包括土地储备和供应在内，在一定程度上存在粗放、错配或失衡的现象。笔者对各地近年来实施的一系列土地政策进行梳理，各地相继制定实施了一系列的土地政策，比如配合经济结构改革，增加新产业新业态用地、鼓励盘活低效存量建设用地，稳定、均衡地供应房地产用地，允许多余房地产用地转换用途利用，支持社会资本投资铁路土地综合开发以及农村土地三项改革试点，等等。

如此繁多的政策似乎都可以看作国土系统在改变过去的土地供应方式。这些改变有的带有改革色彩，比如盘活存量和农村三块地改革。但是不可以简单地认为所有的改变都是改革，有的可能是过去做法被换了一个外壳。比如增加新产业新业态用地，是为了配合经济结构调整，中央提出某个产业要发展，相应的产业用地就会放大规模，这种做法是几年前国土系统提出的“保增长、保红线”“双保”方针的翻版；再比如当前允许多余房地产用地转换用途，这恰恰是2013年国土资源部高举宏观调控大旗，为应对房价过快上涨要求地方上调供地率，并考核地方供地面积，导致当年供地最多，近两年房地产低谷期却又成为闲置低效土地，又高举改革大旗来盘活。

真正的土地供给侧改革需要重新梳理中国土地供应法律制度和政策措施，以及当前存在的主要问题，并结合中国供给侧改革的大方向，针对性地实施土地供给侧改革。

二、土地供给侧改革的相关政策工具梳理

单从各地的土地政策来看，土地供应制度的改革应在市场化供给的大方向下，不断进行土地供给侧法律制度的构建和土地供应市场的培育。经过对各项政策的研究，笔者梳理出以下政策工具：

（一）土地市场调控信息监测

充分利用国土资源综合监管平台和建设用地全程监管系统，实行土地供给全过程动态监管，相关土地政策的实施以土地监测数据为基础展开。

（二）强化规划引领作用

修编城市规划，调整降低中心城区开发强度，调整房地产建设总量，优化产品结构，完善公共配套，提升城市居住品质。

通过规划的修订，配合其他改革措施的制定和实施。

（三）调整增加用地指标

对新产业、新业态用地，予以重点保障，新产业发展快、用地集约且需求大的地区，适度增加年度新增建设用地指标。

（四）允许多种方式供地

除了以往的一次性出让方式外，允许采取租赁方式或先租后让、租让结合的方式供应土地，保证新产业新业态项目在发展初期集中资金投入到研发等生产性支出上，降低其土地取得成本。租赁期满符合条件拟转为出让土地的，可以协议方式办理出让手续。这条政策保证新产业新业态项目单位可以长期持有土地，免除了租赁土地期满通过招拍挂方式，不能保证一定能够继续持有土地的后顾之忧。

通过设立地役权，解决小面积土地需求。比如新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，还将依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

（五）允许改变土地用途

房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的地区，可将未开发房地产用地转换用途，引导其用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其他产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。这条政策标志着房地产用地政策从一味地满足需求端出发，转变到了重视改变用地结构，解决供需错配的矛盾，引导多余的房地产用地转向养老、文化、体育等产业。

（六）调整用地供应结构

根据市场实际情况，控制好住宅用地供应的规模、布局和节奏，将住房用地年度供应计划落实到具体地块，明确上市时间，定期分批推出，稳定、均衡供应住宅用地。进一步采取措施，灵活确定地块面积，组合不同用途和面积地块搭配供应。综合运用多种供地方式，完善招拍挂手段，减少流标流拍，避免异常高价地，稳定市场预期。

（七）调整建设用地可兼容建筑面积比例

新产业的工业、科教用地可兼容建筑面积比例不超过15%的生产服务等设施。相比于过去不能超过7%的规定，有了很大的提高，更好地满足了企业用于生产性服务业的用地需求。

（八）采取差异化用地政策

采取差别化用地政策支持新业态发展，如光伏、风力发电等使用未利用土地的，不改变地表形态的用地部分可按原地类认定。简化了地方用地审查报批的繁琐程序，最大限度地保证了新产业发展。

（九）清理闲置土地

开展节约集约用地专项督察工作，重点是清理批而未供土地和清理闲置土地。通过地方自查、督察核查等方式，清理处置批而未供和闲置土地，促进土地消化和盘活利用。

对建设用地批准时间超过两年以上还未完成供应的地块，属于征地拆迁等政策处理不到位的，由负责征地拆迁的地方政府负责处理并限期完成，未按要求完成的暂停该地方新增建设用地计划指标使用。

对出让/划拨后闲置的土地，一是对土地使用权人自身原因造成闲置，但未达到无偿收回国有建设用地使用权要求的闲置土地，可通过城镇低效用地再开发政策加以盘活。二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，无法按照原土地出让合同或划拨决定书约定开发的，政府与国有建设用地使用权人协商后，可采取整体或分割的方式协议有偿收回土地使用权。三是引导未开发的房地产用地通过调整土地用途规划条件转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设。

（十）鼓励土地复合利用

鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用，允许工业仓储与商业、办公等功能在同一地块（或同一栋建筑）内混合，其用地可按工业用途和科教用途管理；引导土地用途兼容复合利用，出让兼容用途的土地，按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。

（十一）地上地下立体开发

明确地下空间开发利用重点地区。分层、分类、分期开发利用地下空间资源，形成功能适宜、布局合理的竖向结构。建立地下空间在规划、建设、用地、确权等方面系统完善的管理机制。

（十二）集体经营性建设用地入市

中央决定从2015—2017年在全国33个县开展土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革，在试点县暂停土地管理法、房地产管理法相关条款的执行，依法改革。《深化农村改革综合性实施方案》中披露，缩小土地征收范围，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，可以出让、租赁、入股。探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

（十三）宅基地有偿使用、自愿有偿退出机制、限制宅基地清理

十八届三中全会赋予农民住房财产权抵押、担保、转让，2015年8月启动的农房抵押试点意见中明确，农民住房财产权设立抵押的，须将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。宅基地抵押也得到允许。《深化农村改革综合性实施方案》提出探索宅基地的有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，相当于在十八届三中全会赋予农民住房财产权抵押、担保、转让权的基础上又进了一步。2015年8月下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，在用地政策中明确提出，支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理节余的建设用地可用于休闲农业，加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。上述政策对农民宅基地的改革迈开了一大步，促进了农民住房及宅基地价值的实现。

（十四）建立倒逼机制，严格监督管理

全面开展工业企业单位资源占用产出绩效评价工作，明确低效工业用地认定标准，建立低效存量建设用地退出倒逼机制，构建土地利用绩效评价体系，实行差别化土地使用税政策。加快企业信用管理制度建设，将违约开竣工、土地闲置等失信行为纳入到信息管理体系，倒逼企业依法依规用地。

三、土地供给侧改革相关法律制度构建

在依法治国的大背景下，所有的改革政策、措施都必须以法律的形式固化，这样才能保证政策的有效实施。我国应着手根据改革前沿政策的探索，制定和完善以下相关法律法规制度，确保土地供给侧改革有法可依，有法必依。

（一）制度土地市场调控信息监测制度

构建国土资源综合监管平台和建设用地全程监管制度，实行土地供应全过程动态监管，并将存量建设用地资源盘活情况纳入地方政府目标管理考核，且各项土地政策的制定要以土地监测数据为基础制度，杜绝盲目、任意、多变的土地政策。

（二）构建土地一级开发制度

土地的整理储备是土地供给市场化的基础，我国土地一级开发尚未制定统一的法律制度，仅有部分地方制定了相关行政法规，如《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市〔2005〕540号），土地市场的供和求离不开土地一级开发及土地整理，我国应制定统一的土地一级开发法律制度，如《土地整理和一级开发管理办法》及《土地一级开发项目招标投标管理办法》；各地也应根据土地管理法等法律着手制定适用于当地实际情况的市场化土地一级开发制度。

（三）构建土地供应法律制度

我国土地供应方面目前尚无相关法律制度，各地政府的供地政策、供地结构、供地指标、供地计划、供地监督等各项行为尚处于粗放阶段，这也是我国土地供给侧混乱的根源。我国应着手制定关于土地供应的相关法律制度，规范土地供应相关行为，保证土地供应按规范有序进行。

（四）完善土地招拍挂制度

现有的土地招牌挂制度在特定的市场环境下出现制度失能的现象，比如在当前部分房地产市场火爆城市频繁刷新“地王”，而我国现有的土地招拍挂制度并无应对“地王”的制度设计。所以，我国应着手修订建设用地土地招拍挂制度，增加防止土地招拍挂制度失灵的法律条款。

（五）完善改变土地用途相关法律制度

根据1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）第18条规定，土地使用者如果改变土地使用权出让合同规定的土地用途，应当依法重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。1994年全国人大通过的城市房地产管理法第17条却作了选择性规定，即“签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同”，但是二者皆是原则性的规定，无法满足现实操作需要。应尽快制定详尽的配套法规，使土地用于变更等事项有法可依。

（六）完善出让土地交付义务相关规定

根据相关调查，全国绝大多数出让土地供应无法完全完成土地交付义务，如土地交付时未按出让合同完成土地平整、配套设施建设、拆迁等合同义务，造成出让的土地无法在合理的期限内完成开发，造成土地资源闲置浪费，进而导致供需失衡。所以，我国应制定相关法律政策，加强对出让方土地交付义务履行的监督和制约。

（七）构建地下空间权相关法律制度

随着城市的发展及土地成本的上升，地下空间已成为经济活动延伸的主要方向，在我国经济发达地区地下空间已经成为火热的经济活动场所，但是我国关于地下空间的规定还处于《物权法》的原则性规定，我国应着手关于地下空间权的立法，出台地下空间规划、建设、用地、确权等方面系统完善的管理制度，确保地下空间开发、建设、交易有法可依。

另外，上文所述的关于用地计划、用地指标、差异化供地政策、土地符合利用、农村建设用地入市等也应在法律制度中予以规定。

四、土地供给侧改革的司法保障

（一）构建矛盾纠纷多元化解机制

司法体系应主动适应供给侧改革，切实找准保障和服务供给侧结构性改革的切入点和着力点，积极应对，构建强化供给侧改革中的矛盾纠纷多元化解机制，为实现我国构建配置有效、转型有序、竞争有力的土地供给体系，实现土地供需两侧在更高水平上的对接，为土地供给侧改革提供保障。

（二）闲置土地的司法处置

按照《闲置土地处置办法》《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》等相关规定，通过法律程序清理闲置土地，盘活存量用地。做好破产企业救治和清算工作，准确把握立案登记制相关规定及破产案件受理法定标准，依法受理破产案件。按照“尽可能多兼并重组、少破产清算”的要求，积极运用破产和解和破产重整方式，使有市场潜力、暂时陷入困境的企业通过救治重返市场，进而盘活其占用土地；对名存实亡的“僵尸企业”，加快破产清算，促使其及时退出市场，进而处置、再盘活其占用的闲置土地。

（三）加强土地管理的执法

土地供给侧改革各项政策、法律制度的实施离不开土地管理的执法，在土地供给侧改革的大背景下，各地应根据相应的土地改革政策加强土地管理执法，给土地市场改革一个稳定的法治环境。

总的来看，土地供给侧的改革，应从真正的市场化配置资源机制角度出发，解除供给抑制，放松供给约束，按照市场高效供给的思路着手制定、实施各项土地改革法律制度，在法律制度的基础上制定具体的实施政策，逐步构建土地市场化的供给机制，同时强化土地供给侧改革的各项法治保障措施，从司法的角度保障土地供给侧改革的进行，这样才能从法律的角度给土地供给侧改革提供坚实的法治保障。

[1]陈书荣. 土地审批制度的供给侧改革：征批分离[J]. 中国土地，2016，（2）.

[2]贾康.“十三五”时期的供给侧改革[J]. 国家行政学院学报，2015，（6）.

[3]刘志彪. 中国语境下如何推进供给侧结构改革[J]. 探索与争鸣，2016，（6）.

（作者单位：上海锦天城律师事务所）