黑龙江省大兴安岭国有林权制度改革研究

蒋雨琦，石小亮，黄书慧

（沈阳农业大学 经济管理学院，沈阳 110866）

理论研究

黑龙江省大兴安岭国有林权制度改革研究

蒋雨琦，石小亮，黄书慧

（沈阳农业大学 经济管理学院，沈阳 110866）

立足于特殊的国有林所有制形态，梳理了国内外有关国有林权制度改革理论的研究现状，并以黑龙江省大兴安岭国有林为研究对象，充分总结大兴安岭林权制度改革已取得的显著成果，探究了目前林权改革的实际现状和潜在问题，试图找出国有林权制度改革存在的困难与阻力，分析问题与不足，总结经验与教训，以实现能为大兴安岭地区提供进一步深化改革的重要依据和政策建议。

国有林；林权改革；大兴安岭；黑龙江

近年来，我国一直致力于森林资源的可持续发展研究，不断创新林业经营模式，促进林农经济增收，开展社会主义新林业经济建设。在逐渐认识到林权制度改革是市场合理配置资源，调动全社会投身于林业经济建设的关键突破口后，我国开始深入探究林权改革的机制和路径。2006年4月29日，我国第一个国有林权制度改革试点在黑龙江省伊春市正式启动，是国有林权管理体制的创新[1]。大兴安岭与伊春有着相似的环境背景，可以借鉴其发展的宝贵经验。2011年11月14日，我国第一部《国有林场管理办法》正式实施，该《办法》有效填补了我国国有林场管理在法律方面的空白，对国有林场的建设管理具有里程碑式的意义，有利地推动了国有林场管理的法制化、科学化。在社会各方的努力下，林业有了跨越式的发展，但随着发展的深入，一些潜在的问题开始显现。林业要想实现更好的发展，必须要有所突破，在思想、法律、制度和技术等多层面开展更加深入、有效的综合改革，使改革成果更具普遍化、专业化、优质化。

1 国内外国有林权改革理论的研究现状

1.1 国外有关国有林权改革理论的研究

国外针对林权制度的产生、发展，以及森林资源所有权形式变化等情况开展了研究，得出林权制度产生的关键因素是人口数量的激增，使原本体量有限的原始森林资源相对更加短缺，加之林业生产技术的进步和要素相对价格的不断变化，都在不同程度上激发了林权制度快速改革的结论。在人类原始社会初期阶段，森林资源较为丰富，能够满足人们的生存和生产等需求，不存在经济学意义上的稀缺性现象，因此也根本不需要制定相关制度来规范林业的经营和管理。但随着人口数量的持续增长，经济发展水平的不断提高，人们对森林资源的依赖程度比以往任何时期都高。人们对森林资源的开发能力也随着科技的不断进步而增强，致使对森林资源的利用速度远超森林资源的增长速度，森林资源变得更为稀缺，人们也更加关注森林作为稀缺资源该如何分配等问题。在此基础上，森林产权制度应时而生。

1.2 国内有关国有林权改革理论的研究

国内绝大部分学者认为，只有国家掌握林地的所有权才能保证林地使用方式不受影响，且能长期保持稳定。张琦[2]认为，林地使用权的界定，在对森林资源产权归属分析中处于十分重要的地位，且林地使用权的改造可参考借鉴国有建设用地的使用权形式。李璇[3]认为，要想解决收益权和转让权难以实现的矛盾，统一经营管理方式应具有人格化的主体，建立林地使用权评估体系，适当放开商品林采伐限额，以实现林地资源的最优化流动。

林权制度改革是在农村土地改革取得成功的基础上展开的[4]。许多学者认为[5-7]，现行林权制度不完善主要体现在以下几方面：林地所有权主体模糊；林地的所有权、使用权二者界限不清；林地使用权的主体，组织程度和集中率都较低；现行林权缺乏制度优化保障，难以应对变幻莫测的市场风险；相关利益主体由于林地收益分配制度的不完善，产生了很多难以调和的矛盾，使林地产权制度难以顺利推行。韩微[8]认为，明确林权制度改革的各阶段任务十分重要，在初期阶段不适合以社会利益和森林生态效益作为出发点，应肯定并积极维护林木产权主体的正当合法财产权利，以推动林地产权制度的正常运行。

针对现有林权制度在实际运行过程中出现的一系列问题，学术界提出了三种观点：将土地国有化、将土地私有化，或积极完善土地集体所有制形式[9-10]。针对林权制度应如何改革的观点分两类：主张以所有制度改革为主要思路；主张以使用制度改革为主要思路[11]。郑连成[12]认为，土地利用的内部激励十分重要，土地市场是在土地确定产权上实现的。许兆君[13]认为，将所有权和使用权分离，并细化使用权，是解决林地产权的有效方法，可促进林地使用权的有效流转。周光达[14]认为，国有林地使用权的流转，能有效提升国有林区制度改革的绩效。

2 黑龙江省大兴安岭国有林权制度改革成效

大兴安岭地区在施行林权制度改革后，成效明显，国有林场不断增加，生态环境得到持续恢复。国有林场的森林资源是整个黑龙江省森林资源的重要组成部分，也是生态建设和林区职工生活的基础和保障。“十二五”以来，大兴安岭林区逐年调减木材产量，认真落实国家政策要求，停止了商业性采伐，森林面积、活立木蓄积和森林覆盖率均实现增长，与“十一五”末相比分别增加了0.42亿m3、7.7万ha和0.91个百分点，达到5.54亿m3、683.7万ha和81.86个百分点，为大兴安岭实施生态战略夯实了资源基础。

2.1 农民积极参与国有林权制度改革

国有林权制度改革前，农民对土地的利用上，仅简单的停留在谷物种植，甚至出现了政府免费将树苗送到农民手中农民也不种的怪现象。改革后，农民积极响应改革，主动花钱买树苗造林，土地得到了合理有效的利用。农民自主学习种树技巧，精心抚育经营森林，把树当菜种，把山当田耕。在政府的积极引导下，农民开始学习先进的林业经营理念，并大力发展林下经济等特色产业。黑龙江省大力发展林下种植业和养殖业，形成了山上种树、林中放蜂、林下种参、山里养蛙的立体经营模式。林业经营规模的不断扩大，不但给当地居民提供了更多的就业机会，农民实现了增收，吸引了大量外出务工人员回乡就业、创业，有力地促进了当地森林保护、经济发展、生态恢复。

2.2 森林资源得到有效保护

近年来，大兴安岭地区不论从退耕还林实施情况，还是在人工造林、人工保护天然林等方面，都可以看出当地政府对生态的可持续发展给予了高度重视，并期望能实现经济与生态的协同发展。如今的大兴安岭地区，林地总面积增加，森林覆盖率和树木成活率也均有所提高，生态环境得到更好的优化。但研究发现在森林资源环境的可持续发展方面，人工林生态功能发挥的效益远不及天然林的，因此在林业经营管理中，应以天然林保护为基础，人工林种植为辅，只有这样方能达到保护森林资源，为各种生物种群提供栖息场所，增加生物多样性，实现人与自然的和谐共处，生态的可持续发展。

2.3 盘活民间资本以提高林业生产力

林权制度改革，是在我国农村家庭承包责任制基础上展开的，是耕地向林地的拓展和延伸，使农村土地的利用方式更加多样化、合理化，农村生产力得到进一步解放和发展。大兴安岭地区在推行国有林权制度改革后，农户个人拥有国有林地的经营权和林木的所有权，个人可自由决策，并能实现自我经营。“山归民所用，利归民所获”的实际现状，使林业职工从原来的打工仔变成了林地的主人，因此能将更多的精力投入到林业建设中。这种国有林的生产资料与林业职工的生产力紧密结合在一起的经营方式，为农民的创收增收奠定了坚实基础。不但使林业经济得到快速发展，还在一定程度上盘活了民间资本，解决了国家财政投入资金乏力，森林资源栽培投入不足等问题，且通过资本运营、资本流转，促进了劳动力、人才、科技等生产要素向林业产业的汇集，缩短了林业的生产经营周期，促进了林业生产力的解放与发展。

3 黑龙江省大兴安岭林权制度改革存在的问题

不断的尝试与探究，我国林权制度改革在制度、经济和生态方面取得了显著的成效，创造了优质的外部环境，但制度内部的问题也在不断显现。如今，林业改革迎来了关键时期，每一处细节都关乎它的成败，要想实现林业改革的顺利推行，必须正视改革中存在的问题。

3.1 林业职工参与程度较低

林业职工参与程度较低，突出表现在职工对林权改革心存顾虑，消极应对。主要有三点原因：一是地理原因。大兴安岭地处我国最北端，大面积冻土区导致造林周期比其它地区还要长，当代人要花费大量时间和成本去看护，但却不能收获到利益，应了那句“前人栽树，后人乘凉”；二是政策原因。少许林业改革的文件只是纸上谈兵，没有实际效用，缺少有效的配套举措和持久稳固的林业政策，农民利益得不到根本的保障；三是组织原因。缺少来自政府方面的信息支持和组织引导，林业职工想投入林业建设，也不知从何开始。

3.2 林业职工文化素质不高

林业改革赋予了农民新的身份、新的权利与义务，但并未传授他们如何适应身份的转变和如何处理新的权利与义务的关系，由于仍受传统生产观念的束缚，致使林业职工的文化水平和思想素质无法与改革进程相适应。林业职工文化水平低、素质不高，为林业改革的顺利实施埋下了隐患。文化素质不高的林业职工，习惯盲目跟风，追求短期利益，只求数量不求质量，导致树木成活率低，林业收益下降。对森林保护意识淡薄的林业职工，随意焚烧秸秆、随处吸烟等习惯，有可能引发森林火灾，甚至导致生命财产受损；法律意识淡薄，对政策法规理解困难，后期还很易产生土地财产等纠纷。

3.3 各级政府权责不清

大兴安岭地区国有林的权属一般都很明晰，但各级地方政府在林权的归属方面主体仍不明确，如由谁来运营国有资产、由谁来享有收益权。大兴安岭地区目前的情况是：所有权及其衍生的各种权利由管理辖区的政府负责；谁实际占有，就由谁享有收益权。在该产权制度下，各级地方政府权利与义务界定不清，“利来四方聚，弊来八方散”的现象屡见不鲜。政府引导不具体，公布的林业信息不及时，造成发布者与接受者的信息不对称，影响农民的判断，集体跟风，导致农户竞争激烈，林业收益降低，不利于林业经济的持续长久发展。

4 黑龙江省大兴安岭国有林权制度改革对策

林权制度改革，并不是一件一蹴而就的事情，而是一个长期的实践过程，要想顺利推行林权改革，需要各方持续不断的努力，主动查找问题，分析问题和解决问题，力促改革更加具体完善。黑龙江省是林业大省，同时也是大林业、小产业的林业落后省份，林业GDP远远落后于福建、广西、江西和浙江等林业先进省份。作为林业大省，应充分发挥在生态文明建设中的作用，加快推进林业生态、林业产业和林业文化的“三大”体系建设，全面提升林业生产力发展水平，最大限度地满足社会对林业多样化的需求和林业职工增收致富的愿望，最终实现由林业大省向林业强省跨越的美好夙愿。

4.1 减少政府参与，提高林业职工主体地位

林权制度改革，既是林木所有权和林业经营权的科学分离，也是对政府经济职能和服务职能的合理调整。在今后的改革中，政府这只看不见的手将逐渐退出市场而转到幕后，以制定准则来规范市场、监督市场运营、协调经济关系，创造和谐林业发展环境为各类市场主体服务，减少运营成本和企业投资成本，以实现多方共赢的目的。林业职工是改革的主体，改革要尊重人本思想、因地制宜，把决策权交到最了解土地的农民手中，哪里需要改、改成什么样、何种方式改，由农民代表开会决定。村委会拥有改革方案和山林收益决策权，改革方式和管理形式选择权。

4.2 做好宣传，开展业务培训，提高农民素质

现行的林权改革得到了大部分群众的支持，但仍有农民对改革持怀疑态度，政府需要加大宣传，开展培训，将剩余少部分群众吸纳进来，并提高先行部队的思想文化素质，使改革向优质化发展。一方面，做好林业宣传工作，利用杂志、报纸、电视、广播、网络等媒介工具，将改革取得的优良成果进行广泛宣传，并尽可能动员更多的农民参与到这一环节，让其真正体会到改革实效，甚至还能起到模范带头作用。通过全方位的宣传，让更多的群众看到林权改革是有价值的，自愿加入其中改革行列，真正实现全区参与，共同富裕。另一方面，要加强对农村基层干部和林业职工的培训工作。按照自上而下、逐级落实的做法，层层抓好培训工作，使参与改革的员工和农民抛开传统农业思想，深刻领悟林业相关的法律、法规和政策精神，以适应林权改革新形势。

4.3 完善林权登记制度

在历次林权制度改革中，林权实地划分往往被忽视，但林业的确权工作却是做好国有林权制度改革的关键。勘界人员不足，缺乏专业性，沉积了有证无山、有山无证、山证不符、界线不清等许多隐患，导致林权纠纷不断，降低了林业职工的生产经营积极性。因此，在未来林权改革实践中，要加强勘界人员的技术能力培训工作，并派专业技术人员随同基层干部深入改革一线，让农民加入到勘察队伍中，现场指导农民进行勘界确权，对农民不认可的界定做出解释，以明确林业权属。确保林权权利人明晰、林地与林权记载相符，勘界资料准确完整，避免林权纠纷。

[1]张大力.伊春国有林权制度改革研究[D].北京:中国农业科学院,2010.

[2]张琦.基于国有林权制度改革的森林资源管理制度完善与创新研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2011.

[3]李璇.大兴安岭国有林权制度改革法律问题研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2012.

[4]张艺鹏,姚顺波,郭亚军.国有林权制度改革对承包户收入的影响——基于DID模型的实证研究[J].林业经济,2014(9):51-58.

[5]徐旭.伊春国有林权制度改革理论与实践的思考[J].经济研究导刊,2009(34):10-12.

[6]石小亮,张颖,单永娟,等.云南省高原典型森林植被涵养水源功能研究[J].长江流域资源与环境,2015,24(8):1 366-1 372.

[7]吕曌.基于林权制度改革下的乌马河林业局的企业效率评价研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2013.

[8]韩微.国有林权改革绩效研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2012.

[9]李湘玲.大小兴安岭国有林区管理体制改革模式研究[D].北京:北京林业大学,2013.

[10]石小亮.吉林森工集团森林生态系统服务价值评价及预测研究[D].北京:北京林业大学,2015.

[11]管影.国有林权流转法律问题研究[D].哈尔滨:东北林业大学, 2014.

[12]郑连成.大兴安岭国有林权制度改革初探[J].经济研究导刊, 2010(11):49-50.

[13]许兆君.论国有林权制度改革的政府职能保障——以黑龙江省伊春林权制度改革为例[J].管理世界,2007(5):148-149.

[14]周光达.黑龙江省大兴安岭林区国有林权制度改革试点研究[J].国家林业局管理干部学院学报,2015(2):3-8.

［责任编辑：郑德胜］

Study on State-owned Forest Tenure Reform in Great Khingan,Heilongjiang Province

JIANGYu-qi，SHI Xiao-liang，HUANGShu-hui
（College ofEconomics and Management,ShenyangAgricultural University,Shenyang110866，China）

Study combed theory of state-owned forest tenure reform in the domestic and foreign,based on the special state-owned ownership form.Study fully summarized the remarkable achievements of forest right system reform in Great Khingan,in the state-owned forestry,Great Khingan,Heilongjiang province as the research object.The research explored the current actual status quo and potential problems of forest right reform.To try find out problems and obstacles existing in the state-owned forest right system reform,to analyze problems and deficiencies,sum up experience and lessons,in order to achieve the important basis and policyrecommendations for further deepeningreformin Greater Khingan Range.

State-owned Forest;Forest Tenure Reform;Great Khingan;HeilongjiangProvince

F326.22

A

1673-5919（2017）01-0006-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.01.002

2016-12-16

沈阳农业大学大学生创新创业训练计划项目（38）；辽宁省教育厅人文社会科学研究项目（WSNYB201602）。

蒋雨琦（1995-），女，辽宁沈阳人，本科生。

石小亮(1984-)，男，内蒙赤峰人，,博士，讲师。研究方向：森林资源与环境经济、湿地生态系统安全评价。