国家审计维护金融安全的新形势与对策

张 维

(南京审计大学 学务委员会，江苏 南京 211815)

国家审计维护金融安全的新形势与对策

张 维

(南京审计大学 学务委员会，江苏 南京 211815)

结合我国金融体系当前面临的国际与国内环境，分析了我国金融安全面临的主要挑战，同时，在对近三年来的金融行业和金融市场创新的典型案例进行考察的基础上，深入分析了国家金融审计面临的新形势，提出了相关的政策建议。分析结果表明：随着我国金融体系对外开放的步伐加快，国内金融行业和金融市场创新加快，国家金融体系面临国际做空势力的冲击，国际资本流动威胁国内金融安全的形势严峻，因此国家金融审计创新的空间较大，且应当赋予其新的职能，在保障国家金融安全方面发挥更大的作用。

国家审计；金融审计；金融安全；金融舞弊；金融风险；金融危机；金融体系;审计创新；金融市场监管

一、 引言

长期以来，我国国际收支表中的资本项目没有全面对外开放，使得我国对国际金融危机的抵御有制度屏障。但是，随着我国经济和金融体系进一步对外开放，以上海自由贸易区为标志的新一轮开放，给国际资本进入我国金融市场提供了新的机会。2015年6月，我国股市发生异常波动(俗称“股灾”)。从中，我们可以看见国际对冲基金在国内资本市场运作的身影。审计署金融审计司参与的相关调查最后揭示出像司度、伊世顿等公司违规案例都属于国际对冲基金进入国内金融市场的个案。但是，由于这种资本运作模式存在一定的复杂性，传统的金融监管和金融风险管理模式已经不能有效揭示风险，这些成为我国金融安全的潜在威胁。2015以来，美国华尔街的国际对冲基金开始狙击人民币。2015年1月，人民币贬值最高超过4%，在贬值过程中，美国华尔街的对冲基金预测人民币将在年内贬值50%。尽管这种言论存在刻意唱空的可能，但是，随着美联储加息政策的市场预期不断加强，受人民币成为SDR篮子货币的因素影响，人民币贬值压力较大。除了人民币贬值因素外，在宏观经济转型过程中，政府债务以及证券市场的风险都给我国金融安全产生了挑战。面对这些挑战，如何对现有的“一行三会”金融监管体制进行改革，如何建立一个符合中国金融市场特点的金融监管体系，国家金融审计如何与金融监管体系进行有效的协同，是我国维护金融安全面临的现实课题。

本文在分析国家审计和金融安全的内涵及关系的基础上，将分析金融安全面临新的挑战，同时，对国家审计维护金融安全的新形势进行分析，希望为国家审计的金融审计职能和金融监管体制的改革提供可参考的政策建议。

二、 国家审计与金融安全的内涵及其研究进展

金融的本质是在不确定条件下进行资金资源配置。金融不确定性的客观存在决定了金融参与者的投机性，而金融投机又是造成金融舞弊的直接因素，是影响一国金融安全的潜在威胁，而这种投机性的影响因素异常复杂，因此，金融安全的相关影响因素也异常复杂。国家审计与金融安全的关系如何呢？学术界做了大量的探讨。

一般认为，国家审计是维护国家安全的重要保障和手段[1]。国家审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，能够敏锐地感知风险，发现影响国家安全的问题[2]。金融审计在国家审计中发挥维护国家安全功能是如何定位的呢？吕劲松认为，在《审计署“十二五”审计工作发展规划中》明确了，金融审计的科学定位是“以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制”[3]。审计署金融审计司课题组认为，审计机关可以通过防范宏观金融风险、中观金融风险和微观金融风险这三个层次的风险，在宏观政府治理、中观市场治理、微观公司治理三个层面发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，从而有效防范和化解系统性和区域性金融风险，维护国家金融安全[4]。

从最近几年的研究文献看，学术界对国家审计维护金融安全的作用已经形成共识。那么，金融安全的内涵包括哪些呢？

1997—1998年的东南亚金融危机之后，国内学者开始对金融安全进行研究。1998年，王元龙开始对金融安全概念进行理论界定，他认为金融安全是货币资金融通的安全，凡与货币流通及信用直接相关的经济活动都属于金融安全范畴[5]。不过，梁勇认为，货币资金融通安全观的界定非常直观，但失之于不完全，不能令人满意，他认为，国家金融安全是指一国能够抵御内外冲击，保持金融制度和金融体系的正常运行与发展，即使受到冲击也能保持本国金融及经济不受重大损害的状态及由这种状态和能力所获得的政治、军事与经济的安全[6]。之后，大量学者对金融安全进行了论述与研究，如钱小安、汪祖杰[7-8]。2008年美国次贷金融危机后，金融安全再度成为学术界研究的课题。何德旭认为，金融创新与金融安全有着极为密切的关系[9]。金融创新既有助于金融体系的稳定和金融安全，也有可能带来金融脆弱性、危机传染性和系统性风险，从而对金融安全产生负面冲击。刘锡良提出，在美国次贷危机后，金融国际化使每一个国家都面临金融安全问题[10]。何德旭认为，金融安全的内涵应包括宏观经济平稳发展、金融市场有序、金融机构功能发挥正常、存在适当的金融风险和金融安全是动态的等内容[11]。张安军认为，金融安全是保持金融主权不受侵害，金融系统能够平稳运行的一种态势[12]。金融安全协同创新中心认为，金融安全是一个高度综合的概念，一般与金融国际化交织在一起，与金融危机、金融主权密切相关，它体现为一国金融体系的稳定运行状态，关键在于核心金融价值的维护，根本取决于一国政府维护和控制金融体系的能力和一国金融机构的竞争力[13]。刘家义认为，金融安全是指在全球化条件下，一国在其金融发展过程中具备抵御国内外各种威胁、侵袭的能力，确保金融体系、金融主权不受侵害，使金融体系保持正常运行与发展的一种状态[2]。

综上所述，笔者认为，金融安全可以从狭义和广义的范畴来进行定义。狭义的金融安全是指金融体系能够健康、规范运行，对一国经济运行提供充足的金融支持，无爆发金融危机的可能；广义的金融安全是指金融体系既无爆发金融危机的可能，也不存在导致金融市场异常波动的潜在因素[14]。

在明确国家审计和金融安全的内涵后，学术界也对国家审计与金融安全的关系开展了深入的研究。王家华认为，国家审计中的金融审计需要将金融风险管理技术引入金融审计，进一步发挥维护金融安全的作用[15]。刘志红认为，国家审计应重新定位审计工作的着力点，进一步发挥国家的“免疫系统”功能，防范系统性金融风险，维护金融安全[16]。刘家义认为，国家审计维护金融安全，要求审计机关通过对各类金融机构和金融监管部门，以及对金融政策实施情况及其效果进行审计和专项审计调查，重点揭露金融机构经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索，揭示影响金融体系健康发展的突出风险，从政策上、制度上分析原因，提出建议，维护金融安全、防范金融风险、促进金融发展[12]。

三、 我国金融安全面临的主要挑战

为了对我国金融安全的现状进行评估，笔者重点对经济体系的市场化程度、银行体系的信贷资产状况、金融市场的波动状况、金融体系的开放程度和金融舞弊的监管状况等因素进行考察，发现当前我国金融安全主要面临以下挑战。

(一) 人民币国际化步伐加快成为金融市场不确定的主要因素

我国宏观经济总量已经成为全球第二大经济体，仅次于美国。这样的世界经济地位需要国家承担更多的国际义务，对这些义务的成本权衡需要我国政府有更多的国际话语权，所以，即便是在我国金融体系仍不成熟的情况下，政府大力推进人民币国际化仍是我国经济实力提高的必然选择。

不过，人民币国际化在很大程度上具有较强的不确定性。尽管人民币加入SDR后，中国政府和企业有更便利的国际融资机会，可以降低融资成本，从而进一步吸引更多的国际资本进入中国市场，但是，这些资本的流动性会增加金融体系的不确定性，人民币币值的稳定还需要国际金融市场的检验。

(二) 实体经济转型的不确定性带来的国际资本刻意做空成为金融安全的主要威胁

实体经济转型需要对现有产能过剩的传统制造业进行重塑，需要投融资体制、企业兼并重组、技术创新等机制及时配套，需要建立消除产能过剩的技术支持机制，这些都需要时间。同时，在地方政府债务居高不下的情况下，金融体系的波动增强。

宏观经济的现状为国际资本尤其是境外对冲基金提供了机会，从而对金融安全构成威胁。做空中国的境外对冲基金对中国经济的看法一般有两种:一种是对中国体制的不认可，对中国经济的成就不予认可，他们本身是带着反对中国的意识形态和价值观的，这些基金本身跟美国等西方国家政府中的反华利益集团挂钩，成为威胁中国金融安全的做空力量。另一种是对中国经济发展形成误判，他们从美国等西方国家的经济运行经验判断，中国经济下滑、银行信贷规模大、房地产存货难以消化、金融舞弊行为严重、进出口下滑、外汇储备不断减少等成为他们做空中国的原因，这些对冲基金即便不能真正成功，也能从金融市场套利。以美国对冲基金管理人索罗斯为例，他在过去十多年，一直寻找中国经济改革与开放带来的做空机会。今年以来，以索罗斯为代表的美国对冲基金开始布局做空中国的迹象十分明显，对我国金融安全构成威胁。

(三) 外汇储备增长的不确定性面临巨大考验

外汇储备是一国拥有的外汇资产，其主要形式有国际证券、黄金等大宗商品和其他外汇投资形成的资产，其主要功能是满足一国国际支付的需要。中国外汇储备规模从2015年开始出现下降，2016年1月由于人民币的大幅贬值，市场预期外汇储备将面临较大波动，这种形势加剧了国际金融资本看空人民币的预期。尽管从2009年开始，中国外汇储备一直居于世界第一的位置，但是，中国作为一个发展中国家，汇率稳定需要一定外汇储备作为支撑。当前，中国外汇政策仍存在很大的不确定性。随着外汇储备下降，市场担心中国可能会收紧资本管制，以便为国内政策创造空间，这在一定程度上影响了市场情绪。

(四) 金融市场监管不完善使金融市场异常波动威胁金融安全

中国作为一个社会主义国家，政府对金融运作有超强的领导能力和控制能力。但是，随着中国社会主义市场经济体制建设的深入，金融市场监管制度的完善尚需时间。中国的金融市场并不是一个市场自发推动产生的市场体系，传统的计划经济体制催生了金融市场。以股票市场为例，中国是在国有企业改革的过程中，由于扩大社会融资的需求推动了股票市场模式的引入，这种模式是一种植入的模式，而中国的“土壤”对这种市场模式还需要一个适应的过程。此外，由于金融市场在配资资金资源的同时还有财富转移的效应，因此，金融市场波动的控制权就可能成为财富转移和套利的工具。从参与金融市场的主体来看，不管是国有资本投资者，还是私有的机构和个人投资者，进入金融市场后，如何盈利都是共同的目标，人们对于这种目标的追求助长了金融市场波动，从而威胁金融安全。

(五) 金融舞弊成为金融安全的道德风险源头

金融舞弊的本质是在信息不对称的情况下，金融参与者采取不利于其他参与者的行动，这种行为是金融舞弊。促使金融舞弊行为产生的根本动力是参与者采取不利于其他参与者的行为可以为舞弊者带来违规的非法回报。中国金融市场受经济体制的影响，金融监管机构、金融机构的管理人员由于掌握政策和资金的控制权，具有信息优势和专业优势，他们往往是金融舞弊发生的主要群体，这些金融舞弊行为一旦发生，将直接导致市场的不公平和低效，甚至是巨额的国家财产损失，进而威胁金融安全。此外，由于金融舞弊通常伴随合谋、串通、泄密等道德风险行为，具有较强的隐蔽性，容易使舞弊者产生侥幸心理，进一步滋长了金融舞弊行为的发生，成为威胁中国金融安全的一股“暗流”。

四、 国家审计维护金融安全的新形势

国家审计是党和国家的重要监督力量。多年来，国家审计在国有金融机构和金融监管部门审计中发挥了重要的监督作用，为维护国家金融安全做出了突出的贡献。笔者对过去十年来审计署的与金融审计相关的审计公告进行了分析，发现审计署在国有银行和保险金融机构以及部分金融监管机构的财务收支审计中查出的违法违规等舞弊行为也是威胁我国金融安全的潜在因素。

首先，在审计署披露的国有银行审计公告中，部分国有银行违规放贷成了主要的舞弊行为(见表1)。国有银行尤其是国有商业银行是我国金融体系的“脊梁”，也是我国金融安全的支柱。违规放贷行为揭示出了国有银行在我国资本市场融资功能尚不完善的情况下，银行融资存在“寻租”的巨大空间。当然，审计署审计公告中披露的国有银行舞弊行为除违规放贷外，还有存款业务、票据业务、不良资产处置以及商业银行内部控制等舞弊问题。

表1 国家审计发现银行违规舞弊摘要统计

资料来源：审计署网站。

其次，根据审计署公告，保险公司近十年来的舞弊行为主要集中在违规虚列手续费和违规套现等问题上(见表2)，这跟保险公司的经营模式相关。我国保险公司主要通过保费收入来增加业务规模，但保费收入是靠营销中介来实现的，因此，保险公司跟营销中介之间的交易也是一个巨大的“寻租”机会，其中涉及手续费支付、虚假保险合同、违规理赔与赔付等领域。此外，审计署公告中还涉及保险公司财务收支、重大决策与执行、风险管理与内部控制、廉洁从业等方面的舞弊行为。

最后，审计署在对金融监管部门、银行、保险公司等的审计过程中，将审计延伸到了证券市场，为打击资本市场的舞弊行为作出了贡献。

在分析审计署公告的基础上，笔者对近年来发现的典型金融案(例如2015年在股票市场异常波动中发现的中信证券经理层舞弊、深圳保税区部分企业虚假贸易融资、司度和伊世顿违规、恒生公司等非法证券经营以及泛亚、e租宝等互联网金融违规等)进行分析(见表3)，发现我国金融安全面临的一些新的舞弊行为为国家审计提供了改革的空间。

表2 国家审计发现保险公司违规舞弊摘要统计

资料来源：审计署网站。

表3 近年来部分金融舞弊案例统计

资料来源：作者根据媒体披露的公开信息整理而得。

根据上述分析，笔者认为：国家审计维护金融安全面临以下新形势。

(一) 传统的国家金融审计组织模式面临整合与创新

从目前我们面临的金融安全问题和金融活动的微观运作现状来看，国家审计要准确揭示与金融安全相关的金融风险和违规线索，现有的金融审计组织模式亟待改革。从审计署现有的各司局组织结构看，各自分工明确，但是，从维护金融安全的角度看，相关司局与金融审计司进行整合或者形成一种灵活的协同创新机制十分必要。从表3中的中信证券公司经理层内幕交易的舞弊行为看，它不仅跟证券公司审计相关，而且跟证券市场甚至是证券市场监管体制密切相关。因此，要揭示其金融风险或者发现其威胁金融安全的线索，必须是多部门协同的金融审计模式。除了审计署内部金融审计部门的整合与创新外，国家审计组织如何与其他部委的整合与协同也是一个现实的课题。以目前威胁金融安全的虚假贸易融资套利为例，如果单从国有银行的业务审计看，似乎难以发现银行的违规线索，但是，如果结合海关的数据和线索，我们就可能发现银行在业务中的违规和舞弊线索。

(二) 金融机构审计向金融市场审计转变趋势明显

国家金融审计以金融机构尤其是国有金融机构的审计目标导向在现有的金融体制中具有合理性，国有金融机构是金融行业的主体，也是影响金融安全的重要参与者。国家金融审计在发现国有金融机构的违法违规大案要案中发挥了重要的作用。但是，从威胁金融安全的金融危机传导机制看，金融市场无疑是引发金融危机的重要因素。从中信证券经理层涉嫌内幕交易的案例看，结合我国2015年6月的股票市场异常波动，我们可以发现，国有金融机构与金融市场异常波动相关且常常诱发金融危机，从而威胁金融安全。因此，国家金融审计部门应当从金融机构审计导向向金融市场审计导向转变。不过，金融市场涉及的主体多，其中包括金融机构、境内外机构投资者、金融监管部门等，需要审计署相关审计部门做出相应的转变。

(三) 国家金融审计对象与内容的拓展迫在眉睫

受制于审计资源的约束，现有的国家金融审计对象集中在国有金融机构，取得了显著的成绩，尤其是借助信息技术手段开展数据分析，为国家金融审计发挥“免疫系统”功能、维护金融安全发挥了积极的作用。一般认为，对现有的国有金融机构比如国有银行的审计可以进一步通过数据分析来拓展国家金融审计的范围和内容，但是，从最近几年的互联网金融非法集资、国际对冲基金做空市场等案例来看，民间金融在信息技术的推动下，无论是野蛮生长还是有序发展，这些金融机构都已经成为系统性金融风险的重要因素，也是金融安全的威胁。国家金融审计完全有理由不介入这些民间金融机构的审计，但是，从维护金融安全的角度看则存在紧迫性。从泛亚、e租宝非法集资案例看，互联网金融机构推动的非法集资，其形成的群体性事件和与其相关的腐败已经成为威胁金融安全的因素，为此，国家金融审计应有足够的拓展空间。

(四) 加强对金融监管部门及其发布政策的绩效审计势在必行

从2015年6月股票市场异常波动的案例看，其中，证监会的副部级干部有两位涉嫌腐败，中信证券作为国内知名证券公司，有超过10名中层管理干部涉嫌违规，证监会对股票市场的监管运作及政策发布中的舞弊行为已经成为公开的事实。此外，在宏观经济进入新常态后，国内金融空转的事实加剧了实体经济的下滑，这就需要进行金融监管部门的绩效审计。国家金融审计面对上述情形，如何发挥作用？其实，在传统的对金融监管部门财务收支审计中，国家金融审计已经是常规工作，但是，从维护金融安全的角度看，对金融监管部门的运作和发布政策的绩效进行审计势在必行。

(五) 国家金融审计纳入宏观金融监管体系的需求不断增强

现有的“一行三会”金融监管体制运行多年，监管机构与被监管者之间形成了一定的思维定式，金融行业和金融市场的风险问题即便是涉及金融安全，一般也都认为这是金融监管问题，其他部门从政府职能部门分工的角度似乎不应介入。我国作为一个社会主义大国，如何建立一个高效、稳定、健康的宏观金融监管体系，仍是一个亟待研究的课题，因为我们无法从其他国家的经验中寻找到答案。国家审计作为党和国家的重要监督力量，在宏观金融监管体系中发挥应有的作用是维护国家金融安全的现实需求[17]。

五、 结论与对策建议

综合本文的分析以及结合当前我国面临前所未有的金融安全挑战，笔者认为，这既是我国经济崛起后，在世界经济舞台上遇到的不确定性带来的直接后果，也是国际资本从意识形态上对我国作为一个社会主义国家的阻挠，因此维护金融安全已经成为我国经济安全的首要任务。无论是审计署专家还是学院派的专家，大家一致认同国家审计应起到维护金融安全的作用。本文也发现，随着金融行业和金融市场的开放不断深化，金融行业自身的创新也衍生出舞弊风险，使国家金融审计面临新的形势，因此急需寻找相应的对策。在现有的国家审计法规体系下，为更好地适应金融安全问题带来的国家审计新形势，笔者提出如下对策建议。

第一，推进金融监管政策的绩效审计，竭力防止金融监管政策失误引发的系统性风险。现有的金融监管模式下，监管部门的政策制定容易受金融机构利益影响，造成监管套利机会，从而引发金融监管政策低效，甚至引发金融危机。国家审计机关有必要在传统金融机构审计模式的基础上，更加关注监管政策的道德风险和监管者舞弊。从维护国家金融安全的需求来看，金融审计部门推进金融监管政策的绩效审计十分必要。第二，加大力度建设金融审计大数据，协同工商、税务、海关等部门建立国家级金融审计关联模型，从金融监管和金融机构审计延伸到金融市场稳定审计，维护国家金融安全。在信息技术飞速发展的今天，系统性金融风险主要由金融市场波动引发。国家金融审计应重视金融市场导向审计，建立金融机构与金融市场的大数据关联模型，及时发现非法境外资金进入国内金融市场的线索，尤其是开展外资背景企业的金融运作专项审计，揭示其银行账户、金融市场账户以及金融交易记录之间的金融风险和发现违法违规线索。第三，积极开展研究型审计，增加在金融监管体系内的话语权，力争国家审计进入国家宏观金融监管体系，进一步发挥国家审计维护金融安全的作用。国家审计由于现有的职能和工作范围，对金融安全相关的系统性金融风险无法全部覆盖，但是，国家审计可以通过对金融安全相关问题开展研究，通过研究成果发现审计方法，在遵循相关保密程序的基础上，增强国家金融审计在金融监管体系的评价与咨询功能，力争成为宏观金融监管体系的重要组成部分。

[1]刘家义.论国家治理与国家审计. 中国社会科学, 2012(6):60-72.

[2]刘家义.中国特色社会主义审计理论研究(修订版). 北京：商务印书馆和时代经济出版社，2015.

[3]吕劲松.论金融审计服务国家治理的实现途径. 审计研究，2012(5)：3-7.

[4]审计署金融审计司课题组. 审计机关在防范系统性区域性金融风险方面发挥作用的机制研究.审计研究，2015(4)：22-27.

[5]王元龙.我国对外开放中的金融安全问题研究. 国际金融研究，1998(5):33-39.

[6]梁勇.开放的难题:发展中国家的金融安全. 北京:高等教育出版社, 1999.

[7]钱小安.金融开放条件下的金融安全问题.管理世界, 2001(6):91-95.

[8]汪祖杰.国际金融一体化中的金融安全问题分析. 金融研究, 2001(5):91-97.

[9]何德旭,郑联盛.从美国次贷危机看金融创新与金融安全. 国外社会科学, 2008(6):21-31.

[10]刘锡良，等.中国金融国际化中的风险防范与金融安全研究. 北京:经济科学出版社，2012.

[11]何德旭，等.中国金融安全评论. 北京：金城出版社和社会科学出版社，2014.

[12]张安军.中国金融安全监测预警研究. 北京:中国社会科学出版社，2015.

[13]金融安全协同创新中心，等. 中国金融安全报告(2014). 北京：中国金融出版社，2015.

[14]张维. 中国对冲基金报告(2016). 北京：经济科学出版社，2016.

[15]王家华.国家金融审计的现实矛盾与解决方案. 审计与经济研究, 2010, 25(4):16-20.

[16]刘志红.防范系统性金融风险的审计视角. 审计研究，2011(6)：16-20.

[17]张维.金融安全论.北京：中国金融出版社，2016.

[责任编辑：杨志辉]

New Situations and Countermeasures for State Audit to Maintain Financial Security

ZHANG Wei

(Committee of Teaching Affairs, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

Considering the internal and external environment that the Chinese financial system is facing, the author makes an analysis of the main challenges for the Chinese financial security. At the same time, the author makes some related policy proposals based on the survey of the typical cases in the field of financial industry and market innovation in recent three years by analyzing the new situation the state financial audit is encountering. The analysis results show that, with the quickening openness of China financial system to the outside world, the domestic financial industry and financial market innovation accelerates its steps and the state financial system faces the shock of international short power and the threat of international capital to the internal financial security. Therefore, there is greater space for state financial audit innovation, it also requires more new functions and plays a greater role in the guarantee of state financial security.

state audit; financial audit; financial security; financial fraud; financial risks; financial crisis; financial system; audit innovation; financial market supervision

2016-06-22

江苏省金融工程重点实验室(南京审计大学)资助项目

张维(1969— )，男，四川大竹人，南京审计大学学务委员会主任，教授，博士，从事金融风险管理、金融安全与金融审计研究。

F239.44

A

1004-4833(2017)01-0008-07