由“谁执法谁普法”普法责任制说开去

文│杨怀伟（北京市房山区动物卫生监督所）

由“谁执法谁普法”普法责任制说开去

文│杨怀伟（北京市房山区动物卫生监督所）

2014年10月，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”。2017年5月17日，中办、国办印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

在动物卫生监督行政执法中，被发现的违法行为大多数源于当事人对于法律的无知，知法犯法者毕竟是少数，而所谓的知法犯法，本质上也还是出于对于法律的无知。而普法责任就是执法责任，普法与执法是无法划清界限，彼此分割的。“谁执法谁普法”能从根本上纠正以往执法不管普法，通过“执法绑定普法”，可以取缔“执法不普法”的市场，彻底改变粗放执法和粗放普法并存的乱象。

一、执法为何不愿普法？

查阅动物卫生监督行政执法案卷“询问笔录”，当问当事人是否知道他的行为违法时，得到的回答绝大多数是“不知道”。看到这些，往往有芒刺在背的感觉，因为执法者面对“法盲”当事人，应该感到自己失职。普法不到位，执法才会遇到那么多“专业法盲”“从业者法盲”。

“执法不普法”为什么有市场？除了“不知者不怪”的社会传统心理外，对于执法者而言，多一事不如少一事。有个别执法者面对“法盲”当事人时，也会暗自庆幸并沾沾自喜，这是因为“法盲”是违法处罚的“软柿子”，法律信息不对称降低了执法难度，执法者可以随意摆布违法者，甚至在执法中违反程序、违反法律而“执法犯法”。但这是典型的“不教而诛”，增加了执法风险，暗藏危机，粗放化执法日积月累，国家法律的公信力会大打折扣。反之，如果普法到位，人人知法，对于知法犯法者，执法者面对的是一个熟悉法律，甚至比自己还要精通法律的“对手”，工作难度有多大就可想而知了。但是，从宏观上看，在这种法律博弈中，受益的是整个国家和整个社会的法制建设，“社会法制指数”会在全民知法、人人遵法、人人执法中不断提升，依法治国自然成为现实。

“执法不普法”是片面执法，是投机取巧的“惰政”。普法恰恰是执法的责任担当。克服懒惰和消极，在制度层面构建国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制显得万分迫切。实行“谁执法谁普法”普法责任制，就是把普法责任进一步细化、实化，在执法的过程中进行“实时普法、精准普法”，让群众更好地理解法律规定，自觉执行法律裁决。这样做既有利于促进严格、规范、公正、文明执法，减少执法中的冲突和对立，降低执法风险，促进执法升级，更有利于增强普法的针对性和实效性，维护国家社会和谐稳定，全面推进依法治国落地生根。

二、“供给侧”普法

对谁执法，就对谁普法，可以看作是“供给侧”普法。普法要充分满足人民群众的法治需求，社会需要什么法，就宣传普及什么法，讲好“法律故事”。实质上，执法的过程就是普法的过程，严格执法就是最好的全民普法。“谁执法谁普法”将执法与普法紧密联系在一起，把普法融入执法的全程序、全过程、各环节、各方面，哪些执法部门、哪些工作人员执法，就由那些机关、那些工作人员普法；在哪里执法，就在那里普法；对谁执法，就对谁普法。具体的执法方式应该包含着具体的普法方式，逐步把普法由静态普法变成动态普法，把法律由纸上的法条变成现实中的法治，并深入人民的心中和生活。

应针对需要普法，从立法开始普法。《意见》的一大亮点是要求在法律法规规章和司法解释起草过程中，对社会关注度高、涉及公众切身利益的重大事项，要广泛听取公众意见。除依法需要保密的外，均要公开征求意见，并说明相关制度设计。当法律法规规章和司法解释出台后，要以通俗易懂的语言将公民、法人和其他组织的权利义务、权利救济方式等内容向社会公布，方便公众理解掌握。

法治是全社会最大公约数。可是良药苦口，人们并不是都会自觉用法律约束自己，也不会都积极主动接受违背自己意愿、利益的法律知识，有些人“各取所需”“叫苦连天”，甚至对于自己不利的法律会不自觉的遗忘、曲解、无视，反抗“普法”，这就要针对普法受众的不同需要和真正需要，辩证的“专业对口普法”，既要针锋相对，又要耐心细致，苦口婆心，提高普法效率，掌握普法效果。精细准确地开展“供给侧”普法，充分满足人民群众和社会的法治需求。

三、“精准”普法

实行“谁执法谁普法”普法责任制，就是把普法责任进一步细化、实化、物化，在执法的过程中进行时时普法、精准普法。《意见》指出，要建立法官、检察官、行政执法人员和律师等以案释法制度。判决书、裁定书、抗诉书、决定书等法律文书应围绕争议焦点充分说理，深入解读法律。对于行政执法，《行政处罚决定书》要说理，《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》等对外文书也应该说理、普法。说理就是普法，一份说理透彻、普法尽责的《行政处罚决定书》《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》应当做到以下三点：

首先，围绕案件事实“普法”，以法为据，以调查所得的证据为基础，紧扣违法构成基本要素展开说理普法。违法要素是决定违法行为性质、过错大小、程度轻重的基本条件。所以，在书面陈述违法事实时，要围绕违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面，准确记录违法的经过和后果，使当事人以及稽查、办案、审核人员等内部、外部“读者”均对案件基本事实准确了解。

其次，“普法”要说理分析评价违法行为的危害结果、当事人态度、悔过表现等。因为当事人主观认识、悔改表现、侵害结果等情节将直接影响处罚结果。“普法”必须把从轻或减轻、从重或加重处罚的情节、理由、法律依据作必要的法律分析，“普法”说理不仅能促使当事人从心理上认罚认错，而且能给旁观者以提示和警示，真正发挥法律文书的“普法”作用。

再次，《行政处罚决定书》《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》的书面语言除了要符合法律规范，还要针对当事人的接受情况运用文字。说理“普法”不是读课文，念法条，粘贴复制，应顾及当事人的文化水平和理解接受程度。对于“不知道”法律的当事人和“知道”法律的当事人，“普法”的内容和形式一定是不一样的，怎么让当事人口服心服、佩服、信服，正是“普法”的目的。一个真正的法治社会，不仅仅在于每个公民都懂法，而且在于每个公民都信任法、尊重法，相信法律切实地成为社会公平的现实支撑。

四、讲好普法故事

“讲好普法故事”是普法的升级版。不会讲故事、普法效果差是普法实践常见病，尤其是对行政执法。生活本身就是法律的来源，普通人日常生活所涉及的法律，一般都与公序良俗相融相通和谐共赢。法律和公序良俗得以在生活里并存，用俗话说就是法律“合情合理”，不是“歪理激情”。一个人，只要出于公序良俗，行为落在“合情合理”，就足以适应现实的社会法治生态环境。

普法离不开生活，而一个好的故事可以让普法事半功倍，自主传播。《意见》要求对网络热点问题和事件，要组织执法司法人员和专家学者进行权威解读，组织普法讲师团和志愿者开展宣传讲解。一个好的普法故事要“合法、合情、合理”，一个好的普法故事也是社会的“热点、难点、痛点”，一个有魅力的普法故事必然也是触动人心的。

法律从根本上讲是保护人的，保护人的生活、自由和情怀。《意见》要求，坚持从实际出发、注重实效。立足国家机关实际，结合部门工作特点，创新普法理念、工作机制和方式方法，积极推动各项普法责任的落实，切实增强普法的针对性和实效性。“讲好普法故事”就是创新普法的一条好路子。

五、人人执法，人人普法

执法中，要辩证地理解执行和被执行的关系，执行和被执行看似对立，实际是统一的。很多人单一理解为“法律执行的单向性”，如果我们看到了“被执行”也是“执行”，“被执行”才是“执行”了；同理，“被执法”也是“执法”，“被执法”也是“执法”了。看到这一点，“人人执法，人人普法”就成立了，在社会主义社会，本质上从业者都是执法者，有“人人执法，人人普法”的天然基础。

再看“普法”，本质上，“普法”和“被普法”也是对立统一的。普法实质是“普法”和“被普法”互动，“普法”也不是单向的，“普法者”和“被普法者”是可以颠倒的，“被普法者”如果主动学习，积极宣传，参与法律的实施，立即就成了“普法者”，这就是“普法主人翁”。这个时候，普法责任就转化为普法义务，进一步升级为“普法”志愿者。

广义的执法指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动。狭义的执法是指法的执行，则专指国家行政机关的公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。人们把行政机关称为执法机关，就是狭义上使用“执法”概念。

公务员执法、普法，毕竟是少数，人人执法，人人普法才能人多力量大。总之，在动物卫生监督执法中，撸起袖子加油“普法”，把动物卫生监督行政执法和畜牧兽医领域普法“绑定”，久久为功，一定会促进畜牧业的良性发展，促进动物卫生监督执法行稳致远。