进一步完善北京产业疏解政策

2017-01-16

北京观察 2016年9期

关键词：京津冀协同规划

进一步完善北京产业疏解政策

文马淑萍

目前，北京主要依靠行政手段对一般制造业和区域性专业市场进行了疏解，在对疏解产业的可行性分析、战略布局以及未来产业发展趋势研究不充分的基础上，不仅影响了疏解效果，对居民生活带来不便，也不利于产业转型升级，同时也将影响北京的财政收入。

2015年《京津冀协同发展规划纲要》出台后，各地在积极组织落实。北京市的重点任务是疏解非首都功能，产业疏解配套政策成为重要制度保障。

目前，影响北京产业疏解的问题主要有三点：

第一，适合京津冀协同发展的治理结构还尚未建立。首都北京的城市规模大，政治、经济、社会资源的集中，京津冀三地难以平等开展合作，跨区域协同发展需要建立新的治理结构和协调机制。

目前，国家成立了京津冀协同发展领导小组和办公室，各地政府也相应成立了领导小组和办公室，办公室基本设在发改委，同时相关部门也建立了三地合作工作机制或签订了战略合作协议。京津冀协同发展的治理结构基本是在发改委系统主导下的垂直一体化的、条块分割的行政管理模式，没有建立真正意义上的区域合作与协调机制。因此，在现有框架下难以发挥应有作用，疏解非首都功能政策得不到顺畅落实。

第二，首都经济功能定位不明确。城市聚集和产业集聚会带来收益递增效果和协同效果，因此，大城市规模不断扩大，这是城市和产业发展的一般规律。国外经验表明，城市发展具有自我组织特性，行政规划和行政手段很难逆转城市发展动力。老龄化和技术进步对城市发展影响很大。因此，对北京的城市发展规模和产业的限制应该适度，不易过度分散北京的经济功能。

疏解非首都功能，并非不发展产业。目前，北京主要依靠行政手段对一般制造业和区域性专业市场进行了疏解，在对疏解产业的可行性分析、战略布局以及未来产业发展趋势研究不充分的基础上，不仅影响疏解效果，对居民生活带来不便，也不利于产业转型升级，同时也将影响北京的财政收入。从近年的技术交易看，北京向天津、河北输出的技术合同虽然逐年增长，但技术溢出效果并不明显，从某种意义上说，由于首都经济功能定位不明确，疏解带来的协同发展效果不显著。当然，完善交通大物流体系以及教育、医疗等基本公共服务是基本条件。

第三，承接地人才严重不足。人才是产业疏解面临的重要问题。一方面疏解造成企业人才大量流失，据一项问卷调查结果显示，仅有30%的职工愿意到搬迁地工作。另一方面，承接当地人才严重不足。

因此，首先要构建利于京津冀协同发展的治理框架。借鉴美国华盛顿大都市政府委员会（MWCOG）的经验，在京津冀协同发展领导小组办公室下，成立由中央领导牵头的京津冀协同发展委员会，具体负责实施区域政策。该委员会应体现平等协商、共同参与的区域治理理念。发展委员会定位是为非执法权力部门，具有特殊协调功能的半官方、松散型非盈利组织。资金主要来源是中央财政拨款、地方政府会费、咨询服务费等。组织运营模式可以实行董事会制，对其所有的政策、职能和资金负责，董事会成员来自国家相关部门及各地方政府选派人员。董事会下设产业、交通、环境和公共设施等专业委员会。具体职能是负责制定全面战略规划和专项规划；研究或组织研究京津冀协同发展的问题；授权进行区域公共资源配置，将中央专项拨款分配给成员；为成员提供跨地区服务，并提出政策建议。

也可以借鉴日本首都圈的治理框架，利用现有机构推进。但是，前提是首先必须立法，严格按照法律权限和程序推进。可以通过《京津冀协同发展法》明确规定统筹规划部门的职责权限，既要授予组织协调各相关部门的权力，也要限制规划部门项目审批权，同时给予地方政府部门适当的独立规划权，不干涉地方行政权力，在法律框架下制定和调整《京津冀基本规划》。为了科学合理制定区域规划，应建立独立的具有法律地位的咨询委员会制度，成员由相关者代表以及专家、企业家、媒体等组成，负责对规划进行审议，审议结果对社会公开。日本模式较适合中央集权制国家，对现有部门调整不大，也适合高速发展时期的区域规划。

另外，加强三地区间干部交流也是增强合作机制的好办法。

其次，要推进北京大首都圈的产业规划和发展。目前，可以在《京津冀协同发展规划纲要》的基础上，结合北京产业结构调整战略，制定大首都圈的发展战略和规划，保障北京一定的经济功能。继续鼓励企业将产业链往津冀地区延伸布局，实现产业在三地的协同发展；培养符合首都城市战略定位的新的经济增长点，留住部分高端制造；从承接地角度考虑出发，对疏解到津冀的一般制造业，北京政府应与承接地合作，以政府采购等方式，为企业提供环保和公共技术等服务，支持企业转型升级，为当地做贡献。