畜牧兽医执法文书和案卷立卷注意事项

文│王彦丽（河南省南乐县农牧局）卓卫杰（河南省濮阳县农牧局）

法制建设

畜牧兽医执法文书和案卷立卷注意事项

文│王彦丽（河南省南乐县农牧局）卓卫杰（河南省濮阳县农牧局）

畜牧兽医执法文书制作的好坏直接影响行政执法的质量，案卷立卷归档也是畜牧兽医综合执法工作的重要组成部分。当前，畜牧兽医执法案卷中文书制作还存在许多问题，比如案卷中对违法事实认定不清，引用法律不准确，执法程序不规范等。因此，规范准确地制作执法文书和案卷，使畜牧兽医综合执法在依据、程序、方式等各方面都符合法律规范，保证办案质量，是当前畜牧兽医执法过程的中一项重要而紧迫的工作。本文对畜牧兽医执法文书制作和案卷立卷时的注意事项进行浅析，供畜牧兽医执法人员参考。

一、畜牧兽医执法文书制作的注意事项

1.立案是整个行政处罚的启动程序。立案是畜牧兽医行政处罚机关对具体违法行为启动一般处罚程序的标志，必须经行政处罚机关负责人批准生效。立案程序作为行政处罚程序的启动程序，是案件程序中的一个独立部分，除了依法适用简易程序的案件外，都要经过立案程序，否则就会导致程序违法。应当注意，立案一般是整个案卷的起始点，首先立案，其次才能进行现场调查取证、询问笔录等。

2.对违法当事人的认定要正确。案卷中当事人认定错误，就会导致违法主体无法确定，进而使得违法者轻易逃避法律制裁。动物卫生监督执法案卷中的当事人分为单位和个人两种。当事人是单位的，应当填写其注册登记的名称；当事人是公民个人的，应当填写其身份证上的姓名。

需要注意的是，个体工商户应当以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。

3.询问笔录应当规范。询问笔录记载了证人所提供的证言，具有法律的严肃性，其对于获取证据、全面分析研究案情、进行行政处罚具有很大作用。但是在执法人员办案时，询问笔录却经常出现各种不规范的现象，比如案卷中的询问笔录通常都有开始时间，但是执法人员往往容易忘记记录结束时间；有的执法人员担心案卷复杂化，不告知当事人依法享有的陈述申辩或者听证的权利；更有甚者，执法人员在询问时，心中没有提纲或草稿，经常简单地询问几句当事人的自身情况，不能把违法行为实施的时间、地点、人员、动机、手段、过程、结果等情况问清楚。这样种种不规范的现象将直接影响询问笔录作为法定证据的效力。

总之，执法人员在做询问笔录时，询问主体应是行政处罚机关的执法人员；询问对象必须是当事人及相关人员；询问之前要充分了解案情；询问时应当告知被询问人权利义务；同时要掌握有关询问方法。

4.现场检查（勘验）笔录应当遵循合法性、纪实性、准确性原则。现场检查（勘验）笔录是在行政执法办案过程中，依法对违法活动有关的物品和违法现场进行检查（勘验）时所做的书面记录，是对被检查（勘验）的物品、场所等客观存在的反映，也是对检查（勘验）过程的真实写照，是固定、保全证据的一种方法。其应当遵循合法性原则：比如执法人一定要有执法证，否则笔录不具有法律效力；纪实性原则：比如现场检查去了两次，要如实地记录两次检查笔录；准确性原则：文字表述不能有“大概、大约”等字眼，涉及的数字要准确。

另外，如果要移交公安司法机关，现场必须要有见证人签字，否则公安司法机关可能不接受案件；如果案子达不到移交的标准，见证人可有可无，要根据案子的实际情况办案。

5.行政处罚事先告知书要选择正确。行政处罚事先告知书有两种，一种是适合一般案件；一种是适合听证案件。在实际执法办案的时候，执法人员常常不知道办理的案子应当采用哪种行政处罚事先告知书，从而造成执法程序错误。

《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，当事人应当告知当事人有要求举行听证的权利……

根据《〈河南省行政机关执法条例〉实施办法》（河南省政府令27号）第二十条，有下列情形之一的罚款为较大数额罚款：（一）对非经营活动中的违法行为实施罚款一次达到或者超过1000元的；（二）对无违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过10000元的；（三）对有违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过30000元的。

6.适用法律要准确。对于法律适用要按照《立法法》的规定，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”的适法原则。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

7.法律规定用语要准确。案卷中所引用的法律规定要严谨准确，执法人员在制作案卷时，不能随意添加或删减内容。比如“无兽药生产许可证生产假兽药案”，貌似没有问题，但实际的法律条款却不是这样描述的，在《兽药管理条例》第五十六条中写的是“无兽药生产许可证生产兽药的”，执法人员擅自添加一个“假”字，就让案卷显得执法用语不严谨。

8.正确行使自由裁量权。行使自由裁量权必须合理公正，依法进行，只能在法律法规规定的范围内行使，不能超越行政机关的职权。在畜牧兽医行政执法的时候，执法人员常常因为同情心或私心擅自减免行政处罚。比如执法人员对于“依法应当检疫而未检疫案”，如果涉案生猪价值较大，比如20万元，依照《动物防疫法》第七十八条规定，以及参考《河南省畜牧系统行政处罚裁量标准》，应当处罚动物货值的40%～50%，即应当对当事人罚款8万～10万元，但在实际办案中，执法人员常因为同情心擅自将罚款减少至几千元。这明显是超过了自由裁量权的范围。

9.畜牧兽医行政执法文书的其他注意事项。

（1）文书设定的栏目，应当逐项填写，不得遗漏和随意修改。无须填写的，应当用斜线划去。

（2）文书中“案由”填写为“违法行为定性+案”，例如：无兽药经营许可证经营兽药案。在立案和调查取证阶段文书中“案由”应当填写为“涉嫌＋违法行为定性＋案”。

（3）询问笔录、现场检查（勘验）笔录、查封（扣押）现场笔录、听证笔录等文书，应当场交当事人阅读或者向当事人宣读，并由当事人逐页签字盖章或捺指印确认。当事人拒绝签字盖章或拒不到场的，执法人员应当在笔录中注明，并可以邀请在场的其他人员签字。记录有遗漏或者有差错的，可以补充和修改，并由当事人在改动处签章或捺指印确认。

（4）需要交付当事人的外部文书中设有签收栏的，由当事人直接签收；也可以由其成年直系亲属代签收，并注明与当事人的关系。文书中没有设签收栏的，应当使用送达回证。

二、案卷立卷归档的注意事项

畜牧兽医执法机构结案后，应当在规定时间内及时立卷归档，交由档案管理人员及时存档；立卷归档是整个畜牧兽医综合执法工作中的重要组成部分。

1.案卷文书排列顺序要正确。案卷立卷归档时，决定文书应当在前面，依据的材料在后面；正件在前，附件在后；批复在前，请示在后；原件在前，更正补充在后。应当注意签发稿和送达回证应作为该文书材料的附件。

具体的案卷装订顺序应当如下：案卷封皮；案卷目录；行政处罚决定书；立案审批表；当事人身份证明；询问笔录；现场检查（勘察）笔录；抽样取证凭证；先行登记保存证据审批表，证据登记保存清单，登记物品处理通知书；查封（扣押）审批表，查封（扣押）决定书；行政强制措施处理决定书、鉴定意见；检验报告、销售单据、许可证等有关证据材料；案件调查终结报告、行政处罚审批表；责令改正通知书；行政处罚事先告知书；陈述（申辩）笔录；行政处罚听证会通知书、听证笔录、行政处罚听证；行政处罚决定审批表；送达回证（包括行政处罚决定书送达回证和行政处罚事先告知书送达回证等）；执行的票据等材料，没收物品的处理记录材料等；履行行政处罚决定催告书，强制执行申请书；行政处罚案件结案审批表；行政处罚结案报告；备考表等。

需要注意的是行政处罚决定书是整个案卷的核心，应当放在案卷的卷首，立案审批表应放在它的后面。备考表是整个案卷立卷归档的说明，应放在案卷的最后。2016年河南省畜牧局下发了新的行政处罚文书格式范本，其中案件调查终结报告、行政处罚审批表代替了以前的案件处理意见书。

2.案卷页码编写要正确。案卷内的文书材料经过系统排列后，应当逐页编码。文书材料的页码应当使用阿拉伯数字，在每页正面右上角或背面左上角编写。案卷的封皮、卷内目录、卷内备考表不编写页码。同时要注意每份文书内部也要编写一个顺序号，比如共3页的行政处罚决定书中的第2页底部正中间应当编码（第2页/共3页）。

3.案卷目录编写格式应符合要求。卷内目录应当按照卷内文书材料已经排列好的编码填写，标明起止页码。比如案卷调查终结报告是11～14页。目录应当包括文书名称、文书编号、文书编写日期、文书序号等信息。

4.案卷装订符合要求。一般程序案件的文件材料，每卷不超过2厘米或200页，过多的时候应当按照程序顺序分册定卷。如果是简易程序的案件，可以是多个案件合并组卷。装订前，应当拆除文件上的金属物，对破坏、不合规矩要求的文件进行修补或裱糊。装订的时候应采用“三孔一线”的装订方法，装订后应当检查文书材料有无漏订现象，在卷底装订线上加贴封纸，并加盖骑缝章。