政府购买动物防疫公益性服务现状研究

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

政府购买动物防疫公益性服务现状研究

李 昂，李卫华，翟海华，张衍海，路 平，郝峰强，郑增忍，朱 琳

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

为推动兽医社会化服务体系建设，本文研究了地方政府在动物防疫工作中购买服务的模式。结果表明：政府购买服务的购买主体为县级兽医主管部门、动物卫生监督机构、乡镇政府或乡镇动物防疫检疫站等，承接主体以疫苗生产企业、劳务派遣企业、乡镇兽医站、新型兽医服务主体、无害化处理企业、购买专门服务岗位为主。地方多通过协商委托、招标邀标等购买形式，主要购买强制免疫、无害化处理、动物检疫等服务内容。随着购买标准日益明晰，实施政府购买动物防疫公益性服务取得了一定成效：有效落实了兽医公益性服务职责，培育了兽医社会化服务力量，探索了相应机制等。但同时也存在公益性服务内涵和边界有待明确，承接主体难以满足购买服务需求，机制、服务内容及财政保障有待完善，监管工作亟待加强等问题。

兽医社会服务；政府购买服务；公益性服务；委托；招标；强制免疫

政府购买服务是党和政府确立的新时期政府各项职能工作转变的重要政策措施，对转变兽医工作发展模式，提高兽医工作效能，推动兽医社会化服务体系建设有着重要意义。

1 政府购买动物防疫公益性服务现状

目前，部分地区已开始探索在动物防疫工作中采用政府购买服务的模式，主要涉及强制免疫、无害化处理、动物检疫等具体动物防疫工作方面。

1.1 关于购买主体

通过案例分析和实地调研发现，各地在探索购买动物防疫公益性服务的过程中[1-2]，购买主体主要包括县级兽医主管部门、动物卫生监督机构、乡镇政府或乡镇动物防疫检疫站。据了解，由县级兽医主管部门担任购买主体的有黑龙江富锦市、辽宁海城市、青海西宁市城北区、安徽望江县、河南栾川县等；由乡镇政府直接担任购买主体的有甘肃金昌市金川区、江西吉安县；由乡镇动物防疫检疫站担任购买主体的有江西宁都县；由动物卫生监督机构担任购买主体的有广东中山市。

1.2 关于承接主体

各地在探索实施政府购买服务的过程中，普遍根据自身实际情况选择了相应的承接主体，主要有以下几种情况：

1.2.1 疫苗生产企业。黑龙江省富锦市通过公开招标确定了哈药集团承担当地强制免疫任务，精简整合原有村级动物防疫员纳入企业管理，由企业对村级防疫员进行培训、考核和管理，并承担其工资、保险。

1.2.2 劳务派遣企业。广东省中山市、湖南省浏阳市通过公开招标或协商委托等方式，与当地劳务派遣公司签订服务外包合同，由原动物卫生监督所编外职工、村级动物防疫员与劳务派遣公司签订劳动或劳务合同，以外包服务员工的身份参与动物防疫工作。

1.2.3 乡镇兽医站。辽宁省海城市、河南省栾川县等乡镇兽医站仍保留自收自支模式的地区，通过精简原村级动物防疫员数量，重新设置乡镇兽医站编制人数，在不增加原有强制免疫经费的基础上，通过签订购买服务合同，实施绩效考核与收入挂钩，提高防疫员的工资水平，稳定防疫员队伍。

1.2.4 新型兽医服务主体。安徽省金寨县、甘肃省金川区、江西省吉安县和宁都县、青海省西宁城北区、四川省成都等地由兽医部门引导原村级动物防疫员或原乡镇兽医站解聘人员在精简人员的基础上，共同组建防疫合作社、防疫协会等社会组织，并对其组织构架和内部制度建设进行指导，在新型服务主体初步成型后，承接动物防疫公益性工作。

1.2.5 无害化处理企业。安徽省太和县、四川省金堂县等县区由企业投资建设无害化处理设施，并进行经营管理，政府在发展项目时优先考虑，给予一定的资金支持；辽宁省葫芦岛市、河北省保定市徐水区，采取了“政府投资建厂、企业承包经营”的方式开展无害化处理工作。

1.2.6 购买专门服务岗位。安徽省望江县在全县设立了33个动物检疫协检岗位，并发文对岗位性质进行了明确，通过选拔考核确定聘用人员。

1.3 关于购买内容

1.3.1 强制免疫。目前各地在探索推进购买服务的过程中，强制免疫是最主要的购买内容，主要有安徽省金寨县，江西省吉安县、宁都县，青海省西宁城北区，黑龙江省富锦市，辽宁省海城市，河南省栾川县等县区。究其原因，一是由于强制免疫工作易于量化考核，技术难度不高，具备较好的实施条件；二是村级动物防疫员收入水平不高，队伍老化严重，乡镇兽医站被撤并严重，强制免疫工作面临后继无人的问题，不得不采取购买服务的形式实现。

1.3.2 无害化处理。从案例和实地调研情况看，无害化处理目前是仅次于强制免疫的购买服务内容，主要包括：北京市、安徽省太和县、四川省金堂县、辽宁省葫芦岛等多地。究其原因，除无害化处理工作易于量化考核外，传统的深埋等无害化处理方式存在环境污染风险，资源浪费严重。高温化制和生物降解无害化处理设施环境污染少，资源回收利用率高，但建设和运营的资金及人力成本高，需要引入社会资本力量参与。

1.3.3 动物检疫（协检）。安徽省望江县、广东省中山市等地在当前动物检疫方面采用政府购买服务模式，通过购买服务明确岗位性质及劳动关系，解决原动物卫生监督所编外职工及协检人员的劳动关系合法化问题。

1.3.4 其他兽医服务。成都市双流、金堂等县区除上述三项工作外，还在购买服务过程中将饲养环境消毒、养殖场（户）疫病监控、病死动物无害化处理监督和疫病防控综合服务等兽医服务纳入承接主体服务范围。

1.4 关于购买形式

1.4.1 协商委托。兽医主管部门在协商承接主体的前提下签订委托协议，制定考核管理办法，根据供给主体具体工作完成情况拨付购买经费。采取此种模式的主要原因：一是当前能够承担动物防疫公益性服务的社会机构发展不足，购买经费投入不高，难以吸引社会资本进入动物防疫公益性服务领域；二是原有的协检员、村级动物防疫员工作强度较大，且普遍年龄偏大，学习和劳动能力有限，再创业和就业难度较大，需要考虑其生活来源问题。

1.4.2 招标邀标。招标采购是《政府购买服务管理办法（暂行）》第十七条明确规定的承接主体确定方式之一，但因承接主体发展滞后，各地在实施过程中普遍存在困难，因而此种方式开展有限。目前采取招标、邀标的形式确定服务供给主体的地区较少，仅有广东省中山市、四川省金堂县、黑龙江省富锦市等地区实施。

1.5 关于购买标准

各地在推进购买动物防疫服务的过程中，根据购买服务的种类不同采取相应的购买经费测算标准。

1.5.1 强制免疫方面。一是以村为单位测算购买标准。如江西省吉安县，按照1 256元/村/年将经费拨付乡镇财政所，通过“一卡通”直接补助承接主体。二是以户为单位测算购买标准，如安徽省金寨县采取4元/户/年的定额补助标准对承接主体予以补贴。三是以免疫动物数量和频次测算购买经费，如陕西省西安沣东新城按照猪2.25元/头/季、羊3.4元/头/季、牛9.4元/头/季、家禽0.4元/羽/季、犬18元/次/季等测算购买经费。四是以项目类别测算购买经费，如黑龙江省富锦市、青海省西宁城北区将购买服务经费细化为冷链系统建设经费、购买社会化服务经费、试点监管经费、房屋器械及物资经费、社会化服务组织运行经费、奖励基金等单个项目进行测算。

1.5.2 无害化处理方面。各地普遍采取将现有的无害化处理补贴标准作为购买标准，即每头生猪80元。按照“谁处理，补贴谁”的原则，按照实际处理数量将处理补贴直接拨付承接主体。

1.5.3 动物检疫方面。广东省中山在购买动物检疫服务中采取了按职称计算经费的方式，高级、中级和初级职位（职称）的月平均待遇分别不低于人民币3 500元/人、3 000元/人和2 600元/人。此外，人力资源公司需为服务外包人员购买社会保险和商业保险，并提供加班费、节假日慰问、高温补贴、体检等。

2 实施政府购买动物防疫公益性服务取得的成效

2.1 有效落实兽医公益性服务职责

通过将具体防疫任务委托给兽医社会服务组织，兽医部门的主要力量得以向监督管理、考核评估转变，改变了政府在防疫工作中既当“运动员”又当“裁判员”的窘境，为依法将动物防疫责任落实到养殖者和经营者奠定基础。

2.1.1 强制免疫方面。在开展购买社会化服务的过程中，地方兽医主管部门与承接主体间签署了合作协议，各类承接主体为取得经济利益，认真履行服务合同约定，不断细化工作措施，加强村防疫员培训管理，结合兽医部门的监督检查，稳固了基层动物防疫基础，提高了强制免疫效果。

2.1.2 无害化处理方面。通过政府购买服务扶持和建立了一批无害化处理企业和无害化处理运行体系，有效推进了病害畜禽无害化处理工作。如安徽省太和县、河北省保定建立的安全高效的病害动物收集运输体系和无害化处理机构，防止了随意丢弃病死动物污染环境，降低了病死动物传播动物疫病的风险，有效改善了养殖业污染严重的问题，减少了资源浪费，对保障动物源性食品安全、公共卫生安全及促进畜牧业健康发展发挥了重要作用。

2.2 培育了兽医社会化服务力量

兽医服务涉及畜牧业生产的各个环节，市场潜力巨大，过去政府兽医机构对兽医服务大包大揽，增加自身责任风险的同时，也制约了兽医社会化服务机构的发展空间，导致兽医社会化服务主要集中于城市宠物诊疗，执业兽医基本与畜牧业发展脱节。通过实施政府购买动物防疫公益性服务，一是在稳定原有防疫队伍骨干的基础上，培育发展了一批新型兽医社会化服务主体，也为执业助理兽医、乡村兽医找到了新的发展空间；部分地方采取的与疫苗企业合作的方式，也为现有疫苗企业和劳务派遣企业拓宽了业务范围，找到了新的业务增长点。二是集聚兽医社会化服务人才。在推进购买服务过程中，各地精简整顿原有防疫、检疫队伍，提升人员工资待遇，如黑龙江省富锦市防疫员报酬从每人每年1 200元提高到了6 000～9 000元，辽宁省海城市防疫员平均收入达到2～3万/年，部分全职业化防疫员可达3～4万元/年，大大调动了防疫人员的工作积极性，基本实现了半职业化或全职业化运转，有助于吸引高素质人才加入兽医社会化服务机构。

2.3 初步探索了购买动物防疫公益性服务的制度机制

在实施政府购买动物防疫服务的过程中，各地探索建立了一系列的制度机制，为实施政府购买动物防疫公益性服务奠定了良好的基础。如河北省在落实病死动物无害化处理“政府主导、市场运作、统筹规划、因地制宜、财政补贴、保险联动”指导原则的基础上，探索建立起财政保底机制，即在协商无害化处理企业的基础上，确定保底动物处理量，当病死动物处理数量难以保证企业运转时，由政府对差额部分给与补助，为无害化处理长期有效开展做好铺垫；广东省中山市通过与人力资源公司联合制定《中山市动物卫生监督所辅助性岗位2015年年终绩效考核方案》，从“德、能、勤、绩”等四个方面，对服务人员其进行绩效考核，在此基础上确定是否续聘，进而提升了动物协检人员的整体工作质量，促进了动物检疫工作顺利开展。

3 推进政府购买动物防疫公益性服务面临的问题

3.1 公益性服务内涵和边界有待明确

“属于政府的职责”是公益性服务的重要特征，而随着兽医工作从确保“一个安全”到确保“四个安全”，政府承担的兽医工作的内涵不断丰富，外延不断扩大。但是从实施效果上看，政府承担了过多的具体工作，制约了社会化服务机构的发展空间。同时，在基层尤其是乡镇兽医体系被不断整合缩减的背景下，各项公益性服务也难以完全落实到位，基层动物防疫工作面临较大风险。

3.2 承接主体难以满足购买服务需求

一是服务畜牧业生产的兽医社会化服务机构较少，地方政府在选择服务承接主体时可选择性较小，未能形成有力的市场竞争氛围；二是社会化服务组织，特别是合作社性质的社会化服务组织，“自我造血”能力差，除强制免疫工作以外，动物疫病诊疗、防疫技术咨询、兽药饲料经营等其它延伸服务项目基本未开展，离开政府的资金扶持难以持续健康发展。

3.3 购买服务机制有待完善

研究发现，目前很多基层地区对推进政府购买动物防疫公益性服务的了解还不够。对“买什么”“怎么买”“谁来买”“向谁买”等问题认识还较模糊，缺乏指导性文件引领，“权、责、利”三大要素也有待梳理。另外，协商委托等确定承接主体的方式也存在一定的法律风险，《政府购买服务管理办法（暂行）》第十七条规定，“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。”协商委托并不符合相关规定，存在一定的法律风险。部分地区积极探索的向劳务公司购买动物防疫服务的形式中也存在一定的法律风险，按照《劳动合同法》第五十八条之规定，“劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同，按月支付劳动报酬；被派遣劳动者在无工作期间，劳务派遣单位应当按照所在地人民政府规定的最低工资标准，向其按月支付报酬。”但据调研了解，部分地区的劳务公司在聘用兽医服务人员的过程中，采取的是与兽医人员签订劳务派遣合同的方式，明显不符合《劳动合同法》的要求。

3.4 购买服务财政保障不足

当前各地购买服务的主要经费来源于动物防疫经费，一方面，动物防疫经费不足是历次调研反应最集中的问题之一，在财政支出没有增加的基础上，各地购买动物防疫公益性服务的投入难以增加，导致参与公益性服务的社会化服务人员收入虽有所增加，但机构发展举步维艰。以无害化处理工作为例，当前生猪无害化处理补贴经费仍然不高，通过无害化处理生产的产品市场空间有限，而无害化处理补贴经费发放周期长，地方财政由于财力吃紧，也无法给予其足够的支撑，一些无害化处理单位处于勉强运转状态。另一方面，尽管2016年农业部、财政部下发的《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕35号），明确提出了将“原中央财政安排的基层动物防疫工作补助经费调整为动物防疫补助，对组织落实强制免疫政策、实施强制免疫计划、购买防疫服务等予以补助”，但并未明确购买防疫服务的范围，造成了基层政府和兽医主管部门在使用此项经费时面临较大的审计压力，制约了现有经费的有效利用。

3.5 监管工作亟待加强

研究发现，一方面，目前基层兽医机构改革“形式多样”，部分地区动物卫生监督机构已被并入综合执法机关，人员编制受到了压缩，很多县级兽医管理部门行政管理、行政执法、技术支撑部门基本为一套人马，行政执法、技术支撑部门没有独立的编制，部分县区甚至出现了全县动物卫生监督分所官方兽医没有执法证件的现象，队伍建设尚存不足；另一方面，由于相当一段时期内兽医部门主要工作是强制免疫、动物检疫等具体防疫工作，实施政府购买动物防疫公益性服务后，对承接主体的监督管理将成为兽医部门的一项重要任务，而由于缺乏实施政府购买服务相应的管理经验，基层监督管理能力将面临较大挑战。

3.6 购买服务的内容有待拓展

目前各地在推进政府购买服务的过程中，普遍集中于强制免疫、无害化处理和动物检疫等方面，而在兽医政策法规制定、疫情监测和流行病学调查、疫情处置等其他兽医公益性服务工作尚未开展探索。虽然疫情监测和流行病学调查、疫情处置具有一定的特殊性，但在一定环节中仍然具有实施购买服务的条件，如监测中的样品采集、数据分析，疫情处置中的秩序维护、设备租赁等方面。

[1]王彬，高升，高松华.探索兽医社会化服务新模式[J].中国动物检疫，2017，34（1）：56-58.

[2] 朱新华，陆军.江苏张家港市兽医社会化服务体系建设[J].中国动物检疫，2015，32（2）：40-41.

（责任编辑：孙荣钊）

Research on Current Situation of Government Purchasing Public Services of Animal Epidemic Prevention

Li Ang，Li Weihua， Zhai Haihua， Zhang Yanhai， Lu Ping， Hao Fengqiang， Zheng Zengren，Zhu Lin
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

The objective of this article is to study the practices of local government purchasing public services of animal epidemic prevention，so as to provide support for construction of the veterinary socialized service system. On the basis of study result，buyers of such services include veterinary competent authorities，and animal health supervision agencies at county level，as well as township governments and animal epidemic prevention and quarantine stations at township level. On the other hand，sellers consist mainly of vaccine companies，labor service dispatch enterprises，township veterinary stations，some new veterinary service bodies，bio-safety disposal enterprises，as well as those posts of purchasing specialized animal services. Through consultation，authorization and invitation of tender，services of compulsory vaccination，bio-safety disposal and animal inspection and quarantine are usually bought by local governments. With the purchasing standards becoming more and more distinct，some progress has been achieved，which include effectively ful fi lling the public service responsibilities of veterinarians，nurturing forces of veterinary socialized services and exploring corresponding mechanisms. Inevitably，problems were also encountered in the process of program implementation，such as the ambiguous service contents and boundaries，some demands that sellers can not meet，imperfect mechanism，service content and the fi nancial resources，as well as the inadequate supervision.

veterinary socialized service，government purchase of service，public service，authorization，invitation of tender，compulsory vaccination

S851.33

A

1005-944X（2017）03-0042-05

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.03.011

朱 琳