药械产业结构调整获得新动力

文/本刊记者 宁艳阳

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，对此国家食品药品监督管理总局召开新闻发布会，对这份高规格推出、着眼长远制度建设的纲领性文件做出解读。

深层次问题的破题之策

国家食药监管总局副局长吴浈表示，目前，药品医疗器械研发和质量与国际先进水平仍存在较大差距，支持创新的一些深层次问题还有待解决。一是企业创新能力较弱。国内制药企业数量较多，但是制药企业新产品研发总投入却只有全球最大制药公司一家的投入量，研发投入不够。这几年，我国研究的一些新化学药品和新生物制品，大多数是在国外同类产品基础之上的一些改造和修饰。国内仿制药因为质量疗效有差距，不能形成与原研药在临床上的替代。这些是我国研发能力比较弱、科技创新能力不强的一些具体表现。二是审评审批制度还有不尽合理之处。尽管我国已经做了大幅度的改革，但是还存在一些问题。比如，要求一些进口创新药，必须要在国外获准上市后才可以到国内来申请上市；新药在国外完成一期临床试验以后，才可以到国内申请临床试验。这种晚一步、慢半拍、做不到同步的现状，某种程度上迟滞了一些国外创新药在中国的批准上市。根据数据统计，2001年到2016年，发达国家批准上市的创新药有433种，而在中国上市的只有100多种，只占30%。近10年来，我国上市的一些典型的新药，上市时间平均要比欧美国家晚5年～7年，有的新药国外已临床使用六七年中国才上市。正是因为这个现状存在，所以现在网上购买药品，也包括个人从境外携带药品的现象越来越多，带来很多隐患。三是鼓励创新的一些政策还有待加强。药械数据保护、专利链接、专利期补偿等保护性的政策设计，在一些发达国家都已经在做，而我国还处于研究状态。我国现有的药物临床试验资源相对还比较紧缺，鼓励和支持医疗机构、医务人员参与临床试验的有关政策还有待完善。

其实，早在2015年8月，药品医疗器械审评审批改革已大幕拉开，国务院就出台《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》。但是，随着改革越深入遇到的深层次矛盾就越多，药品医疗器械审评审批制度不完善、不适应等问题就越突出。吴浈介绍，此次发布的《意见》正是针对当前药品医疗器械创新面临的突出问题，着眼长远制度建设的一份重要的纲领性文件。其主要目的就是激发医药研发的活力，提高我国医药产业的创新发展水平，解决临床急需药品和医疗器械短缺难题，让患者尽快用上救命药、放心药，让13亿人民享受到健康中国的深厚福祉。

五大措施鼓励药械创新

满足公众用药需求归根到底要靠创新，只有创新才能研发出更多质量高、疗效优的新药好药，才能使更多的新药好药在中国上市。吴浈指出，此次《意见》鼓励创新的举措有5个方面。

改革临床试验管理。一是临床试验机构资格认定实行备案管理。二是临床试验审批由过去的明示许可改为默示许可，即规定时间内没有做出质疑或者否定，申请人就可以开展临床试验。三是有条件接受境外多中心临床试验数据，境外所做的一些临床试验数据在我国原来是不能用的，现在开始有条件接受，其目的是缩短审批时间。四是鼓励社会力量投资设立临床试验机构，解决临床试验资源不足的瓶颈。五是支持临床试验机构和人员开展临床试验，将临床试验条件和能力评价纳入医疗机构等级评审，保障临床试验研究者收入水平，对临床试验研究者在职务提升、职称晋升等方面与临床医生一视同仁。六是支持拓展性临床试验。对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药品医疗器械，经初步观察可能获益，符合伦理要求的，经知情同意后可在开展临床试验的机构内用于其他患者，其安全性数据可用于注册申请。

优化审评审批程序。一是明确两个附带条件批准的情形，对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病以及公共卫生等方面急需的药品医疗器械，临床试验早期、中期指标显示疗效并可预测其临床价值的，可附带条件批准上市；罕见病治疗药品医疗器械注册申请人可提出减免临床试验的申请，对境外已批准上市的罕见病治疗药品医疗器械，可附带条件批准上市。二是药品与原料、辅料、包装材料的关联审批，今后不单独审批，这样能明显提高审评审批的效率和质量。三是严格药品注射剂审评审批，严格控制口服制剂改注射制剂，严格控制肌肉注射制剂改静脉注射制剂，大容量注射剂、小容量注射剂、注射用无菌粉针之间互改剂型的申请，无明显临床优势的不予批准。

加强创新权益保护。探索建立药品专利链接制度，开展药品专利期限补偿制度试点，完善和落实药品试验数据保护制度，这3条都是对创新权益的保护。同时提出要建立上市药品目录集，目录集就是标杆，新批准上市或通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品，列入目录集内。支持新药临床应用，完善医疗保险药品目录动态调整机制，探索建立医疗保险药品支付标准谈判机制，及时按规定将新药纳入基本医疗保险支付范围，支持新药研发。

明确上市许可持有人责任。我国目前正在开展上市许可持有人制度试点，今后在药械监管里面要突出这个制度，落实上市许可持有人的法律责任，建立健全上市许可持有人直接报告不良反应和不良事件的制度。明确上市许可持有人持有药品创新产权。明确科学家的创新研究者属性，改变科学家既从事创新研究，又负责药品生产销售的现状。

提升技术支撑能力。完善技术审评制度，优化上市流程，加快信息化建设，从送审到审评、审评到上市实现全过程公开。建立集约化的检查队伍，落实全过程的检查责任，保障监管服务的水平和能力与创新发展的速度相适应。

激发仿制药械生产积极性

《意见》提出，药品专利链接、专利期补偿以及试验数据保护等制度，对药品医疗器械的创新势必会起到积极作用。但是，会不会阻碍仿制药的发展，影响药品的可及性呢？对此，吴浈表示，这些制度的实施对企业创新的积极性将起到很好的作用，同时也将激发仿制药生产的积极性。

专利链接、专利期补偿、数据保护属于知识产权保护的范围。在药品医疗器械研发生产方面，知识产权保护的力度还欠缺、还不够，这也是制约我国医药创新产业发展的一个重要原因。此次出台的《意见》将三者合在一起，构成了知识产权保护的“组合拳”。吴浈指出，知识产权保护的系列措施，完全符合我国建设创新型国家和促进医药产业创新发展的需求，对保护和激发我国正在蓬勃发展的民族医药创新活力，尤其是对我国特有的具有独立自主知识产权的中药领域，将发挥极大的积极作用，将全面提升我国医药产业的创新发展。

同时，吴浈表示，“我们鼓励创新，也鼓励仿制，知识产权保护这套制度将起到很大的效果。该保护的要保护，保护时间一到，仿制药就上市，形成断崖式的价格下降，这样为临床用药的可及性奠定了基础。”他介绍，药品医疗器械知识产权这套制度设计在美国已经实行30多年，已经达到两个目的，既鼓励了创新，又促进了仿制。

记者了解到，药品专利链接，实际上就是把药品的审批和专利关联起来。药品审批是国家食品药品监管总局负责，专利纠纷涉及知识产权局和知识产权法院。二者关联的目的就是在药品审批过程中，如果发现有专利侵权纠纷即可通过法院裁定解决。可以把专利纠纷和侵权风险解决在药品上市之前，有利于保护专利权人的合法权益，提高专利质量，也有利于降低仿制药企业挑战专利的市场风险。专利期补偿，是因为在行政审批过程中占用了专利权人的时间，减损了专利权人的权益，为此监管部门给予的一些合理补偿。数据保护，是研究者自行取得的数据不被别人商业利用，行政部门对企业申报的数据要采取保护措施。