论检察机关提起公益诉讼制度

娄连义+刘洪涛

摘 要 社会主义市场经济体制的逐步完善以及整个国家法治程度的不断上升，人们不仅仅关注着自身利益的保护，而且也越来越学会从社会的角度去思考公共利益。在这样一种趋势的影响下，关于诉讼制度也在悄然发生着微妙的变化。2012年《民事诉讼法》的修订为公益诉讼制度在我国的适用打开了一个缺口，但是由于规定得过于原则因而没有较强的操作性。因此为了能够使得我国的公益诉讼制度进一步完善，本文主要从以下四个方面对检察机关提起公益诉讼制度进行探讨：我国检察机关提起公益诉讼的现状、建立检察机关提起公益诉讼制度的必要性和可行性、建立检察机关提起公益诉讼制度所面临的困境、建立检察机关提起公益诉讼制度所应当采取的若干措施。通过以上四个方面的探讨，以期能够为我国检察机关提起公益诉讼制度的完善提供理论层面上的建议。

关键词 检察机关 公益诉讼制度 公共利益

作者简介：娄连义，河南万昆律师事务所律师，安阳仲裁委员会仲裁员；刘洪涛，河南万昆律师事务所实习律师。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.016

一、我国检察机关提起公益诉讼的现状

在我国关于检察机关提起公益诉讼的现状应当从两个方面进行分析：一方面是从立法技术的角度进行探析，另一方面从实践基础的角度进行讨论。首先，如果从立法技术的角度进行探析的话，我们可以发现其实在新中国成立初期已经出现了检察机关提起公益诉讼制度的相关的立法规范。在这些相关的立法规范中，比如“检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”就体现了检察机关提起公益诉讼的思想。随后最高人民法院在在1957年也对这一思想进行了进一步明确 ，然而却由于各种左的错误而使得检察机关提起公益诉讼制度不但没有发展下去反而被消失殆尽。

经济的快速发展带来的不仅仅是财富的增加，而且也带来了各种自然环境污染和侵害消费者利益事件的频频发生。经过诸多学者经过不断努力和不断争取，2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修订案终于规定了民事诉讼公益制度。当然这代表了我国正式确立了公益诉讼制度，但是规定得比较原则从而不具有可操作性。

从实践基础的角度来看，我国确实存在着检察机关提起公益诉讼从而解决纠纷案件的现状。据有关统计，1965年黑龙江的检察院提起公益诉讼的案件就达到55件 。而且值得我们注意的是，改革开放以来所带来的司法制度并没有使得检察机关提起公益诉讼制度在司法实践中得到广泛的应用。1997年以来到2000年，检察机关提起公益诉讼解决纠纷的案件一千多件，然而从积极影响来看的话，我们却可以发现检察机关提起公益诉讼制度确实有其实践基础。但是需要提醒我们的是，这些公益诉讼制度由于缺乏法律的明确规定而在主体范围、适用程序、应用规则等方面都存在着不足之处。这些不足之处不尽是我国立法上的缺憾，而且也为公权力干预私权利预留了空间从而造成自由裁量权的滥用。

二、建立检察机关提起公益诉讼制度的必要性和可行性

（一）建立检察机关提起公益诉讼制度的必要性

1.建立检察机关提起公益诉讼制度有利于节省社会资源：

公益诉讼制度的适用一般是在涉及到公共利益甚至国家利益的范围之内。例如在行政机关利用其职权不特定多数公民权益的时候，检察机关就应当承担起起诉的责任从而维护大多数公民的合法权益。

如此一来，我们可以发现建立检察院公益诉讼制度至少具有以下两种优势：

第一，能够对行政机关建立起有效的监督机制。经济的发展不可避免地带来了大量的腐败，究其根源主要在于针对行政机关的监督机制不够健全。如果建立起建立检察院公益诉讼制度，那么能够在一定程度上预防腐败现象的发生。

第二，能够节省社会资源。一个社会的发展总是面临着在资源稀缺和如何有效利用资源的矛盾。而检查机关能够利用其现有的资源来调和这一矛盾，从而能够节约社会矛盾。

2.建立检察机关提起公益诉讼制度能够在更大程度上保障案件的公平审理：

2012年的民事诉讼法确实建立了民事公益诉讼制度，而且能够提起民事公益诉讼的主体仅限于法律规定的机关。从该条文的规定看来 ，公益诉讼制度主要涉及环境污染、侵害众多消费者利益，所以只有环境保护机关和消费者协会能够提起公益诉讼制度。尽管环境保护机关和消费者协会能够更好地保护公共利益，但是却可能由于代表力量的不够权威可能会使法院判决倒向强势的一方。相反检察机关代表的是国家的权威，如果提起公益诉讼的话能够更好地监督法院审理案件的过程进而也就保障案件审理结果的公正。

（二）建立检察机关提起公益诉讼制度的可行性

1.建立检察机关提起公益诉讼制度的可行性之一在于有着明确的宪法依据：

根据《宪法》第12条的明确规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体财产。”从这一宪法的该条文来看，“社会主义的公共财产”、“国家或集体财产”代表着的当然是公共利益，而且保护公共利益的主体是国家。那么能够代表国家的除了行政机关，还应当包括广义上的司法机关，即法院和检察院。因此从这个意义上来讲，检察机关也应当主动提起公益诉讼来维护公共利益的职责。例如环境污染案件往往涉及的是地方利益，法院由于在各个方面受制于当地的行政机关。在这种形势下，如果诉讼过程中能够有检察机关力量的干预，那么就能够最大程度上保障诉讼的顺利进行和促进案件的公正审理。

2.建立检察机关提起公益诉讼制度的可行性之二在于外国先进经验的积累：

这些先进的经验能够在一定程度上为检察机关提起公益诉讼制度的建立提供某种借鉴作用。例如英美法系的典型代表英国的司法实践就为我国相关制度的建立提供某种借鉴作用。英国的公益诉讼制度建立于十三世纪末十四世纪初，但是将公益诉讼的提起权利赋予给了检察总长。与英国相比，印度也在自己的法律体系中建立起了自己的公益诉讼制度，但是却由于以“充分利益”为本标准却导致了诉讼权利的滥用。因为就算是印度的普通公民也可以提起公益诉讼制度。同样值得我们思考的是，尽管英国将提起公益诉讼的权利赋予给了检察总长，这样的法律行为的后果就是检察总长在此方面的积极性似乎不高进而放纵公共利益的损失 。然而不管怎样，这些国家甚至包括发展中国家都在自己的法律体系内建立起自己的公益诉讼制度，作为迅速崛起的发展中国家的中国又有什么理由建立一种制度来保护公共利益呢？

三、建立检察机关提起公益诉讼制度所应当采取的若干措施

（一）建立检察机关提起公益诉讼制度所应当坚持的原则

1.公益原则：

公益原则的坚持是检察机关提起公益诉讼的基础，如果没有涉及公益也就谈不上公益诉讼。公益原则就要求检察机关在提起公益诉讼时必须就损害公共利益的案件进行起诉。值得一提的是，公益原则的一个优势就是防止检察机关在提起公益诉讼时滥用起诉权利。当然判断是否符合公益原则必须由法院来进行。

2.依法原则：

法治社会的逐渐推进的关键就在于任何国家管理或者社会管理的事项都必须在法律规定的范围内进行，除此以外别无其他。而检察机关提起公益诉讼制度的建立以及在实践中的应用也必须在法律规定的范围内进行。但是无论是法院判断是否属于公益原则的范围还是公益案件的诉讼进行在法律规定的范围内，都需要法律的明确规定。因此目前而言，首要的任务在于完善我国现有的关于公益诉讼案件的法律规定。

（二）提高司法机关工作人员的整体素质，合理利用资源

司法资源能否在合理的范围内得以利用，很重要的一点在于司法资源利用者的素质。虽然随着社会的向前发展以及法治社会的不断建设，我国司法机关工作人员的素质有所提高。但是诸多冤假错案以及司法实践中出现诸多侵害当事人利益的事件足以说明，我国司法机关工作人员的素质还有待提高。因此提高司法机关工作人员的整体素质，一方面可以进一步促进法治国家、法治政府、法治社会的更好建设，而且还可以避免司法资源的浪费。

在这里，还需要提及一下诉讼成本的问题。我们当然可以认为将公益案件的起诉权赋予检察机关可能会增加诉讼成本，但是我们也应当考虑到这样一个方面，即一旦胜诉成功就可能维护到更多的利益甚至树立起司法权威。在利益衡量的要求下，我们发现检察机关更应该提起公益诉讼。

（三）建立有效的内部监督机制，同时发挥社会监督力量

检察机关提起公益诉讼制度可能会导致权力的滥用和权力的混乱。在这种情况下，我们就应当在检察院内部建立起有效的内部监督机制。这种机制不仅应当发挥其监督的作用，而且这种监督作用还必须有效发挥。具体而言，一方面要从立法的层面进行设计，立法机关在进行立法时一方面要在司法机关内部进行合理的配置，同时也应当考虑到这种职权行使的程序以及规则问题。此外，建立检察机关提起公益诉讼制度还应当充分发挥社会监督的力量。社会监督力量的发挥在一定意义上能够形成一种倒逼机制，从而使检察机关提起公益诉讼的诉讼程序顺利进行。

注释：

1957年最高人民法院编制的《民事案件审判程序（草稿）》第1条从司法层面对此再次予以明确。

周信权、林世雄.检察机关提起公益诉讼之制度构建.国家检察官学院学报.2010（3）.

《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

林晓慧.检察机关提起环境公益诉讼的司法实践与完善.厦门大学硕士学位论文.2014年3月.

参考文献：

[1]梅宏、胡晓莲.人民检察院提起环境公益诉讼的职能定位研究.南京大学法律评论.2011（6）.

[2]何燕.检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建.2012（4）.

[3]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼.北京：法律出版社.2011.