中国输美禽肉贸易争端回顾及预判

唐昊楠吴中海

（1，福建省南平出入境检验检疫局 353000；2，江苏省淮安出入境检验检疫局 223300）

2017年4月中美两国领导人在海湖庄园首次会晤后，推出 “推进经济合作百日计划”，至5月12日达成了经济合作百日计划早期收获10条重要的共识，其中关于肉类贸易有两条：一是中方在7月16日前实现美国牛肉输华；二是中美尽快解决中国自产熟制禽肉输美未尽事宜，在达成一致后，美方不晚于2017年7月16日着手拟议规则，以尽快实现中国禽肉出口美国。美方于6月15日在美国农业部网站发布中国自产熟制禽肉输美的拟议规则，将按照程序开展60d的公众评议期，听取公众意见。国家质检总局6月20日发布《质检总局关于进口美国牛肉检验检疫要求的公告》，允许美国牛肉输华。持续13年之久禁止中国禽肉输美的贸易规则迎来了转机，本文通过回顾中美禽肉贸易争端历程，分析影响我国禽肉输美贸易因素，提出应对措施，以便促进中国禽肉顺利打开美国市场。

1 中国输美禽肉贸易争端回顾

2004年，中国与美国同时发生高致病性禽流感，随即双方停止对方家禽及禽肉制品的进口。当年4月，为了解决贸易摩擦，中美双方经协商同意互相解除 “禁令”，在此美国提出希望先实现出口，但中国解除 “禁令”允许后，美国违背约定开始想方设法阻止中国禽肉产品出口。随后美国农业部以 “履行有关法律程序”为由，组织对我国禽肉卫生控制体系及屠宰检验检疫体系是否与美国等效进行多次评估，将此事一拖再拖。 2004～2005年，经过4次审查后，指出我国制定实施标准卫生操作规范（SSOP）、危害分析和关键控制点计划（HACCP）、对美国法规的熟知和屠宰检疫这4个部分还存在问题。2006年3月美国表示完成了中美禽肉卫生控制体系及屠宰检验检疫体系等效性评估，开始起草法规。2006年4月24日，美国农业部正式发布了 “将中国列入使用美国原料或美国认可国家原料可以对美出口加工禽肉国家名单”的决议，于2006年5月24日生效。但美国仅允许进口 “以在美国或者其他适格国家屠宰的生禽为原料，在中国特定加工场所加工的耐储存、全熟的禽类制品”。

到2007年，美国国会通过《2008年农业拨款法案》第733条款 “不得将政府拨款用于制定和实施有关中国禽肉产品输美的规定”，这一规定直接致使中国禽肉输美从源头上被锁止。《2009年农业拨款法案》的第727条与此条措辞完全相同，继续将我国禽肉拒之门外。这一做法直接针对中国，显然是对中国的歧视。2009年7月，我国向WTO提起诉讼，美国肉鸡协会等禽肉业界组织也力挺中国诉美 “727条款”。2010年7月，WTO裁定美国《2009年农业拨款法案》第727条款违反了SPS协定的相关原则，判定为中国胜诉，然而这仍未能让中国禽肉进入美国市场。美国在《2010年农业拨款法案》里第743条规定： “在满足加强检验核查、增强措施透明度等要求后，允许将拨款用于进口中国禽类或禽类制品”。这就说美国要重新对我国国禽肉卫生控制体系及屠宰检验检疫体系进行评估，随后美国以2006年批准中国加工熟制禽肉输美以后我国没有向美国实际出口货物，也未对我国的整改措施进行验证，并提出我国新《食品安全法》实施后无法判定是否影响国际间贸易为由，再次停止了我国熟制禽肉输美的资格。2010年12月，美国对我国的禽肉屠宰和加工监管体系再次进行了评估，评估结果认为我国的禽肉屠宰和加工监管体系体系和美国不等效。

2013年3月，美国再对我国的禽肉屠宰和加工监管体系审核，并对我国提出的整改措施进行验证，最后确定了中国的禽肉屠宰和加工监管体系与美方等效，但是仍存在检验点设置、屠宰链速、宰后检验方式等方面与美国不等效的问题。2014年11月，美国农业部发布公告宣布4家中国家禽加工企业获得向美国出口禽肉制品的资格，这4家企业均来自山东省。2015年5月，美国对中国进行回顾性年度注册检查，并于2016年3月发布2015年对中国禽肉屠宰和加工监管体系的考察报告，认定中国禽肉屠宰和加工监管体系与美方等效，但在美国完成立法程序之前，只允许进口美国及其认可国家屠宰的生禽为原料熟制禽肉。自2004年5月我国向美国申请出口禽肉以来，共接待了美国7次考察，直至2017年6月26日青岛九联集团生产的熟制禽肉在美国顺利通关，这是中国生产的熟制禽肉首次出口美国，但加工原料为智利进口。

2 中国输美禽肉贸易影响因素

纵观美国自2004年禁止中国禽肉输美后至今10多年的贸易争端之路，阻碍影响中国输美禽肉贸易因素主要有以下3个方面。

2.1 进口国质量安全需求因素

禽流感等动物疫病在国际贸易上常被采取作为绿色壁垒，禽流感的发生是局部的，短期的，但影响是具有连锁性和长期性，恢复贸易过程复杂而漫长。2004年1月，美国就以我国爆发H5N1型禽流感为由中止进口中国家禽及禽肉制品。多次等效性审查后，美国只允许中国加工熟制禽肉进口，同时要求原料应来自美国及其认可的国家，也主要基于禽流感疫情防控考虑。

2.2 等效性评估技术因素

美国为了保障进口禽肉的质量安全，对禽肉的出口国或地区实施等效性评估的准入制度。2004～2013年美国对中国就进行多次进行等效性评估，直至2013年才确认中美禽肉加工体系等效，可见中国禽肉输美等效性评估的过程之曲折艰难。美国对进口禽肉实施等效评估制度事实上利用自身发达国家优势制定较高标准，在SPS协定原则下利用进口禽肉实施等效性评估复杂的程序与漫长的周期，延缓或限制了我国禽肉对美国的出口，形成技术性贸易壁垒。

2.3 歧视性贸易壁垒因素

我国诉美 “727条款”争端的产生原因为美国国会通过“不得将政府拨款用于制定和实施有关中国禽肉产品输美的规定”，但制定用727条款的背景是美国不承认中国禽肉屠宰和加工监管体系与美国具有等效性。我国向WTO起诉后，最终裁定美国采取限制中国禽肉进口的措施违反了WTO非歧视性原则。中国诉美 “727条款”争端是美国对中国禽肉适用歧视性技术贸易壁垒的典型案例。

3 中国输美禽肉贸易预判及应对

中美两国禽肉消费习惯上具有一定互补性，中美禽肉贸易互补大于竞争。中美禽肉未来贸易大有可为，中国政府部门及出口企业应尽早采取应对措施。

3.1 强化禽流感防控，推进生物安全隔离区划建设

在动物疫病防控策略制定方面，从长远出发，统筹考虑疫病情况、国家财力、人力、诊断水平等多方面因素，结合各地实际情况制定相应免疫、监测、应急措施，做好禽流感等疫病防控。动物疫病区域化管理作为世界动物卫生组织(OIE)提出的一种新的动物疫病区域化管理模式，尤其适合禽流感等难以通过边界控制措施阻止其传入传播的疫病，这种管理模式，被越来越多的国家认可和接受，并被应用于实际生产，部分国家已从中受益。2017年3月我国农业部公布山东民和牧业股份有限公司和福建圣农发展股份有限公司两个肉鸡无高致病性禽流感生物安全隔离区通过评估验收，下步需推动生物安全隔离区获得国际认可，才能在输美禽肉贸易中发挥应有作用。

3.2 加强美国禽肉检验检疫研究，完善我国相关管理体系

美国对我国禽肉加工和屠宰检验检疫体系等效性评估主要依据是美国禽产品检疫法和禽产品进口规定，从立法和法律法规、政府监管、卫生控制、HACCP体系、残留监控、微生物监测等几个方面进行全面验证。不排除美国对我国的等效性评估过于严格，但是从美国公布的现场审核报告中我们必须承认在禽肉卫生控制、屠宰检验检疫体及监管方面确实存在一定的差距。针对审核中存在的问题，我国及时进行了整改，企业及监管部门为了满足美国的标准要求，增设监管人员、升级设备、降低屠宰速度，从而增加了产品生产成本，而且目前我们采取大部分整改措施是美国等同性措施，如加工过程中微生物监控、驻场兽医制度等，都是按照美国相关标准实施针对性措施。我们应进一步加强对美国等效性评估研究，尽快制定我国适当的动物卫生保护水平和适当的食品安全保护水平，并根据WTO/SPS协定相关原则完善相关法律法规、完善屠宰检疫规定、实施屠宰加工企业官方检验检疫制度并积极参与国际规则与标准制修订。

3.3 充分认识SPS措施本质，合理使用规则维护自身利益

中国诉美禽肉限制措施案是2009年反响较大的WTO诉讼案件，中国利用世贸组织的规则维护权益，实现从贸易摩擦受害者到运用WTO争端解决机制维护自身的利益的强者角色转变，但我国诉美 “727条款”争端WTO最终裁定时，美国实施的《2009综合拨款发》有效期已经届满不再实施，因此最终裁决结果的实际意义打了折扣。要充分认识SPS措施的本质并深入了解《SPS协定》中的维权与义务，在争端解决过程中正确利用《SPS协定》，才能够运用规则捍卫自身的权益，同时寻找机会争取自己的利益。

至8月16日美国按照程序开展为期60天的公众评议期已期满，公众评议结果暂未公布，从输美禽肉贸易争端历程来预判一场长久攻坚战仍是在所难免，中国政府部门完善我国禽肉质量安全管理体系，加强美国禽肉检验检疫制度比对研究，重视SPS规则使用，出口企业加强技术升级，共同促进中国输美禽肉贸易向前再迈一步。