财政资金安全现状分析及管理对策探究——以河南省为例

●刘晓青

财政资金安全现状分析及管理对策探究
——以河南省为例

●刘晓青

财政资金安全一直是我国政府财政重点关注的领域，但在财政资金使用与管理过程中，由于财政内控制度执行不力、国库管理部门工作基础薄弱、预算编制不科学、预算执行缺乏约束力、信息系统管理存在漏洞、监督体系有待健全等原因，导致存在着账户管理和资金支付不规范、国库集中支付制度改革不彻底、信息技术系统支撑作用不明显等问题。针对财政资金使用管理中存在的问题，本文建议从健全内控制度、增强安全责任意识、完善预算编制、强化预算执行、深化国库集中支付改革、重视财政信息化建设和完善财政“大监督”体系等方面采取措施。

财政资金 安全 监督 信息化 对策

加强财政资金的使用与管理，确保财政资金安全，是促进我国经济发展和构建和谐社会的重要物质保证，也是我国政府履行社会管理和公共服务职能的前提条件。根据财政部发布的《关于全面开展财政资金安全检查工作的通知》（财库〔2015〕216号）要求，河南省财政厅监督检查二处于2016年上半年对财政资金安全问题进行了专项检查和调研。本文结合此次检查和调研的实际情况，深入分析河南省财政资金安全使用与管理方面的现状、存在的问题及形成原因，并提出确保财政资金安全使用及管理的意见与建议。

一、财政资金管理中存在的主要问题

（一）内控制度执行不到位

防范财政资金安全风险的有效手段之一就是内部控制，但此次检查和调研发现，部分市县（区）财政部门与商业银行、预算单位、同级人民银行国库之间的对账制度，单据、票据传递与交接登记制度，定期轮岗和岗位培训等内部控制制度均没有得到较好的执行。

（二）账户管理和资金支付不规范

经过清理整顿后，大部分市县（区）财政部门银行账户管理已逐步规范，但仍存在一些不足：部分市县财政局未严格执行财政专户开立核准及备案程序，未严格按照规定对财政专户进行清理、归并和撤销，财政专户过多和重复设立的现象较为普遍；多数财政部门尚未建立专户年报制度，管理精细化程度不足。

（三）暂存款、暂付款管理不到位

此次检查发现，大多数市县财政部门未建立有效的暂存款、暂付款定期清理机制和借款风险预警机制；部分市县财政部门违规采取权责发生制方式虚列支出，未按照相关规定对以前年度按权责发生制核算的事项和已发生的财政借垫款进行清理。此外，部分市县（区）违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款甚至垫付财政资金，部分新增借款未按规定履行同级人大审批程序。

（四）国库集中支付制度改革不到位

截至目前，国库集中支付改革已成为河南省财政支撑应用平台建设的重要组成部分，取得的成就有目共睹，但还存在一些问题：首先，尚未开发出一套满足县乡（镇）各级财政部门的立体综合软件系统；其次，部分市县(区）的财政部门对国库集中支付制度改革重要性的理解和认识存在偏差，导致日常工作中缺乏紧迫感；再次，财政专户资金支付拨款依据不全，财政专户拨款部分采取实拨资金方式，还未实行规范的国库集中支付管理。

（五）信息技术系统支撑作用不明显

一是大多数市县（区）的信息网络系统建设较为落后，硬件软件设施均严重滞后于改革要求，在一定程度上影响了国库集中支付改革的成效；二是受财力有限等客观因素的影响，部分县级预算单位缺乏必要的基本设备，导致部分业务仍处于手工操作状态；三是部分市县“财、税、库、银”横向联网系统不够完善，信息联网和共享严重滞后于当前财政工作的新需求；此外，由于财政部门与人民银行国库、商业银行在工作时间和方式方法上的不衔接，导致清算、付款、对账不及时。

二、问题产生的原因分析

（一）财政内控制度执行不力

部门市县（区）财政部门内控制度的执行不够严格，在财政资金安全管理的重点领域和关键环节，如岗位人员管理，印鉴使用与管理，单据交接与传递，会计档案审核及保管，财政专户的开设与撤销，与业务科室、预算单位和人行国库、商业银行的对账制度等方面都存在执行不规范的问题，在某种程度上造成了财政资金使用与管理过程中的安全隐患。

（二）国库管理部门工作基础薄弱

部分市县财政部门未能严格按照不相容岗位相分离的原则配备人员，国库管理人员中存在着一人多（兼）岗、日常工作任务繁重的问题；未能按照财政总预算会计管理基础工作规定及时进行账务处理，个别地方甚至滞延几个月；有些地方预算、国库管理部门的工作人员没有考取会计从业资格证书或其他相关职称证书，业务能力无法满足实际工作的需要。此外，“重分配、轻管理”的思想仍未得到有效的纠正，无法满足现代预算管理的新要求。

（三）预算编制不够科学，预算执行缺乏约束力

有些单位在编制预算时未细化到具体项目，没有按零基预算进行编制；部分预算单位对财政资金支出控制不严，超支浪费等现象较为普遍。比如，基本支出和项目支出未作出明确的划分，有些预算单位在有些情况下选择用项目支出来弥补基本支出经费的不足，与专款专用的规定不相符；在财政资金使用过程中，重拨款轻管理，重预算审核轻绩效评价的观念仍影响较大，相关部门对项目资金实际使用绩效缺乏科学、全面的监督和考核，财政资金的使用效益无法得到充分发挥。

（四)信息系统管理仍然存在漏洞

信息系统在大量、频繁的财政资金支付和清算方面有着至关重要的作用，但实际上，河南省信息化建设起步较晚，发展相对滞后，专业队伍力量不足，部分市县未落实信息安全管理责任，没有专职信息管理机构和专业技术人才，加上业务科室人员计算机水平有限，对财政业务相关运行系统的操作不到位。此外，在运行维护服务保障方面，部分市县未实现集中支付系统与各代理银行系统双向实时互联，存在支付的实时性和准确性得不到保障的问题。

(五）财政资金监督体系有待完善

目前，我国财政部门内部监督和审计部门的外部监督均侧重于事后监督，而事前评估和事中监控相对薄弱。具体来说，专项突击检查多，日常监督较少，导致许多财政资金安全方面的违法违纪问题都是在形成既成事实、造成巨大损失后才被查处，使财政监督检查的工作实效大打折扣。此外，由于传统监督理念尚未彻底改变，目前多数监督检查任务的重点仍然是各预算单位的预算编制和执行是否合规以及财务制度执行是否到位，对财政资金的使用绩效和风险评估关注较少。

（六）国库集中支付改革不够深入

部分市县（区）从会计集中核算模式向国库集中支付制度转轨的工作衔接不够规范科学，有的市县财政部门未能严格依据改革的有关要求，将国库集中支付资金转入支付中心的实有资金账户，再根据预算单位的用款申请进行支付，财政资金未能直接拨付给基层预算单位或商品劳务供应商，从而使国库集中支付制度在确保财政资金安全方面的优势得不到真正发挥。

三、加强财政资金安全管理的对策建议

（一）健全部门内控制度，加强内部监督约束

一是通过科学设置岗位，明确分工。各级财政部门要严格按照“不相容岗位分离控制”的要求，在预算指标管理、印鉴管理、票据管理、会计核算等财政资金运行链条中，实现收支分离、账款分离、审批与拨付分离等内控制度，并定期执行轮岗制。二是加强票据和印章管理。明确各类票据保管、领用、交接、注销等环节的职责权限和程序；严禁一人保管所有印章，始终坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则。三是进一步强化责任追究处罚制度的执行，制定财政资金运行监督实施方案，根据资金运行整体情况确定监督重点，进行风险防范；同时，将财政资金安全和各部门职权范围与责任职能直接挂钩，确保责任落实到人。

（二）增强安全和责任意识，夯实资金安全基础

一是增强财政干部的法律意识。各级财政部门应始终重视财政干部学法、懂法、守法的宣传教育工作，将法律意识和法制素养的考核纳入过程和年终的个人工作考核，真正提高广大财政干部的财经法规意识，督促其做到依法履职，依法理财。二是增强财政干部的责任意识。作为财政干部，要切实认识到财政资金安全的重要性，切实增强责任意识，不能存在麻痹心理和失职言行。三是增强财政干部的忧患意识。各级财政部门和全体财政干部要牢固树立忧患意识，始终保持危机感、紧迫感，提高对可能出现问题的预见性，并采取切实可行的措施和对策加以应对。四是增强财政干部的大局意识。财政资金安全工作是一项整体工作，不是某一个部门，更不是某一个特定个人的事情，因此需要相关部门从大局出发，加强沟通协调，形成合力，确保财政资金的安全管理和使用。

（三）完善预算编制管理，强化事前管理控制

一方面，财政预算部门应注重提高财务管理与预测能力，充分考虑各项财政收入来源，合理核算支出范围和规模，统筹安排财政资金，在考虑上年支出情况的基础上，科学、合理安排下年度各项支出，尽可能详尽、全面地反映本地区财政收支状况，以保证预算编制的预见性、完整性和真实性。另一方面，要注重财政资金使用的绩效目标设定，进一步细化项目支出预算。各类项目预算编制都要经过科学充分的论证，财务部门要加强与各业务处室的沟通协调，统筹兼顾，做好预算申报项目的研究评审工作，切实提升申报项目质量。根据各项目发展的必要性、可行性和有效性，分清主次，有所侧重，确保项目资金支出进一步细化至具体项目，真正提高预算执行的约束力。

（四）加强预算执行管理，提高财政资金绩效

一是进一步细化部门预算执行管理，坚持预算编制、执行、评价相统一的原则，科学、合理地编制部门预算，细化收支项目，保证预算与收支实际相符合；同时，严格依法执行部门预算，财政预算部门要建立健全月度用款计划审批制度，并按照工作的实际进展有计划地做好预算经费执行工作，尽可能降低财政资金开支的随意性和盲目性。二是加强对预算执行情况的分析和研究，对于可控范围内的差异，可考虑适当调整预算定额标准，使部门预算符合单位的实际情况；同时，建立健全科学、严密的绩效评价标准和方式方法，强化对财政资金使用绩效的监督和考核，尽量减少无效和低效支出，切实提高财政支出效益。

（五）深化国库集中支付改革，强化财政专户管理

一是要加快建立完善统一的、包括全部财政资金收支在内的国库单一账户体系，撤并乡镇级预算单位银行账户，按照规定设立零余额账户，使全部财政资金的收支都通过国库单一账户体系进行。二是各级财政部门要进一步加强对财政专户的管理，开设新户时，严格履行必要的审核手续，并及时向上级财政部门备案；对已存在的专户，也要按照“归口统一管理，严格按程序开设，同类专户归并”的原则，做好清理、归并和撤销工作，规范财政部门与人民银行国库和其他商业银行之间的权利和义务关系。三是做好非税收入收缴与管理工作，进一步健全和完善非税收入收缴体系，使非税收入收缴软件与国库集中支付、乡财县管等软件相互衔接，有效互补，只有这样，才能最大限度地降低财政资金的安全隐患。

（六）推动财政信息化建设，强化资金安全管理

众所周知，信息化是现代财政管理制度的显著特征和发展趋势，因此，各级财政部门要适应财政管理工作的新形势，按照财政大平台建设的统一规划，完善信息系统。一是在财政干部招录过程中，注重选拔专业领域人才；在财政干部年度培训中，加大对计算机知识及相关软件的培训力度，确保其全面掌握业务知识，熟练操作系统软件。二是按照电子化、信息化管理要求，进一步调整优化业务管理流程，创新审核支付、对账、动态监控等业务管理方式，实现从人工审核向智能化审核、从手工对账到电子化对账的跨越。三是注重各个信息系统的整合，要站在大系统平台的高度，做好国库集中支付系统、预算指标管理系统、动态监控系统之间的相互衔接，实现事前预警、事中监控、事后核查的转变。四是以信息安全等级保护制度为基础，引入专业机构进行业务风险评估和信息系统安全测评，查找安全隐患，夯实基础安全环境，防范和化解安全风险。

（七）健全财政“大监督”体系，提高资金使用实效

一是健全财政资金全程监督制度，严格按照“关口前移、突出重点、全面监控”的原则，构建嵌入业务流程的监督机制，实现从单纯事后监督向事前、事中有监控，事后有检查的转变。二是创新“机制+技术”的监督机制，充分发挥信息化对监督工作的助推作用，对预算单位和各类专项财政资金进行全程的动态监控，实现监督检查的电子化、自动化和智能化。三是建立财政资金安全使用与管理情况的通报制度，定期针对典型案件进行深入分析，从而有效排查资金使用过程中存在的安全隐患。四是建立监督信息交流制度，各监督主体之间要加强有效沟通和信息共享，降低监督成本，避免重复检查；此外，严格执行处理处罚决定和落实整改意见，加大跟踪问责的力度，确保监督检查的实效。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

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（本栏目责任编辑：范红玉）