从工具到机制：农村协商民主的生长过程与局限——来自苏南某村庄的案例①

杜何琪

从工具到机制：农村协商民主的生长过程与局限
——来自苏南某村庄的案例①

杜何琪

农村协商民主对于扩展村民有序参与、促进村庄治理具有积极意义。从静态视角观察乡村协商民主，可能忽视其在农村生长和发展的过程，以及期间乡村治理各主体之间的互动。苏南某村庄的案例提供了动态分析的视角。分析表明，农村协商民主经历了一个从治理工具到治理机制的发展过程。协商民主在最初阶段作为治理工具被发明出来，用以化解乡村矛盾；而后在基层政府推介下扩展功能、完善机构，发挥信息沟通、有序参与和协商村务的功能，成为治理机制。同时，农村协商民主在发展过程中也体现出一定的局限性和缺陷，表现为在结构上实践与法律相脱节；在运行中威权引导盖过民主协商。学术界与实务界需要在肯定乡村协商民主的基础上，从发展的过程中优化改进，克服局限性。

农村协商民主； 治理工具； 治理机制

一、文献回顾与问题的提出

扩展农民群众的政治参与权利，保证农民的知情权、参与权、监督权、决策权等基本权利，将他们有序纳入基层治理进程中，是基层协商民主的应有之意。党的十八大报告指出，“积极开展基层民主协商；要求健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”党的十八届三中、四中全会通过的决定进一步重申：“在党的领导下，……开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”基层协商民主既为农民沟通信息、有序参与政治提供平台，同时也发挥了乡村治理功能、促进基层和谐。

学术界对基层协商民主展开了广泛的研究。概括而言，学术界的研究主要有两种类型，其一是经验总结—政策建议型，研究者对当前全国农村协商民主机制运作状况进行总结，并为下一步的优化改革、体系建构提出各式各样的政策建议，例如加强顶层设计；完善协商民主制度；加强对农民进行教育以便培养协商能力[1]；等等。其二我们称之为功能阐释—意义分析型，分析者通过实证调研阐述协商民主机制在农村治理中的功能，从而分析协商民主机制的理论意义和实践意义，例如部分学者强调协商民主作为选举民主的补充而发挥作用[2-3]；也有学者比较关注基层协商民主促进信息的沟通和传达[4]；而另外的学者则发现协商民主可以满足农民正在高涨的政治参与意识，从而提升政策民主性和执政合法性[5-6]。

目前学术界大多数文献并没有将农村协商民主机制视作一个动态的过程来分析，而将其视为一个静态的、一诞生就立刻成熟的机制体系来看待。换言之，学术界忽视了协商民主在农村乃是逐步生长发展的，从而忽略协商民主逐渐从一种治理工具向治理制度转变的过程分析，以及这一过程中乡村治理各主体的互动*值得注意的是，当温岭恳谈会这样的民主协商机制刚刚诞生时，学术界相当文献都注重探讨这一模式的发生机制与生长过程。然而这一传统后来却被遗弃，以至于现在人们将协商民主机制在农村的生长视为理所应当。。当然需要指出的是，学术界仍然有少数作者探讨了农村协商民主机制的生长过程和动力：一份材料通过案例比较发现政府推动在农村协商民主生长过程中起了重要的作用，其中，中央政府、省市级政府、县级政府与乡镇政府分别拥有不同的动机，发挥不同的作用[7]；何俊志教授通过对温岭模式的分析发现，观念、权力与治理技术的耦合是协商民主在基层产生发展的动力，而三者在不同阶段的不同组合方式则接合成不同的动力，因而协商民主在各阶段的表现也有所不同[8]；而政治企业家理论则认为官员对政绩的追求是基层协商民主得以生长壮大的重要动力[9-10]。我们认为上述三种分析框架都具有一定的说服力，却仍然无法充分解释客观现象，例如政府推动固然重要，但是协商民主机制生产的最初动力却来自对乡村矛盾的忧虑；同时政绩追求的动力也往往发生在树立典型和经验推广阶段，至少在最初时期并非成为人们的主观动机等。当我们重新考量协商民主在农村的发展过程时，就会产生如下问题：农村协商民主生长最初的动力是什么？农村协商民主从工具向制度转变的机制是什么？农村协商民主在实际运作中存在着什么局限性？目前学术界并没有提供有效的分析框架来回答上述问题。

重新关注农村协商民主机制的动力机制与生长过程、研究协商民主如何从一种治理工具逐渐发展成为一种治理制度，是一种全新的视角；同时，只有观察生长过程，我们才能客观分析协商民主的局限性，并进一步完善和革新。本文以苏南溧阳市新桥村为案例*本文的材料来自田野调查期间的访谈和观察。同时也广泛阅读了之前关于溧阳市基层治理的相关材料和文献，我们注重甄别使用材料，同时相互佐证，以便更加接近现实。，深入分析和探讨该村协商民主机制“百姓议事堂”*在本文后面的行文中，我们将百姓议事堂简称为百议堂。的生长、成熟和发展过程。

二、治理压力与结构困境之下的治理工具

税费改革后大部分村庄都面临着村庄治理的压力，其背后所体现的其实是村庄处在结构性的两难困境之中。这种境地促使基层政府和村委会寻找适当的治理工具来应对治理危机。在最初的阶段，农村协商民主就充当这样的治理工具而被创造。

(一)村庄矛盾与治理压力

农村治理困境一直被学术界和实务界视为难题，如何保障农民参与权利、实现农村善治。对于苏南大部分村庄而言，她们特殊的经历使其治理结构的调整与转型更具有特殊意义。“苏南模式”解体意味着苏南威权式村庄的式微：村庄边界变得更加模糊；村庄收入变得更加外向化；村民的注意力逐渐转向村庄外部更加广阔的市场等[11]。开放式村庄的新情形为村庄治理带来了新问题[12-13]。新桥村村集体收入主要来自土地承租以及上级部门的转移支付，并无集体企业，村庄公共资源有限。同时，大部分的村民依靠外出打工获取收入，他们平时几乎不呆在村庄。因此，由于村民工作和收入的外向性，以及村庄公共财产的相对缺乏，村民和村民代表对村庄公共事务并没有太大的兴致，村民对村庄共同体的向心力和凝聚力就受到了制约，整个村庄呈现出较为松散和开放的结构。松散的村庄结构为新桥村的治理带来了困难，诸如征地拆迁、计划生育、村庄公共卫生计划以及禁止焚烧秸秆等成为了村民之间、村民与村委会之间潜在的矛盾源。这其中，两类矛盾尤为突出。

首先是土地确权问题。中国农村自从20世纪80年代经历家庭联产承包责任制后，土地的承包权和经营权经过了多次的转手。在税费改革之前，由于小农生产无法致富，大部分村民将耕地转手而选择出村打工——或者直接将耕地抛荒。这一颓势自国家补助农耕后开始转变；同时城市化向乡村扩张、耕地商业化也使得土地的经营权变得更加有利可图。于是村民纷纷开始关注起自己的耕地权利范围，以便在土地上获取一定的好处。然而农村的情况十分复杂。长久以来的土地多轮易手以及在利益面前的争论，使得村民之间关于耕地的范围界限变得更具争议性。由土地确权问题所引发的村庄矛盾，值得人们重视。

其次，另一类突出矛盾集中在村集体组织成员资格认定这一问题上。集体组织成员资格意味着享受村庄的各类福利和权利，例如年终分红、参与分配耕地以及选举村委会成员的权利[14]。因此在那些集体财政比较富裕的村庄，集体成员资格的认定是一件有利可图、也是极具争议的事情。对于新桥村来讲，尽管资源相对匮乏的村情使得村民对集体成员资格的认定不那么急迫，但是在拥有耕地即意味着拥有资源的情况下，成员资格认定也关系到人们是否有权从村集体分配耕地。但是干扰因素很多：例如离了婚的外嫁女该怎么认定成员资格？计划生育外成员是否应该认定？从某种意义上来讲，集体组织成员资格认定是一场“零和博弈”，更多的人意味着更少的利益分成。正因为如此，集资组织成员资格的确认也成为了新桥村主要的矛盾来源之一。

(二)行政与自治的两难：村庄的结构性困局

令人感到沮丧的是，当新桥村村委会和村干部们着手分析、解决矛盾时却发现自身处于一个结构性的困局之中，使得村委会的大部分措施无济于事。这种结构性困境主要体现在两个方面。

首先，尽管当前村庄诸制度设计完善，但在实际运作中收效甚微。根据目前的法律体系，村庄政治制度主要有党组织制度和村庄自治制度组成，其中自治制度——村民大会、村民代表大会、村委会——是权力中心和运行主体，而党组织负责领导各方、统筹协调。然而由于村庄外向化和开放程度过于严重，使得村民代表大会形同虚设，并没有发挥实际功能。对于新桥村而言，全村80余名村民代表半数在外打工，即便后来选举代表时尽量选择留守村民，也有为数不少的村民代表长期在外。村民代表难以召集意味着新桥村很难通过村民代表大会来决议、监督村庄公共事务，每年春季和年底召开的村民代表大会也难以发挥其应有作用；另一方面，由于村民代表本身忙于生计，除非有较高觉悟以及较强的公共道德，很少有村民代表主动关心、监督、讨论村庄公共事务者。因此，实际上抛开静态层面的制度设计不谈，农村政治制度的实际运作并不理想。

其次，村委会实际上被“行政渗透—村民自治”的两难漩涡所连累，导致村委会和村干部角色定位模糊，无从实现治理。从历史的维度来看，现代国家政权建设主要目标之一便是尽可能的汲取社会资源，因而之前处于自治状态的广大村庄被纳入了国家的视野。国家通过行政机构和国家代理人不断向村庄渗透、汲取资源成为中国国家政权建设的重要组成部分[15]。

施行村民自治后，村委会成为村民自我选举和自我管理的自治机构。但是，从实际村庄运作来看，村委会仍然承担着大量的、来自乡镇政府派给的行政任务。这样，中国的村庄兼具自治性与行政性，从而将村委会及其干部放置在一个尴尬的境地：村民认为村干部是政府部门的代言人，不自觉的带有抵触情绪，村干部的任何举措都被认为有所偏私而被村民所质疑，村委会的准行政属性也容易将普通的村民矛盾升级为干群、党群矛盾；另一方面，乡镇干部认为村干部是民主选举而腰杆笔硬，变得有些“不听话”了，“工作难做”了，在进一步削弱村干部公信力的同时，客观上阻碍了国家政策的落实。

上述两方面的结构性困境，使得村委会面对乡村治理矛盾时疑虑重重、束手无策。他们需要在治理手段上进行突破，以便解决当前乡村治理中的压力与困境。

(三)百议堂：作为治理工具的协商民主

一些研究发现，乡村协商民主的最初往往来自于基层工作人员应对突发危机的偶然之举[16]。因此实际功效而非政绩追求才是协商民主机制在农村地区生长的主要动力。面对村庄治理中的重重矛盾以及村委会公信力不足的难题，新桥村的村干部们有意寻找合理的治理资源来消除干群两端的隔阂，这些治理资源便是人们称之为“三老”的退休老干部、退休老教师和老党员。这一群体在村庄治理中具有两方面的优势：一方面他们对村庄历史比较了解，同时他们多年工作经历在群众中积累下许多威望和面子；另一方面，由于这些人有文化，对村务工作也比较理解，因此他们有途径、也愿意和村委会与基层党组织就相关问题进行沟通。因而，如果能够把握这些的乡村治理资源，运用乡村非正式精英的社会资本，通过协商的方式化解矛盾，或许成为一种新思路。

新桥村尝试收到了效果，“三老”群体利用他们的威望和面子关系，顺利解决土地确权的争论、化解村民之间、村民与村委会之间积累的矛盾*这些事例现在已经为溧阳市上下所津津乐道，为此地方报纸甚至大篇幅报道。参见《农村社会治理的新探索——溧阳市戴埠镇“百姓议事堂”的调查与启示》，载《常州日报》2015年8月11日A2版。。于此同时，村委会却可以置身事外，作为中立的调解人和仲裁者，从而缓解干群之间的紧张关系，重新塑造了自身的公信力和凝聚力。2014年11月，新桥村村委会将这些老干部、老党员和老教师囊括进名为“百姓议事堂”的机构中，简称“百议堂”。对于新桥村民而言，百议堂更多体现为回归传统的治理艺术，类似的治理艺术在本村建国以前就存在，对人们来讲并不陌生，村民称之为“喝杠差”，实际上是一种变相的乡贤治理。

在百议堂成立的最初期，新桥村村委会和村民更多的将其视为一种基层治理的技术创新、是一种治理工具，其功能是“把尖锐的干群关系引导为一种群众之间利益的调整，政府和村委会扮演中立、公正的角色，为化解基层社会矛盾提供了新的思路和方向”*溧阳市民政局：《以协商民主制度化推进社区治理现代化》，2015年7月30号。。治理工具意味着在此阶段协商民主功利性较强，在运行时也以结果为导向，并未完全嵌入乡村治理结构之中。

三、嵌入乡村治理结构：政治动力、扩展功能与运行机制

林尚立教授根据功能差异将基层协商民主分为四种类型：协调型、咨询型、听证型和决策型[17]。在他的语境中，这四类协商民主类型是共时性的存在，普遍存在当前中国基层中。对于新桥村来说，从协调型协商民主到决策型协商民主，却是一种历时性的发展，经历了从工具到机制的成长过程：机构的建制、功能的扩展与提升、治理结构的相互嵌套以及理论意义的升华。本文认为，协商民主机制在农村的这一发展过程主要包含三方面内容：政府部门树立典型和推广经验是政治动力，协商民主机制功能扩展是核心要素，协商民主机构完善则是组织保障。

(一)树立典型：来自上层的政治运作

协商民主从工具走向机制，主要推动力来自上层政府部门。很多研究表明，在基层区域中，基层政府及其负责人的主动布局和推动，是基层协商民主得以开展的主要动力[7]。对于地方政府来讲，这些负责人之所以热衷于布局民主协商机制，部分的迫于基层治理压力，部分的出于个人政绩、绩效和政治典型的考虑[10]。这种基层治理机制的创新因为得到政府肯定而鼓舞人心，成为一种宝贵的政治资本[9]。对于溧阳市和戴埠镇而言，三方面的思量最终决定将百议堂作为政治典型而推广：首先，百议堂成立以后确实起到了化解了乡村冲突、缓解干群矛盾的作用，而其协商的方式又与眼下火热的协商民主相契合，因此百议堂有成为乡村协商民主典型机制的潜在可能性；其次，溧阳市民政部门正在承担“省级现代化社区治理创新实验区”的创建和试点工作，而内含协商民主精神的百议堂则可以提供现成的平台和案例；最后，溧阳市民政部门认为新桥村整体属于先进村，其党组织和村委会成员具备较强的组织能力和政治魄力，而新桥村也拥有数量可观的非正式精英，条件“成熟”*溧阳市民政部门将全市行政村分为先进、一般与落后三等，划分标准包括村庄经济条件、基层组织的工作能力、乡村非正式精英的数量和素质等三方面，针对不同村庄制定不同的计划。。因而，在得到相关方面的肯定和指示后*一份名为《为建设美丽乡村谋求“最大公约数”——溧阳市百姓议事堂创建纪实》的材料表明，常州市委的相关领导十分重视百议堂的创新，并希望能够总结推广。这些指示极大的鼓舞了溧阳市相关人员。，溧阳市和戴埠镇决定采取切实的措施把百议堂从治理技巧上升为制度规范，使之制度化和系统化。换言之，当百议堂的协商民主精神被充分肯定之后，必然会将其引导至更高层次的治理机制上面。

客观地讲，在既有的政治体制和行政运作机制的框架中，只有经过上层政府的肯定、提炼以及推广，一项来自乡村的治理创新才有可能实现条理化、系统化和制度化，才有可能进一步融入既有的制度体系中，成为乡村治理的真正有机组成部分。我们认为，在百议堂的成长过程中，并不需要讳言地方政府——主要是镇政府以及溧阳民政部门——的积极作用。我们甚至可以推测，百议堂如果离开了相关部门的推介和修整，其理论意义和实践意义都将大打折扣。当然，一旦新桥村的百议堂被视为基层民主协商的典型后，自然会获取很多的政治资源，引来更多的关注。

(二)扩展功能：从治理工具到准权力中心

当百议堂被树立为治理典型、进而试图设计成为乡村治理结构的重要组成部分时，调处村民矛盾的功能显得略微简单，无法承载理论和现实责任。因而，扩展百议堂的功能成为合乎逻辑的步骤。百议堂功能扩张表现在层层递进的两个步骤。

从矛盾调处扩展到信息沟通和民情传达。溧阳市和戴埠镇的相关部门认为，百议堂应该建设成为一个对话、磋商、交流、沟通的平台，既可以将民众的声音传递给行政部门和村委会，以增加行政决策的民意基础；也可以将村委会和行政部门的政策、意图完整、平稳的传递给村民群众，使得政策得以下沉和落实。这一功能扩张在理论和实践上具有重要意义，是“一种以行政民主为特色的、以吸纳民众参与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层权力机构决策质量为直接目的的一种民主建设途径”[5]。百议堂的大部分功能在于创造制度化的途径沟通政府(村两委)与社会之间信息来往；创造制度化的途径吸收村民政治参与，以提高决策的科学性。在协商民主的机制下，“基层政府俨然是公共决策机构，行使公共决策权；公民参与的结果是对政府决策方案的调整、补充和完善，使之更加科学”[4]。更为重要的是，对决策科学性和村民参与的极端强调，十分符合中国特色的国情。乡村日益涣散，基层党组织和村委组织凝聚力的减弱，无一不影响着我党在基层的执政基础。协商民主“通过对村级权力运行机制的调整，……能够较好的拓展和深化村务公开和民主决策、民主管理和民主监督制度，并在此基础上增强乡村公共权力的合法性基础”[18]。

从信息沟通平台再扩展到准代议机构。百议堂功能扩张的第二个步骤赋予其更广泛的权利和职责，使其成为执行村民代表大会职责的村庄准代议机构。一份当地材料清楚的表明了这一过程：百议堂“逐步打破了传统动员式社会参与的被动模式，……社区参与也从传统的群众利益矛盾化解扩大到经济社会建设等各个领域，助推了农村经济社会的发展。”可见，百议堂功能扩展是基层协商民主机制建设的题中之义。这份材料接着写道，“戴埠镇17个村庄在确定年度经济社会发展计划、重点工程建设、重要财务支出以及群众关注的重大事务等方面，都是通过‘百议堂’协商后决策”*《为建设美丽乡村谋求“最大公约数”——溧阳市百姓议事堂创建纪实》。，并取得了良好的成绩。在此之后，百议堂拥有了协商、议论公共村务的权力和职责。百议堂成为村庄建设和治理的积极参与者，承担起了协商者、建议者和监督者的角色。不久之后，百议堂的这项功能被溧阳市民政相关部门所肯定，并建议全市其他的基层民主协商组织都进行类似的功能扩充*姚觉成：《加强社区协商实践，深化基层民主自治——溧阳市社区协商民主工作汇报》，2015年8月25日。。此后，根据这一精神制定的溧阳市《关于加强社区协商民主建设的意见》采取列举制的方法，将12项村庄公共事务列为必须经过协商的目录内容。这一意见表明，在具体实践中政府部门和村委会希望百议堂这样的基层协商民主机制参与村庄公共事务的协商和决策。当然，在既有的乡村制度框架内，百议堂尚未获取足够的制度空间和制度资源来完全实现上述权利，因为村庄代议机构只属于村民大会或者村民代表大会。不过我们认为，随着乡村不断的实践和发展，基层协商民主机制的经验必然会促进既有制度体系的改革。

在经过两次功能扩展后，作为协商民主机构的百议堂，承担了三方面的功能和责任*事实上，当读者们现在进入现场进行观察或者开展访谈时，会发现多数材料涉及的内容均已经是新型的、功能扩展后的百议堂，而非最初的原型。见，戴埠镇党委、戴埠镇政府：《戴埠镇“百议堂”工作情况汇报》，2015年8月。：首先百议堂继续承担着调处村民之间、村民与村委会之间的矛盾纠纷，继续发挥协调性公民协商的机制和功能。其次，百议堂承担了信息沟通的功能，将村委会以及更高层次的行政机关的政策、意图通过民间语言向村民传达和解释，同时需要将村民的各种意见和建议、民情民愿、百姓的利益和意志通过各种途径传达给村委会以及更高层次的行政机关，加强基层行政权力和村委会的治理基础和合法性。最后，百议堂在功能上“取代”了村民代表大会，承担起准代议功能，包括监督村务和财务、参与村庄重大事项和重点计划的协商与决策。

(三)完善机构：协商民主机制的组织载体

在结构—功能主义的理论模式里，任何社会功能都需要特定的社会结构来承载和实现，而当社会功能发生变迁时就必然引起相应社会结构的改革与变化，反之亦然。因此对于新桥村而言，当百议堂的协商民主功能被深度扩展后，必然要求对百议堂进一步的机构设计和改革，促进百议堂制度化、规范化运作，从而承担民主协商与乡村治理的社会功能。概括而言，百议堂主要从两个方面来完善结构建设：规范百议堂工作机制；聘请百议堂理事并系统化运作。

百议堂的工作机制主要包括三方面内容：首先百议堂属于机构主体，由若干联络员和理事组成；百议堂的工作内容主要由三项，分别是听民声、解民忧，是指充当信息传达系统；调矛盾、促和谐，是指矛盾调处系统；以及纳民意、议村务，是指代议代表系统；百议堂通过三个制度来实现上述的功能，分别是全程记录机制、限时办理机制以及跟踪反馈机制。溧阳市和戴埠镇相关方面希望这样设计后的百议堂充当基层协商民主机构，促进农村地区的和谐与治理。

在完成规章设置后，百议堂于是聘请三十余位理事来落实上述工作机制。新桥村百议堂实际上采取非定期会议制度，根据需要召开，邀请村委会成员、理事以及利益相关村民参加协商，并达成一定的共识。不过从访谈来看，现阶段百议堂的会议更多的由村委会负责人发起召集，并一定程度上主导了会议的议事议程。同时，百议堂的理事有时候也会被邀请参加村委会的常规村务会议，以便帮助村委会了解村庄最近的资讯和民情，于事前化解相关矛盾。除了非定期的会议制度，理事们也被鼓励在日常时间、田间地头，利用一切时机接近村民、关心村民、倾听村民来收集民意；同时也将村委会以及更高层次的行政政策向村民传达和解释。因此，事实上对于百议堂运作而言，这些理事们才是真正核心与动力。

新桥村百议堂共有38位成员，其中4名联络员由党支部书记领衔3名村委会干部组成，而党组织副书记(同时兼任村委副主任)则担任百议堂的理事长——最初创立之时，理事长由党支部书记兼任，后因政策所限，才改由党支部副书记出任。因此实际上百议堂的理事共有34位，其中包含一位理事长和两位副理事长。这些理事候选人由自我推荐和村民(组)推荐产生为主，村委会选择那些“为人公道正派、责任心强、威信高的农村家族长辈、在村内有一定威望、敢讲公话的人士”*戴埠镇党委、戴埠镇政府：《戴埠镇“百议堂”工作情况汇报》，2015年8月。作为正式理事进入百议堂展开工作。同时，新桥村的理事人选还需要实现三个覆盖：每个村民小组覆盖、每个家族覆盖以及每个退休党员、老干部、老教师全覆盖。从政治程序上来讲，溧阳相关部门似乎更加看重这些理事身上传统的乡村治理资源，而将选拔程序的正义性放在了相对次要的位置。

对这34位理事的资料简要分析我们发现：首先30位理事均为该村退休老干部和老党员以及退休教师，这些理事退休之前大多担任生产队的队长或者会计以及妇女主任，3位退休教师也十分具有威望；第二，34位理事均拥有初中及以上学历，其中大专学历2位，高中学历4位，很显然相比于普通村民而言，理事们均属于识字阶层和文化阶层，这在乡村社会中具有天然的优势，得到人们敬重；最后，这些理事的平均年龄都在60岁以上，他们经验丰富，对村庄历史十分了解，在村庄里积累了一定的民意和威望。上述三项特点使得理事们很容易运用自己的社会资源，寻找适当的途径和载体在村庄内部开展工作。

在完成机构建制与功能扩展后，百议堂正式作为农村协商民主机制而嵌入乡村治理结构当中。这意味着在乡村选举民主之外，增加了协商民主，使两者有机融合、互动。另一方面，由于百议堂在功能上“取代”了村民代表大会，因此在实际的乡村治理运作中形成一种全新的治理模式：“党的基层组织—协商民主机构—村委会(村干部)—村民”。从这一意义上来讲，协商民主已然上升为一种治理机制从而有机的嵌入既有乡村治理结构中，成为重要的治理主体之一。

四、限度：结构性与能动性的双重局限

协商民主机制在中国乡村首先被作为一种治理工具而创造，其后在多种治理主体的多元互动下逐渐演变成为治理机制，进而与既有的乡村治理制度相互嵌套，成为重要的治理结构之一。另一方面，协商民主机制目前在乡村运行中存在着一些局限性，这些局限性阻碍了协商民主机制进一步在乡村领域发挥作用。就本文而言，我们认为百议堂生长、互动的过程中存在两方面的局限性：结构性局限和能动性局限。

(一)结构性局限：制度定位与结构空间

尽管百议堂作为乡村协商民主机制，在实际中运作顺畅、并且收效良好，然而在既有的法律制度框架中却找不到合适的空间和定位。从目前的法律框架来看，在农村地区存在着三方面的治理主体：党的基层组织、村民代表大会以及村委会及其班子成员。其中，党的基层组织作为领导核心在基层发挥领导作用；村民代表大会由村民代表组成，是法律意义上的村庄最高权力机构，发挥决策和监督的功能；而村委会及其班子成员由村民选举产生，是村民代表大会的执行者，并接受后者的监督。这三者在目前的法律框架内有机互动、协调配合。很显然，乡村的实际运作与法律框架相去甚远，法律规定的“党的基层组织—村民代表大会—村委会—村民”模式已经不能完全应对行政任务和村庄矛盾，因而农村协商民主被提上了议程。在实际的运作中，由于村民代表大会难以准时且高质量的召开，类似百议堂这样的协商民主机构已经一定程度上取代了村民代表大会的功能：民意汇聚、公务决策、民主监督。因此协商民主机构的嵌入产生了新型的乡村治理模式：“党的基层组织—协商民主机构—村委会—村民”。这种实际运作的模式并没有得到法律的支持。换言之，农村协商民主机构目前的结构地位处于一种矛盾之中：没有法律地位却一直在发挥治理功能；没有制度资源却拥有足够的结构空间。当协商民主仅仅作为一种工具时，这种张力尚且不明显；而当协商民主机构上升为治理机制时，这种结构性局限就体现出来了。基层官员对这一张力体会最深，以至于他们在推行、规范农村协商民主机制时突出强调村民代表大会的法律地位——而实际上其功能已经被前者所替代*江苏省溧阳市民政局基层政权建设科陈家敬访谈记录，2015年9月。。当然，在乡村改革进程中，法律条文往往比制度创新来的滞后[16]。不久之后的顶层设计一定会从法律和制度安排上化解这一张力。

(二)能动性局限：民主协商还是威权协商？

基层协商民主的运作和推广被很多学者寄予厚望，部分的因为协商民主得以化解矛盾、实现基层善治，部分原因在于人们似乎看到了社会主义特色民主模式的雏形。而部分学者的眼光更加深远，认为协商民主机制能保证村民有序参与村庄政治，同时由村民组成的协商民主机构能够对村委会、甚至乡镇政府产生监督和权力制衡，进而培育出政社分离、市民社会的萌芽。不过从实际运作和案例调研来看，学术界的这种感观过于乐观。目前农村协商民主在运作过程中仍然体现出精英主导的特点，主要表现在以下几个方面：首先机构的主体和主要负责人由村委会成员和非正式精英组成；其次，普通村民很少参与协商会议；最后，不论是议题设置还是发言顺序和时间跨度，会议议程基本被精英所掌握。因此我们认为，目前农村协商民主机制毋宁说是一种精英主导型协商，或者正如一些学者所指称的是一种“威权协商”[19]。正如我们一直强调的那样，农村协商民主呈现出精英主导的特色主要与其生长过程有关：在协商民主机制生长和推广的进程中，基层干部和精英从始至终发挥着主导作用，他们有较强的组织能力和资源动员能力；同时相对谨慎的挑选协商民主机构组成人员；最后争取政策优惠以便进一步包装和推介。这样自上而下的进程决定了农村协商民主机制呈现出较强的精英主导意味，而削弱了民主协商的成分。基于此，我们认为农村协商民主机制下一步的改革重点应放在如何限制精英主导从而增强普通村民的自主性和协商的民主性上面。

五、结论与讨论

本文以苏南一个村庄为案例，考察了该村庄协商民主机制的生长、发展和成熟的动态过程，并分析在此过程中乡村各主体之间的有机联系与互动，本文发现，首先，学术界似乎并不重视协商民主机制在农村产生的最初阶段，在这一阶段中，农村协商民主机制是被作为一种有用的治理工具提出来，用来解决乡村日益激化的矛盾、缓和干群党群关系，因而自下而上的创造成为主要方式，村委会和村庄非正式精英成为主角；其次，当政绩驱动、行政任务派遣、以及地区治理体制创新的动力，使得协商民主从治理工具向治理制度转型，这次转变中，自上而下的设计、政治典型的推广、政府部门的引导成为主旋律，伴随而来的是协商民主机制功能扩展，从而具备准权力机构的性质；最后，为了承载全新的治理功能，同时在理论意义上承载社会主义特色民主体系，乡村协商民主机构需要不断的改进、优化，实现系统化和定制化运作。

另一方面，我们应当承认农村协商民主机制在目前的运作中存在着诸多局限性与缺陷，这些局限性与缺陷只能从生长发展过程中才能够得到理解，不然任何分析都将泛泛而谈从而失去针对性。本文认为，正因为协商民主机制是乡村的自我发明，因此才会出现实际运行与法律框架之间的悖反；正因为乡村干部和基层官员在协商民主成长过程中一直居主导地位，才会造成在协商过程中精英主导多而民主协商少的局面。面对成长过程中的局限性，我们仍然需要从发展中去寻找改进措施，这需要学术界和实务界的共同努力。

最后，本文需要强调的是，苏南村庄的案例帮助我们以动态的视角，细致深入的观察协商民主在农村的生长、发展过程，分析其背后的动力、运作机制与局限性，同时有助于我们更详细理解乡村治理的全貌，以及协商民主在其中的功能，最终得出全新的结论。就此而言，通过该案例表现出的协商民主在农村动态发展问题，值得学术界讨论。

[1] 邓谨，王海成. 论我国农村协商民主中的主体培育. 西北农林科技大学学报(社会科学版)，2016

[2] 陈丽.基层协商民主：概念的界定及其解读.科学社会主义，2014(5)

[3] 苏爱萍.浅论民主协商在我国农村基层民主政治中的实践.东岳论坛，2013

[4] 卜万红.论我国基层协商式治理探索的成就与经验.河南大学学报(社会科学版)，2015(5)

[5] 张小劲.民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈”所引发的思考.浙江社会科学，2003(1)

[6] 陈剩勇，等.公民参与与地方公共政策的制定.学术界，2007(5)

[7] 张敏.政府供给与基层协商民主生长：基于三地实践的考察.学海，2016

[8] 何俊志.权力、观念与治理技术的接合：温岭“民主恳谈会”模式的生长机制.南京社会科学，2010(9)

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[11] 邱泽奇.乡镇企业改制与地方权威主义的终结.社会学研究，1999(3)

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[13] 杜何琪.农村工业化模式与虚弱的村集体.载理论月刊，2015(6)

[14] 张静.基层政权.上海：上海人民出版社,2007

[15] 杜何琪.阶级妥协与冲突:新民主主义社会的历史命运——以资产阶级为中心的考察.邓小平理论研究，2013(3)

[16] 赵树凯.农民与改革.国家行政学院出版社，2014:100

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[18] 吴兴智.协商民主与中国乡村治理.湖北社会科学，2010(10)

[19] Baogang He, Mark E. Warren, Authoritarian Deliberation: The Deliberative Turn in Chinese Political Development. Perspectives on Politics, 2011

From Tool to Mechanism: The Development Process and Limit of Rural Deliberative Democracy
——A Case Study on A Village from Southern Jiangsu Province

Du Heqi

Rural Deliberative Democracy makes important contribution to promote peasants take part in politics orderly, and improve the village governance. Scholars always analyze Rural Deliberative Democracy in a static view, they neglect its process of growth and development. A case study from Southern Jiangsu Province provides a dynamic analysis view. It shows: Rural Deliberative Democracy was invented as a tool to resolve conflict at first. Then, the democracy became a governing mechanism after packing and introduction by local government. After that, its function expanded and its structure improved gradually. A mechanism was formed by details involving information communication, orderly participation and village affairs negotiation.However, defective and limitations appeared during its development process. To be specific, practice was apart from the law in its structure and the authoritarian guidance’s effect was greater than democratic consultation in the operation process. Both academics and practitioners need to optimize the improvement and overcome the limitations from the development process.

Rural Deliberative democracy； Governing tool； Governing mechanism

2016-12-14

南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科探索项目(编号0716J0039)；南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科面上项目(编号0716J0027)。

杜何琪，南京农业大学政治学院讲师，南京农业大在学公共管理学院行政管理博士后流动站博士后；邮编：210000。

① 本文为全国农林高校社科管理协作组主办、中国农业大学承办的第七届全国农林高校哲学社会科学发展论坛征稿论文，并在论坛上进行了报告。