地方重大行政决策程序立法比较分析研究

陈孟燃+茅铭晨

摘 要： 行政决策是行政的重要环节，直接决定后续事态的发展方向与结果。行政决策中的重大行政决策更是关乎国计民生，其影响力的广度与深度极大，故对重大行政决策程序的立法显得尤为重要。我国有关重大行政决策的程序立法总体呈现“地方优先于中央”的态势，同时各地方立法之间存在着共性与不足。地方重大行政决策程序立法的先行为中央统一立法提供了更多实践经验，中央立法的出台势在必行。在参考地方立法实践的基础上，中央还必须从全局入手，调和各方关系，这样才能实现立法的科学性和客观性。

关键词： 重大行政决策； 程序立法； 地方立法； 中央立法

中图分类号： D922 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.021

2014年10月召开的党的十八届四中全会专题讨论了依法治国的问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在《决定》的第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”[1]中，提出要“健全依法决策机制”，[1]“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。[1]

法治国家建设的核心是依法行政。行政决策是行政的重要环节，它直接决定后续事态的发展方向与结果。决策毕竟是人作出的，其中难免有非理性因素的存在。为了保证决策的科学与理性，就应该从程序设计安排入手，将个人或某几个人的影响降低，通过制度安排保证决策的合法性和科学性。“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[2] 通过程序的公正保证结果的公正，从而进一步约束权力。

重大行政决策关乎国计民生，其影响力深入且广泛，“具有广泛性、宏观性、长期性的特点”。[3] 笔者试图从我国重大行政决策程序立法方面切入，对现如今出台的地方重大行政决策程序规范性文件进行分析研究，找出其共性与差异，提炼总结概括，以期为中央层面对重大行政决策程序进行立法提供借鉴。

一、地方重大行政决策程序立法的现状

地方有关重大行政决策程序的立法比中央先行，部分省和有立法权的市已经出台了相关文件对重大行政决策的程序作出规范。

（一）省级层面

笔者查阅相关资料，经过统计整理，对省级层面有关重大行政决策程序立法的规范性文件进行了梳理。（见表1） 这些文件有专门涉及重大行政决策程序的，也有部分涉及重大行政决策程序的。

由表1可知，专门涉及重大行政决策程序的文件东北地区和西北地区制定较多；部分涉及重大行政决策程序的文件华东地区制定较多。总体来看，有关重大行政决策程序的规范性文件在各地区分布大致均匀，全国不存在重点立法的地方。由于各地区经济发展水平不一，社会发展程度不同，加之政治、文化、习俗等方面因素的影响，省与省之间出现立法的差异是正常的。

（二）有立法权的市级层面

相比省级层面立法，市级层面立法要多一点。从笔者查阅到的文献资料看，市级政府有关重大行政决策程序的立法很多：《南京市重大行政决策程序规则》、《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》、《广州市重大行政决策程序规定》、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》、《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》、《西安市人民政府重大行政决策》、《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》、《无锡市重大行政决策程序规定》、《长沙市人民政府重大行政决策程序规定》。

笔者发现，我国有立法权的城市市级层面立法启动较早，且遍及各个省份，许多市政府关于重大行政决策程序立法的文件制定都较早。比如《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》从2002年5月1日就开始实行。另一些城市的比如杭州市、无锡市、长沙市是近一两年才出台相关文件。

地方立法先行为中央统一立法积累了经验。接下来，笔者想选取几个具有代表性的地方的规范文件进行分析，比较研究其共性与差异。

二、地方重大行政决策程序立法的比较分析

笔者选取天津、南京、广州、长沙四座城市，对其出台的有关重大行政决策程序的文件进行分析。这四座城市的跨度由北到南、由东及西，都是发展较快城市，具有一定的代表性，在一定程度上可反映现阶

段中国地方立法的最新情况。

从文件名称看，除了天津市的文件名是“重大事项决策程序规则”，其它都是“重大行政决策程序规则（规定）”。其中天津市实行的最早（2008年），长沙市最晚（2014年），综合比较，可以发现以下问题。

（一）内容、框架及结构差别不大

横向比较四个城市的程序立法，发现大体构成差不多，都是由总则（依据的法律法规和遵循的大原则）、重大决策事项列举、决策程序、决策后管理几部分组成。（详见表2） 其中四份文件的重点都放在对于决策程序的规定上，南京、广州、长沙对于程序的规定较系统且有条理。在决策后管理方面，天津、南京及广州规定得较清楚，长沙市则比较简单，只有第二十五条、二十六条这两条说明，对于决策后的评估涉及很少；在重大决策事项列举方面，南京和广州都采用正反面列举式，天津和长沙则只采用正面列举式。各地正面列举的事项大致差不多，其中尤以天津最为详尽（共十六条），反面列举的事项（不在重大行政决策事项范围内的）南京和广州内容基本一致（南京多出一条）；决策程序各地规定大同小异，皆严格按照“公众参与、专家讨论、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”的原则，只是在一些细节上规定有所不同。比如把专家讨论有的放在提出过程，有的放在提出后论证过程，有的兼有。另外，各地侧重点也不同，比如长沙市对重大决策过程中决策的提出进行了较详细的规定，天津市对于须经人民政府全体会议讨论决定的事项进行了详细规定，这些都是各地的“特色”。总的来说，在决策程序这块，各市结合实际情况针对当地特点，制定了适合自身的地方规章；文件最后部分都是关于决策管理，主要是对决策如何执行及执行后的反馈情况进行规范说明，同时强调对整个决策过程进行监督的重要性。综合来看，南京和广州的文件系统性逻辑性较强，规定较全面，各方面考虑较严谨。

（二）不足及存在问题

这些地方立法制定的程序制度也并非“完美无缺”，从目前我国所处的环境形势看，这些文件还是有“短板”的。笔者在这里将就以上四个城市关于重大行政决策程序的立法内容稍作分析，提出一点自己的看法。

1. 规范化、理性化的程序模式抑制了非理性因素的作用。韦伯曾说过权威的三种来源是“传统、个人魅力和法理”。[4]其中法理式的权威政治最稳定也最理性，在现实生活中则具体体现为法规法条、规章制度。重大行政决策程序立法将重大行政决策从产生、讨论、作出再到实行的各个环节都做出了强制力约束，这在很大程度上将决策程序规范化，排除杜绝了人为因素（特别是行政领导人拍脑袋决定），虽体现了依法行政的核心理念，但如此一来做出的行政决策可能会严重依赖于程式而偏离最初方向，导致决策效率降低，实施效果不理想。

2. 专家论证与公众参与程序未有明确、具体的制度规范。四座城市的文件中，对专家论证与公众参与都有提及，但具体操作性的规定不多。比如《南京市重大行政决策程序规则》第十三条提到要“实行专家咨询论证制度”并“出具书面论证报告”；第十六条指出“规定应当听取公众意见”的事项“按规定程序征求公众意见”；第十七条则用两句话规定了举行听证会应注意的事项。《广州市重大行政决策程序规定》在第十一条决策起草中规定的“应当组织专家咨询会，邀请相关领域5名以上专家”，相对来说这算是较为细致的规定；第十四条对于公众参与规定“公开征求意见时间不得少于20日”；第十六条对听证会则列举出了七条规定，也是四份文件中规定最详细的了。

总的来看，对涉及决策过程中的专家论证和公众参与，地方立法表述得比较模糊，没有正式详细的分则规定，都是以某条规定一带而过。然而这两方面恰恰对决策的影响很大，直接关系到决策的科学性和群众基础。专家论证和公众参与好比是决策的两条腿，决策能不能“立”起来靠的就是它们，对它们的规定如果模糊不清甚至草草了事会在很大程度上影响决策的合法性。

3. 责任追究方面的规定不完善。重大行政决策是一个连续的动态过程，提出、起草、制定、讨论、审议、实施等环节贯穿整个决策过程。作为对重大行政决策程序进行规范的地方立法，应当考虑到决策涉及的方方面面。比如与重大行政决策紧密相关的责任追究制度。责任追究是一种事后惩戒制度，任何规范性规章制度除了强制性的形式规定外应当明确规定对违规者的处理方式，它体现了制度的严肃性与权威性。同样，在重大行政决策程序立法中，对没有按法定程序办事没有尽到自身职责的人员该如何处理，需加以明确规定。这不只是条文中一两句“参照某某条例”就能解决的。责任的追究有很多种形式，依对象的不同规定也应不同。重大行政决策责任的追究依托的是重大行政决策程序立法，要针对性地对程序立法中提及的问题和涉及到的关系进行责任追究。

然而笔者查阅相关文件，皆未发现有关重大行政决策程序立法责任追究的详细规定。在选取的四个城市的文件中，只有天津市的规定较为细致。《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第三十五条对有关重大行政决策的追责行为进行了列举（共六条，都是针对前面相关规定的），指出这些行为如果造成决策失误和严重后果，就将受到追责。可是文件并未对责任追究的具体办法进行说明。相对而言，其他三个城市的规定更简单，几乎都是一条说明：对于违法违规违纪者按照《行政机关公务员处分条例》问责，涉嫌犯罪移送司法机关处理。责任追究如果不规范就会造成漏洞，就会有人“钻空子”。重大行政决策程序对责任者的约束一定要清楚明确，要让决策参与者知道其作出的每一个行为都是举足轻重的，对每一个行为都必须承担责任，让决策者不敢胡来。不然的话，他们对决策程序的重要性也就视而不见了。

三、地方立法对统一立法的启示

（一）中央层面立法缺失

一般情况下，地方规章制度的制定都会以中央为参考依据，地方政府的文件不得与中央政府（国务院）的相关规定冲突。然而笔者所研究的重大行政决策程序立法则是个例外。目前为止中央尚无对重大行政决策程序进行统一立法，只在一些其他文件中稍有提及，提到的也只是一些大的原则性规定等等。究其原因，笔者认为，中国地大物博，政治经济社会环境复杂，中央虽然驾驭全局，但对于某些领域的处理仍要慎之又慎，不然会造成大的矛盾。比如在重大行政决策程序的立法上要对“重大决策”进行科学定义就很难，某处的“重大”在另一处可能不构成“重大”。另外我国提出依法治国不过十几年，对重大行政决策的规范研究时间则更短，理论基础不够，实践经验不足，所以中央需要先在地方“搞试点”吸取经验看看效果。

（二）统一立法的必要性和应注意问题

1. 地方立法到中央立法之必然趋势。我国地方政府并非各自为政，是在中央政府统一领导下制定自己的政策，地方的发展要配合全局的发展战略。各地重大行政决策的制定涉及政治、经济、社会民生，表面上是针对地方事务，实则背后的影响是深远广泛的。

地方各省市联系密切，权力层层节制到中央，地方的重大行政决策不论对全国的政治还是经济都有很大影响，不仅如此，某地出台的重大行政决策会在很大程度上影响其它地方的发展，比如某省在能源发展上的重大行政决策会间接影响周边各省的工业甚至服务业。地方的发展从来不是独立的，特点与差异的存在导致他们需要合作发展谋求共赢，某项产业可能遍及好几个省市，社会经济发展的纽带无形中把他们联系在了一起。在这样一个有机整体里，某处的调整变化势必会牵动整个“机体”。所以地方的重大行政决策可能会造成连带效应。但由于地方之间沟通协调不畅，导致信息差异，做出的重大决策可能会截然不同，甚至相互矛盾形成冲突，这会严重影响区域间协调发展。

作为中央政府，在统筹兼顾的同时，要对地方重大行政决策的关系进行调和。地方经常只着眼自身利益而较少考虑全局，做出的决策可能会破坏整体发展。因此，中央对地方的重大行政决策程序立法要有控制和约束。中央掌握比较全面的信息，对各省资源环境的情况很清楚，实现地方共赢，需要中央穿针引线。

中央政府须从全局出发对重大行政决策程序进行规范，各地参照中央的规范制定自己的制度，这样才能确保地方做出的重大行政决策符合全局利益，不至于对别处产生重大消极影响。地方政府在中央的权威约束节制下，也会加强对重大行政决策的程序建设，以保证其科学性与合法性。

2. 地方立法到中央立法须注意的问题。中央层面的立法关乎全局，并不能做到具体而微，况且各地还有各地的状况，中央要从大方向上进行规范，须注意以下问题。

（1）专门的统一立法强调系统性。目前各地方有关重大行政决策程序的立法名目不一，规定混乱。虽说是针对地方特色制定，但从规范性上来说是不合格的。规范性不合格，制度的严肃性权威性就会受到影响，政府的威信就难树立。另外，各地的程序立法有的还存在相互冲突矛盾，在区域合作日趋密切的今天，从长远来看不是好事。

因此，中央须出台较高位阶的专门立法来对此类现象进行规范，明确重大行政决策程序立法的系统性，从决策提出、制定、论证、审议、决定，再到执行、评估、监督、追责，都必须明确大的框架原则。

（2）事项范围的统一。重大行政决策程序立法一个很重要的前提就是重大决策事项的范围。笔者在上文说过，各地情况不一，欲对“重大行政决策”作统一规定比较困难。但我们也不能忽略差异间的共性。除突发情况外，一般情况下各地的重大行政决策存在有相似之处，以笔者选取的四座城市的立法文件来说，对重大行政决策事项的列举很多都类似。中央在统一规定时，可分为省级层面的事项范围规定和市级层面的事项范围规定，这样就避免了某些市级政府再参照省级政府进行重复立法，节省资源提高效率。

事项范围的划定从某种程度上说是种博弈，从被规范者的角度说，自然希望纳入重大行政决策的事项越少越好；但从民众角度说，则希望越多事项纳入越好。笔者认为，政府权力人民赋予，行政执法的核心就是“为人民服务”，执法者应当转变身份观念，作为受委托的管理者为民众利益服务。立法者对重大行政决策事项范围的规定要随时根据社会发展状况进行修改完善。

（3）汲取地方经验调和地方关系。中央政府的作用一方面在于统一领导发布命令，另一方面也要调和关系以免矛盾冲突。所以，笔者认为，中央立法的一个重要原则，就是要调和各地方立法的关系，使之在中央安排布置下有效运转。

中央的重大行政决策程序立法首先要借鉴地方经验，可联合专家学者对现今各省市地方的立法进行全面深入的考察调研，这其中不光是文本的梳理解读，更重要的是规章实施后的效果分析，理论结合实践，对地方立法及其实践的情况有较好的了解；其次，针对地方立法的利、弊起草中央的文件不必做到具体而微，在为地方立法提供合法性依据的前提下，对关键之处进行原则性说明即可。中央立法面向全国，形势复杂，细致的规定不能做也做不了；最后，中央在制定的过程中对地方立法的权力要“有放有收”，给予地方一定自主权，允许其根据自身情况制定重大行政决策程序，但同时也要防止其权力扩张滥用。

法治国家建设的核心是依法行政。行政权与老百姓生活紧密相关。在现如今行政权范围日益扩大的情况下，其行使需要有理有据，这样才能保证其科学合理以及社会的稳定。行政决策是行政的重要环节，它直接决定后续事态的发展方向与结果，其中的重大行政决策更是关乎国计民生。现如今社会经济环境复杂，中国正经历转型期，这个阶段也是冲突矛盾频发的阶段。因此，推进重大行政决策程序法治化进程，意义重大。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北

京：人民出版社，2014.

[2]〔英〕威廉·韦德.行政法[M].徐炳，等译.北京：中国大百科全书

出版社，1997：94.

[3]杨天琪，肖萍，徐晓蕾.论我国政府重大行政决策程序的法治

化[J].江西科技师范大学学报，2015，（1）.

[4]马克斯·韦伯.经济与社会：上卷[M].林荣远，译.北京：商务印书

馆，1997.

[责任编辑、校对：党 婷]