债务压力下的地方政府财政风险研究

2017-01-12杨航

财政监督 2016年3期

●杨航

债务压力下的地方政府财政风险研究

●杨航

中国面临着庞大的地方政府债务，加上经济增速逐年下滑，中国财政收入增速面临逐年下滑的窘境，在地方债压力下中国存在着严重的财政风险。财政风险对经济、金融、社会和民生等多方面均有着严重的负外部性影响，各种应对之道也有其积极作用和局限性，因此，结合各种措施的优缺点，本文建议采用综合化的手段根治地方债问题。

地方债转移支付财政风险

在我国经济步入新常态，经济增速和财政收入增速逐年减少的现实情况下，庞大的地方政府债务不仅易引发债务风险，还可能导致金融风险和经济风险发生，对社会和民生产生极大的负外部性影响。本文以湖南省郴州市为实例，分析了地方政府债务压力带来的财政风险，详述了财政风险的负外部性产生途径和破坏作用，最后对各种解决之道的效果与局限性作了探讨。

一、郴州市政府性债务特点

郴州地方政府存量债务清理甄别情况表显示，2014年底郴州市政府债务总额为948.46亿，债务率（债务余额/当年财政总收入）高达236.5%，远超国际公认的100%警戒线。其债务主要为供应商应付款、银行贷款、债券市场融资及非银行金融机构融资（信托、融资租赁等），这四部分债务比例分别为：39.16%、32.2%、14.35%和10.78%。供应商应付款所占比例最大，达371.43亿，表明社会承建商是政府最大债权人。政府债务中已有5.5%的逾期率。

二、郴州财政收入来源方面的风险

（一）宏观层面的传导性影响

一直以来，广大中西部地区（北上广津、东南沿海各省及山东除外）财政自给率始终处于38%-45%的低位（2005-2013年），高度依赖中央转移支付和税返。郴州为中西部城市，其财政收入的一半都来自于转移支付和税返。但转移支付和税返规模的主要制约因素之一就是中央财政收入规模。对财政收入起基础性制约作用的是经济发展水平，两者之间是源与流、根与叶的关系，经济发展水平越高，则财政收入也就越高，反之亦然。但近年中国经济步入新常态，宏观经济增速下行，导致中央收入增速下滑，对地方所收到的转移支付及税返呈现传导式的影响，2007-2014年8年间，中国GDP增速从14.2%降至7.4%，同期中央财政收入增速呈现高度关联的下降趋势，从35.64%降至7.13%，而中央对地方政府的转移支付及税收返还增速也从2007年的34.26%降至2014年的7.46%。与下行宏观形势相呼应的是，在微观层面，郴州全市所获得的补助收入增速也呈逐年下降的趋势，从2009年34.68%的增速降至2014年的13.34%（见图1）。从图1中可看出，2008-2009年中国经济增速下降，中央财政收入增速也陡然下降，全国转移支付及郴州转移支付增速也同步下降。2010年中国经济增速上升后，中央收入增长线上扬，全国转移支付及郴州转移支付长线也呈同样变化，进入2013-2014年后，中国经济增长线进一步低垂，其他三条线同样也呈下垂态势。财政收入与转移收入增长线更为陡峭，意味着GDP的波动会导致财政收入与转移支付出现更大的波动。目前我国已经步入新常态，经济增速有进一步下行的可能，在宏观经济增速下行的传导式影响下，郴州财政收入不确定性加大。转移支付及税返并不是地方政府自己的收入，还存在波动风险，从图中可看出2012年郴州转移支付及税返增速突降至3.7%，与相邻年份比波动非常大。

图1

（二）过度依赖非税收入，地方财政收入可持续性与稳定性存疑

郴州财政收入质量差，体现在郴州对非税收入依赖逐年加强上，2009-2014年郴州非税收入占地方财政收入比例从32.99%增至55.23%，2015年1-9月这一比例更是升至62.8%（见图2），目前非税收入已超越税收收入，成为郴州地方财政收入的主要支柱。非税收入主要为向企业和居民征收的行政事业性收费、罚没收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入等。税收由国家通过法律形式规定征税对象、税基及税率，具有固定性和稳定性的特征，而非税收入征管随意性大，管理水平低，波动性大，近几年郴州行政性事业收入、专项收入和罚没收入等重要非税收入增速远不如税收稳定，高速增长与大幅下滑往往在相邻的年份里交替出现；国有资产使用收入的主要来源为国有土地出让金，土地具有稀缺性和不可复制性，土地出让金为一次性的收入，这就决定了土地出让金具有不可持续性，且近年来房地产业低迷，导致郴州土地出让收入锐减。而且非税收入加重了企业负担，严重影响了经济的健康发展，也损害了税基的稳定。这些因素造成非税收入稳定性和可持续性差，只能作为财政收入的非常规手段，暂时性地满足政府的资金需求。

图2 非税收入比例

（三）支柱产业步入下坡路，公共财政收入增速愈显颓势

郴州为资源型城市，长期以来矿业（本处指煤矿及有色金属行业）经济都是郴州的支柱产业，2014年矿业经济对郴州GDP贡献度达30%，单对税收的贡献度就达20%。但近年来，随着经济下行，大宗商品价格持续回落，煤炭及有色金属行业均面临产能过剩以及价格不停下跌的困境，郴州矿业经济也持续陷入衰退，对郴州财税贡献度不断弱化，拖累郴州税收的增长。随着支柱产业的衰退，郴州财政收入增速的逐年放缓趋势十分明显，2012-2014年，郴州公共财政收入同比增速分别为20.8%、18.7%和11.2%，2015年1-9月增速更是降至6.3%。

三、债务风险

（一）债务资金多形成无经济效益资产，难以产生覆盖债务的现金流

郴州市政府负有偿还责任的债务中822.13亿都投向了公益性项目，公益性项目大多以产生社会效益而非经济效益为第一目标，绝大部分投向市内道路、桥梁、体育馆、保障性住房、生态保护等项目中，有些甚至投向大型广场、城市规划展览馆、文化艺术中心等于民生无用的政绩工程和面子工程。这些项目并不能产生经济效益，投向公益项目的债务资金中有84亿资金投入于水、电、治污、教育等产生一定收益的公用事业，但由于水、电、治污等事业的准公共产品属性，并不能制定较高价格，收益有限。仅从经济效益的角度考虑，相对于822.13亿庞大的债务，债务投资项目产生的收益仅是杯水车薪。

（二）融资平台无市场自生能力，依附于政府，资产泡沫化

为促进经济增长，地方政府有着巨大的基建投资资金需求，而之前《预算法》禁止地方政府赤字和发债，融资平台正是这一矛盾下的产物。地方政府通过注入土地等资产设立具有公司形式的法人，使之成为自己的融资工具，目前这种融资平台已成为地方政府举债主力军。郴州市融资平台就至少承担了近千亿政府性债务的六成。融资平台依附于政府基建需要而存在，主要业务是为政府代建工程及开发土地，除政府业务外基本上不参与市场活动，融资平台业务本身（如其所建设的公园、广场、道路等）不产生收益或收益很少，高度依赖政府给付的工程回购款及土地开发款取得经营性现金流，除此之外基本没有从市场渠道上获得其他经营收入，也就没有自生能力。以郴州最大四家融资平台（郴州城市建设投资、高科投资、新天投资等四家融资平台资产和负债分别占郴州42家融资平台的60%和50%以上）为例，其2014年50.01亿的收入中，仅有1.6亿是通过标准厂房租赁、酒店服务等市场化经营取得，其余48.4亿收入全部来源于政府财政。这表明郴州融资平台所欠的债务最终还款来源依然是政府，融资平台所欠债务，属于地方政府隐性债务。且融资平台还存在资产泡沫化的问题，郴州最大四家融资平台资产达764亿，而这四家融资平台所在的中心城区GDP仅为547.8亿，其资产多为土地以及应由市财政给付而账龄较长的应收账款。

(2) 分蘖期短历时全淹后扬粳113生长性状和产量均优于其他处理，表明水稻具有此劣境下的抗逆性能，为该阶段稻田进行深蓄浅排提供了理论依据。

（三）集中偿还风险对财政形成巨大冲击

在积累到千亿规模后，郴州地方债集中偿还风险开始显现，2015、2016和2017年郴州政府分别有150.06亿、157.53亿、181.99亿债务到期。无论是债务资金所投项目还是融资平台均基本上无偿债能力，政府性债务最终要靠政府财政收入偿还。在转移支付和地方财税增速均受限的情况下，地方全口径收入增长有限，以2014年郴州全口径财政收入400亿为基数计算，意味着到期债务将消耗掉郴州近4成的收入，这对地方财政稳定运行将形成巨大冲击。

（四）局部风险已经出现

从债务率（债务余额/GDP）这一指标来看，郴州整体水平为50.7%，但部分县域债务率已经相当之高，汝城债务率达182.9%，安仁债务率达98.6%，均超过60%的国际警戒线。汝城、安仁两县2014年地方财政收入仅5.96亿和3亿，远不能偿还85.7亿和68.8亿的政府性债务，高度依赖转移支付充实财力。在安仁县财政高杠杆运作的压力下，已有贷款逾期，如2015年安仁县财政无法按时归还永乐江综合水利治理项目的3.88亿贷款本息，导致逾期贷款出现。

（五）房地产业低迷导致土地出让收入减少，专项债风险加大

根据郴州市政府规划，郴州238.74亿专项债中182.04亿要靠国有土地出让收入来偿还。而近年来全国房地产形势总体下行，郴州房地产市场呈现低迷态势，导致土地成交量大幅萎缩，土地流拍现象增多。2014年郴州市本级土地出让收入开始负增长，降幅达30%。2015年1-6月末市本级土地出让收入同比下降11%。郴州市桂阳县计划2015年出让土地13.1亿，但截至2015年6月，土地出让收入仅为0.89亿，仅达计划的6.8%。土地市场低迷的现实导致专项债风险加大。

四、财政风险的负外部性分析

外部性也称为溢出效应或外部影响，是指一个人或一群人的行为或决策使另一个人或另一群人受损（负外部性）或受益（正外部性）。有研究将财政外部性定义为“未在税收中得以反应的公共服务成本或收益”。这里主要讨论财政风险对银行系统以及经济和社会的负外部性影响。

（一）财政风险外部化途径

财政风险外部化途径为：财政风险——银行风险——经济及社会风险。财政风险与金融风险往往互为因果，当政府举债过度时，由于财政资金很大部分来源于金融系统，财政风险出现就会导致金融风险出现。当金融系统出现风险时，由于金融危机巨大的传导性和负外部性，政府将不得不担负起救助的责任，当政府财政不堪重负时，财政风险就会出现。所以财政风险与金融风险之间的传导性很强，严重时会互相转化。而金融风险最终很可能演化成经济和社会的风险。上世纪90年代巴西和阿根廷的债务危机、1997年东南亚金融危机以及1998年俄罗斯债务危机均因为财政无法偿还债务，而导致金融危机出现，进而伤及实体经济，造成经济停滞和萎缩，失业率上升，国民收入下降，引发社会动荡。郴州近千亿地方债中，394.6亿为银行、信托等金融机构提供的贷款，占郴州各项存款余额的23.5%。郴州银行机构多对地方政府有着不低的风险敞口，部分银行的政府类贷款余额占其各项贷款比例达50%-70%，一旦政府偿债困难，造成逾期甚至不良贷款，无疑将严重打击这些银行机构，形成流动性风险甚至信用风险。流动性风险导致银行缺乏流动资金来清偿自身债务和满足客户提现需求，信用风险会消耗银行资本金，最终导致银行破产。金融体系风险的社会和经济代价都是巨大的，银行的主要债权人为居民和企业，一旦银行发生风险，广大的居民和企业将受到巨大波及，银行风险的社会代价表现为民众恐慌和提现潮，无论是地方政府还是金融机构都将疲于应对;银行风险的经济代价则表现为公民和企业的资产和财富损失，甚至是破产。经济活动也难以正常进行，银行是国民经济支付清算体系的中心，为全社会经济主体间的债权债务提供清偿结算，当银行受到冲击时，经济主体间的支付清算也难以正常进行，从而拖累经济活动的开展。

（二）基于财政乘数倍数效应的财政风险分析

1、对经济的负外部性影响。鉴于郴州市税费增长乏力，财政年年存在虚收、空转现象，增税已不现实，其偿债的主要途径为减支，而减支将对郴州经济产生负外部性影响。无论中外，财政支出都是GDP的重要组成部分。支出法核算公式为GDP=消费+投资+政府购买支出+净出口，郴州财政支出直接贡献了GDP的21.05%（2014年郴州地区生产总值为1872.6亿，2014年郴州财政支出394.2亿，财政支出占GDP之比达21.05%）。减少财政支出不仅将直接减少政府购买支出，对消费和投资等GDP构成要素也将形成缩减效应。根据财政乘数理论，政府支出会对GDP产生扩大的倍数效应，即政府在商品和服务上的支出会引发一系列的再支出，每一轮财政支出所带来的GDP增量的计算公式为△Y=△G*1/MPS。其中，△Y为财政支出增加带来的GDP增量，△G为政府支出增量，MPS为大于0小于1的边际储蓄倾向，这就意味着每一单位的财政支出会带来数单位的GDP增长，同理，每削减一单位财政支出，GDP将缩小数单位。以郴州2014年394.2亿支出为基数来计算，若为还债而减支160亿（此金额大致等于郴州2015年到期债务），则郴州GDP减少额将数倍于160亿，至少减少10%以上，下滑幅度将等同于美国经济在大萧条时期的下滑幅度，很少有经济体能忍受如此大的振荡。

2、对社会民生的负外部性影响。财政支出是政府提供公共产品的途径，2015年起的三年内郴州市财政每年需偿还的债务均达150亿以上，在债务压力下若减支还债，则意味着郴州必须采取极端的紧缩措施，减支四成左右，鉴于欧洲国家财政紧缩措施带来的社会动荡和经济萧条后果，若郴州采取极端性的财政紧缩措施将给郴州社会带来巨大痛苦，民众福利、医疗、公安、环保等公共产品的提供将难以为继，减支还债带来的效应将超出社会和民生的可承受程度。

五、解决方案的探讨

巨大债务压力严重影响到地方财政正常运行。仅凭地方政府自身力量，无论是否兑付到期债务，都会对地方经济、金融、社会以及民生等方面产生破坏作用。下面对可以缓解或解决地方债的各种手段作逐一分析。

（一）转移支付的稳定器作用及其局限性

1、转移支付的稳定器作用。转移支付是中央政府充实地方政府财力以及平衡其财权和事权的重要手段，目前我国除东南沿海数省及北上广、山东和辽宁等地区财政自给率较高外，所有其他省份财政对中央转移支付的依赖度（财政支出/转移支付）均接近或超过50%。中央转移支付是广大中西部地区财政能否正常运行的决定因素。郴州财政支出的一半都是来源于转移支付和税收返还，仅凭自身财力，仅能做到保民生、保运转和保工资。有县域甚至以转移支付担保的方式向银行融资，将还未下发的转移支付提前透支。可见在地方政府债务巨大压力、财政风险突出的情况下，转移支付对地方政府起到财政稳定器的作用。

2、转移支付的局限性。转移支付有其局限性，一是转移支付受制于中央财力，在中国经济步入增速放缓的新常态背景下，中央财力收入增速逐年下滑，对地方转移支付和税返增速也呈同样趋势，难以跟上地方政府旺盛的投资资金需求;二是转移支付占据中央收入的大头，且增长步伐快于中央收入，易造成赤字和债务危机。2007-2014年，转移支付和税返占中央财政收入比重从65.3%升至2014年80%，而同期，中央财政收入增长1.32倍，但中央对地方的转移支付和税返却增长了1.85倍，转移支付和税返占据中央收入的大头，加上中央收入增长步伐跟不上转移支付和税返的增长，这就对中央财政形成巨大赤字压力，赤字额从2005年不足三千亿增至2014年9500亿元，年年都要靠借债来弥补赤字，国债连年积累，2014年已逼近十万亿。如不加以节制，赤字和债务会形成巨大风险。阿根廷债务危机在部分程度上就是因转移支付引发，1970年代阿根廷开始的支出分权导致地方财政开支与税收权力日益不匹配，中央政府不得不对地方给予大量转移支付，但转移支付并不能满足地方需求，于是开始通过央行再贴现——银行贷款——地方政府借钱的途径支撑地方支出，这种“印钞”支撑地方财政的方式最终造成恶性通胀，阿政府又转向靠借外债平衡支出，转移支付加剧了中央债务负担，最终导致债务危机出现。

（二）债券置换的积极作用及其局限性

1、债券置换的积极意义。债券置换是中央政府为缓解地方债务风险，而将地方政府债务转换成利息更低、期限更长的债券。债券置换的最大意义在于缓解了地方政府债务的集中偿还风险。郴州近几年每年到期债务都将达150亿以上，加上已逾期的50亿债务，对郴州不足四百亿的年度财政收入形成巨大冲击，债券置换使地方政府能将已逾期的和即将到期的巨额债务分摊到较长的时间里，每年仅需偿还较少的金额，从而规避了集中偿还风险，如郴州市安仁县永乐江项目贷款逾期，通过债券置换的方式解决了风险。债券置换另一个作用就是减少了地方政府的债务利息支出，地方债不乏信托、表外贷款等高利率债务，以郴州60亿信托借款为例，这60亿信托借款年利率一般为12%左右，每年利息支出达7.2亿，置换成利率较小的地方债后，年利息则可低至1.8亿左右。郴州市汝城、桂东两县就通过债务置换将高利率的信托借款转换成了低利率负债。

2、债券置换的局限性。债务置换并没有从根本上解决地方债问题，本质上仍是种借新还旧，地方政府仍须还款，只是还款期限变长。且债务置换容易激励地方政府官员本已存在的“软预算约束”行为，让地方官员产生“反正中央会通过某种方式来救助”的思想，从而在借债方面表现得更加激进和不负责任，使地方债问题变得更加难以控制。债务置换的另一个负面影响就是，地方官员倾向于通过各种方式夸大本地债务，以期获得更多的置换额度。如郴州下辖的多个县将十年前便已成为不良的政府贷款都申报为地方债。地方债的夸大，让中央政府难以准确掌握地方债的真实规模与问题，为地方债问题的解决制造了障碍。

（三）硬化地方政府预算约束与我国投资驱动型经济的矛盾

在过去，地方政府可以随意绕过地方预算的限制，通过融资平台进行举债，对债务限额也没有上限约束，这是预算软约束的体现。硬化地方政府预算约束的根本途径之一就是规定地方财政支出和债务上限，这能限制地方政府的负债额，但与目前我国经济增长方式存在矛盾。国际金融危机爆发后，我国经济更加依赖投资驱动，2014年我国全社会固定资产投资占GDP比例81.2%，部分偏远落后省份该数字甚至接近或超过100%。我国经济在全球经济缓慢增长的背景下依然能以7%以上的中高速增长，地方债所支撑的投资功不可没。固定资产投资中有相当部分由政府通过借债来实现，如宜章县在2015年启动莽山水库项目和贫困户异地搬迁项目，仅这两个项目所需资金就接近三十亿，靠财政资金仅是杯水车薪，只能依靠借债解决。而一旦硬化地方政府预算约束，将制约地方政府举债额度，进而制约投资，削弱我国目前的经济驱动力。