1946～1955美国储蓄贷款协会的“光辉岁月”

郑秀才

（鲁东大学 历史文化学院，山东 烟台 264000）

1946～1955美国储蓄贷款协会的“光辉岁月”

郑秀才

（鲁东大学 历史文化学院，山东 烟台 264000）

美国储贷协会将1946-1955称为其发展的“光辉岁月”。在这期间住房需求的急速扩张、政府的扶持、储贷联盟的援助及其自身的努力是它迅速发展的重要原因。然而之后，储贷协会就光辉渐逝。20世纪60年代末期储贷协会的各种弊病开始暴露，并最终演变成1980年代的储贷协会危机。

储蓄与贷款协会；住房需求；储蓄与贷款协会危机

储蓄与贷款协会简称储贷协会，是美国的一种金融机构，20世纪80年代之前它主要经营住房抵押贷款业务。1946年之前，储贷协会在美国各类金融机构中并不引人注目。甚至很多人并不将其看作成金融机构，而是将其看做是一种“独立住宅慈善运动”[1,p123]。“1945年美国各类金融服务公司共有资产2 470亿美元，储贷协会的资产仅占其中3%，而商业银行占65%。”[2,p17]然而从1946年至1955年储贷协会却取得突飞猛进的发展，有人也将这十年称为储贷协会的“光辉岁月”。

一、1946年之前的储贷协会

由于在1946年之前储贷协会已经有一定发展，尤其是大危机时的经历更对它1946年之后的发展产生了重大影响。因此在对“光辉岁月”进行探究前，有必要对其之前的发展状况做一简单了解。储贷协会最早于1831年在费城出现，由于它“起源于英国的建筑协会”[3,p11]，并且其成立的最初目的是帮助无力一次性支付住房费用的平民实现住房梦。因此早期储贷协会的名称里常常冠以“建筑”一词，一直到了20世纪30年代的大危机之后储贷协会这一名称才被广泛使用。储贷协会自1831年出现之后就迅速在美国国内开枝散叶，“到19世纪80年代几乎每一个州都成立了储贷协会”[4,p5]。由于早期储贷协会的发展相对安全和稳健，所以直到大危机之前联邦政府几乎没对其进行监管。只是由州政府来对其监管，“纽约州是第一个对储贷协会进行监管的州”[3,p123]。

“1929年全美国大约已成立了12 000家储贷协会”[5,p6]。但是在1929～1933年大危机期间，储贷协会像其他产业一样也遭受了重创。危机中“储贷协会的资产价值，由危机前的1930年最高近90亿美元降到了1935年的不到60亿美元”[4,p7]。表1为1929～1935年这一期间储贷协会破产情况。

为了尽快使储贷协会从危机中恢复过来，1932年美国国会通过了《住房贷款银行法》。根据该法成立了联邦住房贷款银行委员会（FHLBB），该委员会专门负责管理储蓄银行和储贷协会的日常经营活动。委员会下辖12个联邦住房贷款银行，分布在全国12个不同地区。1932年根据《住房所有者贷款法》建立了住房所有者贷款公司，该公司的目的是“为住房抵押贷款债务提供紧急救援、为住房抵押贷款再融资、延长对那些不能分期偿还其债务的房屋占有者的救助等目的”[6,p10]。1934年联邦政府还成立了联邦储蓄与贷款保险公司，专门为储贷协会的存款提供保险。危机期间由联邦政府主导一系列金融改革，不但使联邦政府加强了对储贷协会的监管，也使储贷协会在30年代末期逐渐走出困境。

表1 储贷协会破产情况（1929～1935）[5,p26]

二战爆发之后联邦政府将一切人力、物力、财力都投入战争之中。虽然战争中联邦政府限制建筑业的发展导致储贷协会的住房抵押贷款业务缩减，但是战争也为储贷协会提供了新的机遇。首先，战争减少了消费品的支出，却增加了人们的私人储蓄。图1反映了战争期间美国商业银行和互助储蓄银行存款增加情况。

图1 1938～1945年美国存款机构存款数[7,p1374-1375]（单位：百万美元）

从图1可以看出，1938年至1945年商业银行的存款增加了2倍多，互助储蓄银行的存款也增加了一半多。战争期间，“储贷协会的存款大约增加了60%”[1,p134]。其次，战争期间储贷协会还通过购买或承销政府战争债券而获利。“战争期间储贷协会因为向公众承销了16亿美元的战争债券而受到财政部的嘉奖”[4,p8]。储贷协会在其投资组合中还购买了32.5亿美元的政府战争债券。最后，战争期间储贷协会还通过清算危机时期遗留的那些丧失抵押品赎回权的财产，来弥补住房抵押贷款贷款下降这一难题。

二、1946～1955储贷协会的“光辉岁月”

二战爆发后储贷协会的发展并没有因战争而停滞。相反储贷协会在战争中却得到持续发展，战争结束时储贷协会已从经济危机的影响中完全走出来了。到1945年虽然储贷协会的数量比危机前大大减少了，“1925年全国共有12 403个储贷协会，1945年就只有6 149个了。但储贷协会的总资产却增加了，从1925年的55亿美元增加到1945年的102亿美元”[4,p9]。当战争结束和平再次到来时，曾有人预测到战后美国经济会出现衰退。然而战后美国经济虽但没有衰退，相反却经历一段相当长的“黄金”发展期。从1946～1955年储贷协会在美国经济一片欣欣向荣的大背景下，也经历了其有史以来发展最快的一个阶段。然而，除了有利的宏观经济环境以外，储贷协会这十年的“光辉岁月”还得益与其他一些有利的因素，下文将对这些因素逐一进行分析。

（一）住房需求的扩张

1946～1955年储贷协会迅速发展的一个关键原因就是“战后对新住房需求的巨大扩张”[1,p128]。自第一次世界大战之后，美国住房建造就长期供不应求。二战爆发后，为了将劳动力和关键材料用于生产战争用品，非国防性建设用房受到严格限制。战后在长期被压制的需求和严重的住房短缺的压力下，住宅建设数量迅速增长。“1946年第一季度新开工建设的非农业住宅仅65 500套，第四季度就迅速增加到246 000套。”[8,p1]图2为1945年至1957年美国每年新开工的非农住宅数量，1945年新开工的数量刚过200万套，1949年新开工数量就已超过1 000万套，之后每年都保持在1 000万以上，1950年达到最高值接近1 400万套。虽然如此战后住房建设依然是供不应求。

图2 每年新开工非农业永久性住宅数[9,p393]（单位：套）

战后美国住房需求的扩张来源于多个方面。首先，30年代的经济大危机使住房建设数量迅速下降，无法满足新增家庭的住房需求。经济危机期间美国新建造住房数量“从1925年的最高峰90万套，下降到1933年的低谷期只有9万套”[1,p128]。虽然从20世纪30年代末新建住房数量每年都在增加，但依然不能满足民众的需求。二战时期政府又严格限制非国防建筑项目及房屋翻修，进一步压制了民众的住房需求。一旦战争结束这种限制解除，住房需求必然强力反弹。其次，战后大量军队服役人员和战时工人回归并组建新家庭进一步推动了住房需求。“1946年超过1 100万男女从军队服务中退役”[8,p1]，由于这些退役人员大多数正值适婚年龄，因此战后美国领取结婚证的人数猛增。“1946年最后一个季度美国发放的结婚证数量为637 000个，而1945年最后一个季度只有382 359个。”[8,p1]“到1955年美国家庭数量由1945年的37 500 000个增加47 800 000个。”[1,p132]结婚潮之后紧跟着的就是新一波“婴儿潮”到来临。据估计“1946年将新出生2 743 000个婴儿，美国总人口将增加1 643 000人，而整个30年代美国每年新增加的人口都没有超过900 000人。”[8,p2]新婚人数的增加自然使对新住房的需求增加，新生婴儿的到来有使得原来的住房可能变小了，刺激了人们换掉旧房子的欲望。总之，战后人们对住房的需求空前高涨。战后美国住房办公室预测到1950年需要新建700万套非农业住宅，到1955年将达到1 610万套。而实际上这一预测要远低于战后实际的住房需求，因为这一预测忽略了战后“大量人员从农村移居到城市以及还有不少人从城市移居郊区这两股特殊力量”[5,p258]。

（二）联邦政府的扶持

在经济危机至1955年这一期间，联邦政府实行了一系列有利于储贷协会发展的措施，这些措使储贷协会在二战之后得以迅速发展。首先，建立住房金融市场政府抵押担保制度。1934年，美国政府成立了联邦住房管理局（FHA）为中低收入者住房抵押贷款提供担保；1944年，建立退伍军人管理局（VA）为退役军人购房抵押贷款提供保险，从而建立了美国住房金融市场政府担保制度。政府担保制度的建立，促使储贷协会放松住房抵押贷款条件，降低抵押贷款利率。从而减轻了借款者的还款压力，刺激借款者的贷款需求。

其次，政府为住房抵押贷款市场提供多种税收优惠和法律支持。如1932年《住房贷款银行法》规定储蓄机构如果将80%的资产投向居民住房抵押贷款，并且其利润不存入机构的盈余账户，则可以免交地方所得税。1950年的《住房法案》提高了FHA和VA的抵押贷款项目对借款者和贷款者的吸引力。“VA将对抵押贷款担保的比例由50%提高到60%，担保的最高限由4 000美元提高到7 500美元。”[5,p263]

最后，储贷协会的发展还得益于其不受Q条例限制，可以获得充足的廉价资金。《1933年银行法》对金融机构吸收存款规定了利率上限，但这一规定在1966年之前并不适用于储贷协会。将储贷协会排除在Q条例之外，使其可以支付高于商业银行的存款利率，在市场资金充足、外部环境稳定时大量资金流向储贷协会。政府对储贷协会的特殊照顾，使储贷协会获得了其他金融机构所没有的竞争优势，储贷协会得以长期获得丰厚的利润。如“在50年代早期商业银行每年的平均收益率还不到储贷协会的一半”[1,p134]。

（三）储蓄与贷款协会联盟的援助

战后储蓄与贷款协会联盟发生了重大改变，最明显的表现就是扩大了为会员提供服务的范围。首先，联盟通过新型的广告形式提高了储贷协会的知名度。1948年的一份调查显示“只有15%的被调查者认为储贷协会是获得抵押贷款的最佳选择，而只有7%的人愿意将他们的储蓄存入储贷协会”[1,p135]。联盟建议储贷协会在其广告中更多的是强调服务而不是利率，同时确保广告得到精心设计与经常更新。联盟还鼓励储贷协会利用新机构的开幕典礼表示他们的对社区的承诺，展示他们的财务状况。联盟还鼓励储贷协会利用特殊出版物或机构内部刊物来提高知名度。为了帮助那些无力自办刊物的协会，联盟创办了《家庭生活》杂志以满足这些储贷协会的个体需求。

其次，战后储蓄与贷款协会联盟加大了对储贷协会职员的培训。1948年至1955年储贷协会的职员增加了一倍。尽管这些新雇佣人员都是大学毕业生，但他们大多缺乏在储蓄机构的实际操作经验。为了给这些新管理人员提供适当的培训，联盟在1946年恢复了在战争期间停办的专门培训储蓄机构高管的研究生院。研究生院开设的课程有储蓄法律、金融体系、住房建设、广告学、人员管理、企业经济等课程。学员经过3年学习，提交论文并通过答辩才能毕业。“到50年代中期该院每年注册学员已超过300人。”[1,p136]

最后，战后联盟在联邦政府制定有关储蓄机构的法律与监管政策中发挥越来越大的作用。1942年联盟雇佣了斯蒂芬•施里弗专门负责协调储贷协会与政府之间的事务，并在8年之后在华盛顿正式成立了一个办公室。斯蒂芬与立法人员走的很近，并向立法人员提供了大量有关住房业的信息。同时也将立法部门最新进展及时传播给储贷协会，有利于储贷协会迅速掌握信息并及时发动游说活动，以使最终出台的法律有益于储贷协会。

（四）储贷协会自身的不断改进

像联邦政府一样，储贷协会的领导人也预期战后美国民众对住房和住房融资的需求必将急速上升。为了满足这些需求，储贷协会的经理及储贷协会联盟创造了大量新的贷款选择以帮助购房者。这其中最有名的就是“统一储蓄贷款计划”。这种贷款计划的特点就是“将几种类型贷款的特色合并在一种灵活的融资方案里”[1,p133-134]。这个计划对建筑商非常有利因为他简化了成交和融资程序，同时借款人也喜欢这种还款期限长达20年的贷款。该计划还允许在贷款结束之后借款人可以获得住房改善项目的预付款。

储贷协会还通过采用自动化办公技术和改进协会内部体制等方式来提高业务效率。储贷协会采用先进的红外线复印技术和微型拍摄技术提高了协会的工作效率。较大的储贷协会还采取了更加正式的组织功能结构，如将贷款的处理与评估分别交由特定的部门和经理管理。储贷协会内部一系列的改进在提高了协会的运作效率的同时也降低了协会的运营成本，从1945年至1954年储贷协会的运营成本与总收入的比例持续下降。这一时期储贷协会的职工也变得更有效率了，这期间“每一百万资产需要的职工由1.7人下降到1人”[1,p135]。总之，战后十年储贷协会变得愈加现代化了。

三、光辉渐逝

战后十年良好的宏观经济环境、住房需求的急速扩张、联邦政府及储蓄与贷款协会联盟的扶持加之储贷协会自身的努力，使储贷协会经历了一个发展的黄金阶段。在这一阶段里“储贷协会正为更多数量的家庭提供服务，帮助他们去购买、建造或改造房屋，而在此之前这都是不可想象的”[5,p258]。在这十年里储贷协会的总资产和住房抵押贷款迅速扩张，表2反映了储贷协会在1946～1955年这一阶段里资产和抵押贷款增加情况。从表中可以看出十年内储贷协会的总资产增加了将近3倍，抵押贷款增加了3倍多。“1955年储贷协会提供美国国内36%的住房抵押贷款，这几乎是商业银行的两倍，储贷协会也成为住房抵押贷款最大的来源。”[1,p139]

表2 1946～1955年储贷协会的总资产和抵押贷款[9,p399]

然而，1955年之后储贷协会发展势头渐弱，尤其到了1966年之后美国国内经济风云突变，原来那些对储贷协会有利的因素逐渐消逝。“60年代储贷协会的净值与资产的比率还保持在6.5%到7%之间，然而从1970年到1979年这一比率已从7.04%下降到5.64%。”[10]

首先，“在1966年之前联邦储贷协会只要能够证明其收益与支出是合理的，就可以支付任何经存款者同意的利率”[11]。然而，1966年为使储蓄机构免受利率波动的影响，1966年的《利率控制法案》“将储蓄机构对存款的利息支付施行最高利率限制（Q条例）的规定。只是储蓄机构可以支付比商业银行稍微高一点的利率”[12,p4]。这使储贷协会与其他金融机构在利率上的竞争优势减弱。

其次，20世纪70年代美国国内通货膨胀率屡创新高，“1974年消费者物价指数（CPI）一度达到12%”[13]。与此同时国内利率也水涨船高，使得存款机构面临“金融脱媒”危机。“金融脱媒”即“当市场利率高于政府规定的利率最高限制时，存款人将其在存款机构的存款提出转而投向其他收益更高的金融工具”[13]。70年代的金融创新正好为储户提供了这种更高收益的金融工具，比如货币市场互助基金。“货币市场互助基金允许投资者将其货币市场股票快速赎回变现，因而流动性较高。它使小投资者的短期现金也能获得市场利率，相反这些短期现金若放在银行里就只能获很小或零收益”[12,p6]。货币市场互助基金在1971年出现，“1976 年6月只拥有30亿美元资产，1980年就增加到800亿美元”[12,p7]。为应对脱媒危机，FHLBB授权储贷协会发行与市场利率挂钩的货币市场存款证书，但是“货币市场存款证书在阻止储贷协会存款外流上只发挥非常有限的作用”[13]。这是因为该投资工具的存款期限最短为六个月且最低投资10 000美元，这就将很多小投资者排除在外了。

最后，战后联邦政府为促进住房业的发展，给予储贷协会长期扶持和严格监管，这在一定程度上有利于储贷协会的长期稳定发展。然而，这种“特殊照顾”也使储贷协会的发展长期依赖住房抵押贷款业务，“70年代住房抵押贷款与储贷协会总资产的比例接近80%”[10]。这就造成储贷协会业务单一无法通过业务多元化来分散风险。战后很长一段时间美国国内利率基本保持稳定，因此储贷协会可以通过存款与抵押贷款之间稳定的利息差获得合理的收益。然而70年代之后利率波动剧烈，造成存款利率骤升而抵押贷款利率却基本保持不变，最终结果就是储贷协会收益下降。这也是造成80年代美国储贷危机的一个重要原因。

四、小结

1946～1955年储贷协会抓住有利机会，取得突破性发展。经过十年储贷协会成功实现了现代化转型，作为一种金融机构得到了美国民众的认可。然而这十年的成长经历，也使储贷协会养成了只有靠政府扶持才能发展的习惯。但是政府并不总是对的，它也不会总是偏爱于某一行业。战后初期政府的严格监管确实促进了储贷协会的发展，但是这种监管有很多地方有失公平。当70年代社会经济环境剧变，储贷协会亟需政府放松对其监管时，政府却迟迟未有行动。政府行动迟滞的恶果最终通过80年代的储贷协会危机完全暴露出来了。

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[13] Laughlin Robert J. Causes of the Savings and Loan Debacle[J]. Fordham Law Review, 1991, 59(6):301-321.

（责任编辑、校对：郭 静）

The “Glorious Years” of the American Savings and Loan Association from 1946 to 1955

ZHENG Xiu-cai

(School of History and Culture, Ludong University, Yantai 264000, China)

The Savings and Loan Association sees 1946 to 1955 “Glorious Years” of its development. The reasons include rapid expansion of housing demand, the federal support, assistance from the Savings and Loan Association League and the association’s efforts. However, the glory faded away soon. In late 1960s, various problems were exposed and eventually evolved into a crisis for the association in 1980s.

the Savings and Loan Association; housing demand; crisis for the Savings and Loan Association

K712.54

A

1009-9115(2016)06-0100-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2016.06.023

2016-06-24

郑秀才（1989-），男，山东枣庄人，硕士研究生，研究方向为美国经济史。