国际船舶油污损害赔偿机制的适用问题探析*

袁 雪

(哈尔滨工程大学 人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150001)

国际船舶油污损害赔偿机制的适用问题探析*

袁 雪

(哈尔滨工程大学 人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150001)

当前的国际船舶油污损害赔偿机制是以《1969年国际油污损害民事责任公约》和《1971年建立国际油污损害赔偿基金公约》以及二者的一系列议定书为基础建立起来的。为了适应国际海运的发展和损害后果日益严重的船舶油污事件的需要，其内容随着公约的修订而不断变化。而每次修订所导致的最重要的变化就是油污损害赔偿限额的逐渐提高，导致了对于是否应该设置赔偿限额以及该机制适用性的质疑。另外，船舶油污损害赔偿责任主体的排他性、油污损害赔偿范围的局限性、国际船舶油污损害赔偿机制参加国的局限性也是导致该国际机制适用性瑕疵的重要原因。应当扩大船舶油污损害赔偿、责任主体及机制参加国的范围，设置合理的赔偿限额，提高国际船舶油污损害赔偿机制的适用性和完整性。

国际船舶油污损害赔偿机制；适用；赔偿限额；责任主体；环境损害赔偿

随着国际贸易的发展，越来越多的石油和危险品需要通过海上运输来完成交易，不可避免地会导致日益严重的船舶对海洋环境污染的风险和威胁。自从1967年发生的Torrey Canyon号*1967年3月8日，载运12万吨原油的利比里亚籍油轮Torry Canyon号从波斯湾驶往美国米尔福港，该轮行驶到英国东南沿海英吉利海峡附近因舵机失灵，结果船舶在失控中触礁，造成船体断裂，溢油约10万吨。溢油造成附近海域和沿岸大面积严重的污染，使英、法两国蒙受了巨大损失，两国为清除污染付出了巨额费用。此次油污事件暴露出来的船舶污染损害责任和赔偿问题以及船长代理权问题直接促成了《1973/78国际船舶防污染公约》、《1969年国际油污损害民事责任公约》和《1989年海难救助公约》的出台。严重油污灾难之后，海上油污成为全球关注的环境问题，一系列规范油污问题的国际立法也应运而生，内容涉及有关防止漏油的船舶安全管理、石油泄漏应急计划以及船舶油污损害赔偿等方面。本文以国际船舶油污损害赔偿机制的发展演进为研究进路，以船舶所有人赔偿责任限额的不断提高为研究的切入点，结合国际船舶油污损害赔偿理论与实践中存在的船舶油污损害赔偿范围、责任主体的范围以及参加国的局限性等问题，探讨国际船舶油污损害赔偿机制的适用问题。

一、问题的提出——由船舶油污损害赔偿限额的演变引发的思考

(一)国际船舶油污损害赔偿机制的发展演进

综观船舶油污损害赔偿国际公约和各主要航运国家油污立法的制定背景和产生过程，不难发现这样一种现象：从国际公约到国内立法，无不是在一个前所未有的突发性船舶油污事件发生之后，为了及时和有效地赔偿油污导致的损害，或者弥补现行立法赔偿数额的不充分，而制定新法或修订旧法。构成当前国际船舶油污损害赔偿机制的主体的两个公约《1969年国际油污损害民事责任公约》(以下简称《1969年民事责任公约》)和《1971年建立国际油污损害赔偿基金公约》(以下简称《1971年基金公约》)的出台就是在1967年发生的Torrey Canyon号油轮漏油事件的结果。该油污事件的发生，引发了很多涉及污染损害赔偿的私法问题，而在此之前，国际立法对海事侵权行为的关注主要集中在船舶碰撞方面，对船舶污染侵权行为不进行特殊调整，而是适用一般侵权法。[1](P282-285)该事件中，英、法两大受害国虽然最终在索赔诉讼中通过和解获得了300万英镑的赔偿，但实践表明，在传统的过错责任下，受害人难以得到救济。[2]该油污事件的发生，明显暴露出传统海事侵权法对于船舶油污损害赔偿提供救济功能的不足，引起了国际社会的普遍关注，因此，该事件直接受害国英国政府建议政府间国际海事协商组织(IMCO)*政府间海事协商组织(Inter-Governmental Maritime Consultative Organization)成立于1959年，是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构，总部设在伦敦，1982年改名为国际海事组织(International Maritime Organization)。抓紧制定相关的国际立法。《1969年民事责任公约》和《1971年基金公约》由此得以出台。[3](P6-10)由此，国际船舶油污损害赔偿机制初步建立起来。

《1969年民事责任公约》规定了漏油船舶所有人应当承担严格的油污损害赔偿责任，同时赋予其损害赔偿责任限额，即单次事故赔偿最高额不超过2.1亿金法郎。为了能更充分地补偿油污受害人、弥补责任公约赔偿限额的不足，该公约的赔偿责任体制又被随后出台的《1971年基金公约》所补充。尽管现在这两个公约已经被各自1992年的议定书所取代，而且经过了数次修订，但这两个公约为国际船舶油污损害赔偿机制确立的框架性基础的地位是不可动摇的，为许多国家的油污立法和油污损害赔偿机制的构建提供了基础。其中，民事责任公约为油轮所有人规定了严格赔偿责任的同时又赋予其享有赔偿责任限制的权利；为保障油轮所有人承担油污损害赔偿责任，公约设置了强制责任保险制度，由海上保险人分担海上油污风险。基金公约通过为油类货主设定义务的方式来解决油轮所有人赔偿不足的问题，将船东从沉重负担中解脱出来，[4]初步形成了国际油污损害赔偿的“双重赔偿机制”，体现了“污染者付费”原则与“船东和货主风险分担”原则的结合。由于这一“双重赔偿机制”需要民事责任公约和基金公约共同运行，因此，两个公约始终保持同步发展、同步变动的状态，以维持该赔偿机制的协调和船、货双方利益的平衡。

随着造船技术的提高，船舶油污事件的发生频率大大降低，但是在单壳油轮向双壳油轮转型过程中，一旦发生船舶碰撞等事故，仍不可避免地发生油类泄漏，尤其是载重量和吨位越来越大的油轮发生油污事件就会导致更加严重的损害后果，逐渐地原来公约机制下的赔偿限额就不足以赔偿油污受害人的损失了。因此，有效的国际船舶油污损害赔偿机制的重要性就显现出来。后来又发生的许多严重油污事件，导致了油污损害赔偿机制分别于1976年、1984年、1992年、2000年和2003年的修订。

1976年，两个油污公约的第一个议定书通过，主要是将赔偿限额的货币单位由金法郎改为国际货币基金组织(IMF)的特别提款权(SDR)，每船舶吨位赔偿133SDR，最高不超过1400万SDR。1978年发生的Amoco Cadiz号油轮事件直接导致了两公约1984年议定书的产生，相应提高了赔偿限额。但是该议定书设置了较高的生效条件，由于美国未加入，直接导致了该议定书的夭折。然而，1991年发生的Haven事件所导致的损害结果显示，国际油污损害赔偿机制急需改进，1976年确定的赔偿限额已无法满足油污损害赔偿的需要，尤其是应当使1984年议定书中拟增加的赔偿数额得以实现，这样就有了两公约1992年议定书的出台。1992年议定书将赔偿总额提高到5970万SDR，而且，除了油轮船东要承担限额的严格赔偿责任之外，石油公司与运输企业共担风险的基本原则仍然适用，基金仍然对船东赔偿限额不足的部分进行补充赔偿。随后，1997年的Nakhodka海难和1999年的Erika灾难所导致的油污损害数额又超出了1992年议定书规定的赔偿限额，使得IMO法律委员会于2000年10月又通过了新的公约修正案，同意在1992年议定书项下将赔偿数额提高50%，船舶所有人最高赔偿额可以达到8977万SDR，从2003年11月起开始生效。然而，就在这一新的机制生效之前，2002年11月Prestige轮的沉没所引发的油污损害赔偿问题，又开始令人质疑这一新的油污损害赔偿机制能否有效解决重大的油污事件，最终导致了《1992年基金公约》的修订，即达成了《2003年关于油污损害赔偿基金的补充议定书》(以下简称《2003年补充议定书》)，在原有“双重赔偿机制”基础上，设置对油污受害人的“第三重赔偿”——补充油污基金。这样，发生油污事件后受害人通过三重赔偿获得的最高赔偿限额可以达到7.5亿SDR，相当于11.15亿美元，基本上达到了美国和欧盟设定的赔偿水平。但这只是对基金公约的补充性修订，并没有导致任何一部新的公约得以诞生。[5]

另外，为了能在油轮船东和石油货主之间合理分摊由三重赔偿机制支撑的船舶油污损害赔偿、表达船东对国际船舶油污损害赔偿机制的支持以及避免公约缔约国对现行公约的频繁修改，在国际保赔协会集团的倡议下，与国际油污基金秘书处和代表货主的石油公司共同拟定了两个协议草案，即《2006年小型油轮油污赔偿协议》和《2006年油轮油污赔偿协议》。[6]按照这两个协议，国际保赔协会集团根据与其会员达成的保险条件，对于运输持久性油类货物且吨位不超过29548总吨油船的船东，承保其根据协议应向1992年基金摊款货主补偿的按照《1992年民事责任公约》下船东的责任限额与2000万SDR之间的差额；对于运输持久性油类货物的油船船东，承保其根据协议承诺的当有任何索赔由2003年补充基金支付时其应提供的50%补偿。这两个协议的出台，不仅平衡了油轮船东与石油货主之间在发生油污事件导致损害赔偿时各自应承担的赔偿负担，而且缓解了公约缔约国主张修改公约提高赔偿限额的进程，维持了国际船舶油污损害赔偿机制的稳定性。但是这两个协议并未从根本上解决国际船舶油污损害赔偿机制本身的问题，协议并未提高油污受害人应得到的赔偿额度。

(二)赔偿限额的不断提高引发对国际油污损害赔偿机制适用性的思考

船舶油污损害赔偿责任是侵权法中严格赔偿责任与海商法中海事赔偿责任限制制度的结合。国际船舶油污损害赔偿机制具有不同于传统民事赔偿责任制度的特点，该机制通过公约为油轮所有人设置了严格赔偿责任的同时又赋予他们享受责任限制的权利，允许油轮所有人将自己的油污损害赔偿责任限定在法律规定的限额之内。这种赋予油污责任人赔偿限额的传统来源于海商法中的海事赔偿责任限制制度。海事赔偿责任限制制度是海商法中特有的具有悠久历史传统的法律制度，该制度的设计与海上航运的高风险性密切相关。现代各国侵权法一直将完全赔偿作为基本原则之一，不管是过错责任还是严格责任，均要求责任人对其行为导致的损害给予完全赔偿。但是在海商法中船舶污染损害赔偿领域，完全赔偿原则受到了冲击。从国际油污损害赔偿机制到大部分国家国内油污立法，都规定了油污责任人应承担限额的赔偿责任，例如中国1993年《海商法》第208条第二项、*中国《海商法》第208条是关于限制性债权的规定，其第二项规定，本法第十一章规定不适用于“中国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求”。虽然在中国海商法理论研究和司法实践中对于这一条款颇多争论，但是该条款是《海商法》中唯一与船舶油污损害赔偿相关的规定。美国1990年《油污法》第1004条、英国1995年《商船航运法》第157条及2003年《商船航运(油污赔偿责任限制)法令》对其的修改、加拿大2001年《海事责任法》第54条和55条、挪威1994年《海商法》第194条和208条、俄罗斯联邦1999年《商船航运法典》第320条等,[7]都是有关船舶油污损害赔偿责任限额的规定，而且随着国际油污立法中赔偿责任限额的逐渐提高，各国国内油污损害赔偿限额也随之提高，除了保持与国际立法的一致性外，更主要目的是为了满足越来越严重的油污事件所导致的损害赔偿的需要。

因此，从国际船舶油污损害赔偿机制发展演进的历史来看，该机制是能对某些油污事件做出反应的，因为损害结果日益严重的油污事件的不断发生导致了两个国际油污公约的不断修订，其直接结果就是油污损害赔偿限额的不断提高；同时，这一现象也表明，此前公约规定的赔偿限额无法满足对更严重的油污损害的赔偿。各国国内油污立法的发展历程也说明了赔偿限额问题的重要性，不管是公约参加国还是非参加国，修订本国油污立法的重点也是不断提高赔偿限额，以满足严重的油污损害的需要。这一现象引出了对于是否应当设置油污损害赔偿限额以及赔偿限额的不确定性对于当前国际油污损害赔偿机制适用性的影响的质疑。

二、国际船舶油污损害赔偿机制适用中存在的问题分析

国际船舶油污损害赔偿机制建立几十年来，在其适用过程中，海商法理论和实务界不断地对其适用性提出质疑，除了引起质疑的直接原因即赔偿限额的不确定性以外，还存在其他影响其作用发挥的问题。

(一)船舶油污损害赔偿限额的不确定性

船舶油污损害赔偿制度是传统侵权法中严格责任制度与海商法中海事赔偿责任限制制度相结合的产物，赔偿限额的提出其实是与油轮船东对于油污损害赔偿的严格责任密不可分的。船舶油污属于广义的海上侵权行为范畴，但各国在海商法理论中都将其作为特殊侵权行为，要求油轮船东承担严格的损害赔偿责任。同时，为了维护国际航运秩序，各国在设置船东严格责任的同时又赋予其可以享受赔偿责任限制的权利，可以享受特定的责任限额。在国际船舶油污损害赔偿机制发展过程中，赔偿限额问题尤其值得关注，因为油污公约的每次修订都导致赔偿限额的提高。每当发生新的较大的油污事件时，公约规定的赔偿限额就明显过低，不足以赔偿油污受害人的损失，就通过修订公约来提高赔偿限额。经过修订，赔偿限额逐渐提高，虽然加上第三重补充基金的补偿，使油污损害赔偿金额最高可达到7.5亿SDR，有学者认为这一赔偿额度基本上能满足一般发生的船舶油污事件的赔偿。但是由于船舶油污事件的发生具有很大的或然性，或者与海上航行特殊风险有关，或者有时掺杂船舶管理因素等，而且近些年来世界范围内并未发生超过当前赔偿限额的油污事件，因此对于该赔偿限额适当和足够与否还有待检验。发生实际损害超过赔偿限额的油污事件的可能性不可避免，也由此使得赔偿限额的提高成为每一次公约体系修订的主要内容。因此赔偿限额的不确定性必然会使国际油污损害赔偿机制的适用性受到越来越多的质疑。

在《1969年民事责任公约》讨论通过过程中，各国争议点集中于船舶油污损害赔偿责任的归责原则和责任限制制度。有的国家反对建立这一损害赔偿机制，认为该机制建立在船东对于损害无法预见的严格责任基础上，是对以过错责任为基础的传统海商法的严重偏离，背离了海商法的船东本位主义。[8]还有的国家担心该机制所采用的赔偿限额过低，在涉及到大型油轮的油污损害案件中可能会出现赔偿不充分，从而主张船东承担无限赔偿责任或者要求设置一个非常高的限额。[9]而且，还有学者认为，对油污责任主体设置赔偿限额会导致有关企业的“不负责任化”(de-responsibilization)，而且责任限制可能会与“污染者付费”原则相矛盾，污染者应当对其可能导致的损害承担全部责任，从而能够为防止油污或环境污染提供一个适当的激励机制；但是对应向油污受害者承担的金钱赔偿责任进行数量限制，则可能会削弱该激励机制的效力。[10]

在调查Prestige事件的过程中，欧盟委员会发现，在油污公约2000年修正案中被增加了的赔偿限额，再次明显地大大低于1999年发生的Erika事件所造成的损失，对于Prestige事件的损失更是不足赔偿。因此，欧盟委员会的目标是争取大约10亿美元的赔偿总额，其中一部分赔偿可能由欧盟油污损害赔偿基金支付，而不必由责任方支付。[11]而且，恰恰在《2003年补充议定书》中，IMO通过的作为“第三重赔偿”的补充油污基金，将赔偿总额提高到7.5亿SDR，超过了10亿美元，而这恰好是欧盟委员会希望的数额。然而，一方面，欧盟委员会通过极力争取，为油污受害人获得了超过10亿美元赔偿的合理依据，但同时作为对Prestige事件的反应，欧盟委员会也强调了应当更严格的适用“污染者付费”原则，在其关于Prestige事件的通讯中再次强调了这一事实，认为船舶所有人责任限制不应该是牢不可破的，因为当前的国际油污损害赔偿机制无法为油污受害人提供足够的赔偿。[12]

但是，如果不为船舶所有人设置赔偿限额，船舶所有人可以通过很多办法如设立所谓单船公司、组织自己破产等来逃避这一无限赔偿责任，结果可能会使船舶所有人的无限赔偿责任成为一纸空文。这时，就需要采用强制责任保险来为船舶所有人设定最大范围的损害赔偿责任。因此有学者认为，船舶油污损害赔偿限额的设定为确定保险范围提供了可能，因为如果赔偿限额是不可预见的甚或是不受限制的，保险人将无法评估风险的大小，也无法设置一个合适的赔偿金额，而且船东也很难将这些风险转换成他们的责任保险。相反，如果船东要承担无限赔偿责任的话，保险人将会据此设置极高水平的保险费，从而又会使船东可能无法承受。[13]当前适用的《1992年民事责任公约》采用的就是这一理念，保险范围可以作为为油污损害设置赔偿限额的依据。但在具体操作中，应当对油轮所有人请求扩大保险赔偿范围的主张进行必要的限制，使其能对风险完全承担责任，增强油污损害的可保性，这样或许会为防止油污损害提供一个补充的激励机制。但当前采用的法定赔偿限额似乎有失均衡，而且对防止油污的激励机制可能具有某种消极影响。

(二)船舶油污损害赔偿责任主体的排他性

从《1969年民事责任公约》到《1992年民事责任公约》，在船舶油污损害赔偿责任主体的规定上，都主张发生油污事件的油轮所有人应当向受害人承担第一位的油污损害赔偿责任，虽然可以将其赔偿责任限定在一定数额范围内。从公约的措辞及其适用的实践来看，该油轮所有人是狭义的船舶所有人，即船舶登记所有人，而排除了船舶所有人之外的其他人对油污损害的赔偿责任。虽然，从船舶油污事件发生的原因来看，有时会牵涉到众多责任人，如船舶所有人、租船人、船舶经营人、托运人或收货人甚至第三人等。但是，作为《1969年民事责任公约》的议定书，《1992年民事责任公约》在其第3条第4款特别规定了追究船舶所有人责任时要排除下列人员：a.船舶所有人的受雇人、代理人及船员；b.引航员及船员之外任何为船舶提供服务的人；c.租船人、船舶运营人和管理人；d.救助作业人；e.采取防污措施的人；f.上述c、d、e的受雇人和代理人。而只有这些主体对于油污的发生具有故意或重大过失的情况下，才可以作为油污责任人直接向受害人进行赔偿。公约这样规定的用意很明显，主要是为了便于受害人在索赔过程中能很容易地确定索赔对象，因为船东相比其他船舶相关人来说更容易认定，从而保证了油污受害人的索赔权的行使。这种硬性的确定油污损害赔偿责任主体的标准避免了实践中船舶所有人识别上的困难，也体现了油污公约最初的立法宗旨，即迅速有效地给予油污受害人赔偿。《1996年HNS公约》也沿袭了该做法。[14](P58-61)

中国已经加入《1992年民事责任公约》，过去的海事司法实践表明，中国法院审理船舶油污损害赔偿案件基本上遵循赔偿责任专属制度，将船舶所有人作为承担船舶油污损害赔偿责任的唯一责任主体。尤其是2011年《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的通过，船舶所有人作为船舶油污损害赔偿的唯一民事责任主体得到了更加明确的法律支持。[15]

确实，在船舶油污损害赔偿实践中，明确船舶所有人作为承担油污责任的排他性主体，具有很明显的实用主义优势，可以避免为油污受害人在请求损害赔偿时带来经济上的浪费或过重的负担。但是，这种排他地追究船舶所有人油污赔偿责任的方法的缺陷也很明显，对船舶所有人施加了过重的责任，其他许多人如船舶所有人的受雇人、船舶经营人、船舶承租人或者其他第三人，都被排除在应当承担船舶油污损害赔偿责任的主体之外，这样会削弱他们预防油污的意识，也被视为导致某些企业“不负责任化”的一个原因，[16]也不利于船舶油污损害赔偿机制遏制船舶油污事件功能的发挥。

其实，在《1969年民事责任公约》讨论过程中，这一问题也困扰着立法者。各缔约国对于由船方还是货方承担油污赔偿责任、船方指船舶所有人还是经营人等问题无法达成一致，最终在确保货方能进行第二重赔偿的基础上，将严格的油污损害赔偿责任赋予了船舶所有人，而且是登记所有人。但在国际海运实践中，船舶登记所有人往往并不直接参与船舶的运营和管理，因此要求其承担严格的油污损害赔偿责任，而不考虑对船舶的控制因素，虽然有基金公约提供的货主基金的背后支持以及海事赔偿责任限制制度与强制责任保险制度的保障，但这种严格追究船舶所有人油污责任的做法值得认真思考。

(三)船舶油污损害赔偿范围的局限性

国际船舶油污损害赔偿机制在其适用的几十年中遇到了许多困难，除了赔偿限额过低导致对油污受害人赔偿不充分以及赔偿主体范围狭窄这些问题之外，其实还有一个更本质的问题，就是油污损害赔偿范围过于狭窄，主要体现为对于环境损害赔偿的局限性。船舶油污损害赔偿范围是指船舶造成油污损害后，受害人可以向油污责任主体索赔损失的范围。这一赔偿范围的大小直接关系到油污责任人与油污受害人的切身利益。如果赔偿范围过大，会加重油污责任人的负担，而如果赔偿范围过小，又会起不到遏制油污事件发生和保护海洋环境的作用。因此，在立法中设置适当的船舶油污损害赔偿范围是非常重要的。但从当前的国际油污公约到各国国内立法，关于油污损害赔偿范围的规定分歧很大，极易导致法律适用的混乱。[17](P410)

《1969年民事责任公约》第1条第6款规定，“污染损害”是指由于船舶溢出或排放油类，在运油船舶本身以外因污染所造成的灭失或者损害，不论此种溢出或排放发生于何处，并包括采取预防措施的费用以及由于采取此种预防措施而造成的进一步灭失或损害。可见，该公约规定的油污损害赔偿范围包括两部分内容，即船舶溢出或者排放油类物质而导致的船舶以外的灭失或损害；为减轻或防止油污损害而采取的预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。根据《1992年民事责任公约》第2条关于“污染损害”的定义，主要包括两类损害，其一，由于船舶泄漏或排放油类，而在船舶之外因污染而造成的损失和损害，不论这种泄漏或排放发生于何处；但是，对环境损害的赔偿，除这种损害所造成的利润损失外，应限于已实际采取或将要采取的合理的恢复措施的费用。其二，预防措施的费用及预防措施所造成的进一步灭失或损害。

对这两个公约关于油污损害赔偿范围的规定进行比较，《1992年民事责任公约》在《1969年民事责任公约》的表述基础上增加了一句话，即“对环境损害(不包括此种损害的利润损失)，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”。这一补充规定表面看来似乎是扩大了油污损害赔偿范围，但其实是进一步明确和限定了赔偿范围。[18](P570-572)即强调了只有已经采取的或者将要采取的合理的恢复环境的措施才可以列为油污损害赔偿范围，对这一损害进行了时间、技术和目的上的限制。而在船舶燃油溢出或排放导致的油污损害赔偿领域，根据《2001年燃油公约》第1条第9款和第4条第1款规定，该公约调整的油污损害赔偿范围是对《1992年民事责任公约》的补充，适用于后者调整之外的船舶所载燃油造成的污染损害，基本上与后者所适用的油污损害赔偿范围没有本质区别。《1996年HNS公约》第1条第6款规定的由有毒有害物质造成的污染损害除了包括由有毒有害物质在载运船上或船外造成的人身伤亡以外，其他范围与前两个公约相同。

有学者深入探讨了当前国际油污立法关于油污损害赔偿范围的规定，认为不仅很难查明哪些恢复措施是合理的，而且对于环境本身的无法修复的损害也将无法获得赔偿，因为IOPC基金仅仅赔偿在经济上可计算的损失。[19]即从严格意义上说，在当前的国际船舶油污损害赔偿机制下，油污导致的环境损害很难获得赔偿，而预防油污的措施可以获得赔偿。但是，限定油污损害赔偿范围对于海上保险人非常重要。因为在海上保险实践中，保险人需要限制对不可量化的损失的赔偿，往往强调保险标的的可保性，尽可能缩小赔偿范围。欧洲在环境保险领域的经验也表明，对生物多样性的破坏是无法获得保险赔偿的，但是合理的恢复费用可以获得保险赔偿。在关于Prestige事件的通讯中，欧盟委员会也认为当前的国际油污体制不会为环境损害提供足够的赔偿。[20]因此，很明显，国际油污公约中“污染损害”的定义需要修改，应当进一步扩大油污损害赔偿范围，将环境损害纳入进来。

传统的语文教学是以单篇的课文为单位进行教学设计的，这样的教学固然能对文本中的知识点进行细致的剖析，但是却有“目无全牛”“见树木而不见森林”的弊病，学习板块之间难以形成紧密的联系。因而，教学难免会陷入重复、无序的境地。好比拔河，若没有一个共同的用力方向，则最终会造成合力的弱化。

(四)国际船舶油污损害赔偿机制参加国的有限性

国际船舶油污损害赔偿机制在近半个世纪的适用中，为统一全球船舶油污损害赔偿立法做出了很大的贡献，然而，仍然存在差强人意的地方，其中就存在着其参加国范围的有限性问题。如美国至今也未加入任何有关油污损害赔偿的国际公约；中国并未全面参加国际油污损害赔偿机制，只加入了民事责任公约，而未加入基金公约(香港加入)。

1989年发生在美国阿拉斯加海域的Exxon Valdiz号油轮溢油事件是促使美国放弃加入国际油污损害赔偿机制而建立自己国内油污损害赔偿机制的直接动因。在此之前，设置了严格生效条件的两个油污公约的1984年议定书也是由于美国未加入而夭折。美国不加入国际油污公约的主要原因就是嫌国际船舶油污损害赔偿机制赔偿限额太低，无法为油污受害人提供全面的保护，于是1990年通过了《油污法》，并以此为基础构建了一个相当完备的国内油污损害赔偿体系。《油污法》第1004节规定的油污责任方的赔偿责任限额为：3000总吨或以下的油轮，每吨1200美元或总额200万美元；3000总吨以上油轮，每吨1200美元或总额为1000万美元，以高者为限。与公约赔偿机制相比，美国的油污赔偿责任制度要更严格，对船舶所有人的要求也更苛刻，首先赔偿限额要比同时代的国际公约机制高很多，使油污受害人会得到更为有效和充分的赔偿；同时《油污法》还设立了10亿美元的油污损害赔偿基金，当污染损害超过船舶所有人责任限额时，由基金提供补充赔偿。可见，在美国，基金的赔偿仍然是一种补充性的赔偿，这一特点与公约体制和大多数国家相同，只有当船舶所有人的责任限额无法足够赔偿受害人损失时才启动基金的补充性功能。但是，美国油污损害赔偿机制中采用的极高的责任限额事实上使美国许多州法引入了无限责任条款，这极大地冲击了国际油污损害赔偿机制中的责任限制制度。[21]总之，美国拒绝加入国际油污损害赔偿机制着实为国际社会强调协同控制船舶油污的努力设置了一个障碍。作为世界航运大国和贸易大国，美国缺席国际船舶油污损害赔偿机制，使得该机制的适用性和完整性受到很大影响。

另外，虽然近年来中国在船舶油污损害赔偿立法的国际参与程度逐步提高，但是其参与是不全面的，因为中国只加入了《1992年民事责任公约》，没有加入基金公约(除香港外)，因此，中国的油污受害人就不能得到油污基金更不用说补充基金的保障。虽然中国未加入基金公约有各种各样的考虑，但国际油污损害赔偿机制没有中国的充分参与也显得不完整，其效力范围也是受到影响的。

三、提高国际船舶油污损害赔偿机制适用性的思考

(一)设置合理的赔偿限额，不足时通过国内机制补充

在船舶污染损害赔偿领域，传统侵权法中的完全赔偿原则受到了冲击，从国际油污公约到多数国家国内油污立法，都将海事赔偿责任限制制度与严格侵权责任结合在一起，都规定了船舶所有人应承担的最大赔偿限额，这在一定程度上反映了对于油轮船舶所有人应承担的严格环境侵权责任给予一种数额上的衡平。

国际油污损害赔偿机制的发展带来的问题是，在当前的国际油污损害赔偿机制下，是否能使油污损害获得充分赔偿，也即国际油污损害赔偿机制是否能真正发挥其功能？这一问题在一些重大油污事故发生后越来越多地受到关注，持续不断的重大油污事件的损失明显暴露出赔偿数额的不充分，这就导致了一些区域性组织和一些国家采取自己的补救行动，如欧盟倡议采取他们自己的补救措施，即采用补充的欧洲基金；而美国在其1990年《油污法》项下制定自己的补救措施；加拿大在参与国际油污损害赔偿机制的同时运行一套以《航运法》为中心的国内油污损害赔偿机制，来补充油污受害人在国际机制项下得不到补偿的差额部分。而且，也正是由于Prestige事件促使《2003年补充议定书》的出台，使得国际船舶油污损害赔偿机制项下的赔偿限额与欧美等国的限额基本趋于平衡。因此，《2003年补充议定书》出台之后，根据国际船舶油污损害赔偿机制，油污受害人可以获得三重、最高超过10亿美元的赔偿。然而，近些年国际上并未发生比较重大的船舶油污事件，国际油污损害赔偿机制所提高的赔偿限额是否足够还未受到严重油污事件的检验，短期内看来，该赔偿额度应当能够满足一般的油污事件的损害赔偿，但是发生实际索赔额超过责任限额的油污事故的可能性永远存在。

(二)扩大船舶油污损害赔偿责任主体的范围

《1992年民事责任公约》主要以船舶所有人甚至是船舶登记所有人作为油污责任主体，要求船舶所有人承担严格的限额损害赔偿责任。而且，除非对油污的发生具有故意或者重大过失，公约还排除了船舶所有人的受雇人或代理人、引航员、承租人、经营管理人、救助人等其他主体的油污损害赔偿责任。《1996年HNS公约》第7条第1款采用了与《1992年民事责任公约》相同的关于污染责任主体的规定，强调船舶所有人的严格赔偿责任，排除了其他相关主体的非故意或重大过失导致的油污损害赔偿责任。这样规定有利于油污受害人对责任主体的认定，并能保证其索赔权的行使。

然而，在国际海运实践中，存在多种认定或识别船舶所有人困难的情况。如在发生油轮所有权变更的情况下，原所有人已经注销了船舶所有权登记，但新所有人还未来得及进行所有权登记，此时认定油污损害赔偿责任主体就无法以“登记”作为标准，而应以对船舶行使实际控制权的标准来认定船舶所有人，进而由其承担油污损害赔偿责任。另外，许多船舶所有人为了规避本国高额税收和经营风险或者其他原因，往往不在其本国注册登记船舶，而借助单船公司的形式使船舶悬挂方便旗经营，造成船舶实际所有人与其登记所有人的分离。这样不仅对于油污受害人来说在认定油污责任主体上存在困难，而且法院在审理油污纠纷案件时，有时也不得不“揭开公司的面纱”，寻找船舶的真正所有人来承担责任。如1978年Amoco Cadiz油污案件中，法院就认定利比里亚Amoco运输公司只是该轮的名义所有人，而实际控制该轮设计、建造、运营和管理的美国标准石油公司才是其实际所有人，母公司应当对于子公司的侵权行为承担责任。

因此，应当扩大船舶油污损害赔偿责任主体的范围，而不拘泥于国际油污公约单纯地以船舶登记所有人作为认定责任主体的标准。如在欧盟委员会关于Prestige事件的通讯中，曾要求成员国支持旨在“从损害赔偿请求中剥夺其他主要当事人，尤其是租船人、船舶经营管理人的豁免权”的建议。[22]关于扩大船舶油污损害赔偿主体范围，可以借鉴美国的船舶油污损害赔偿制度，美国没有加入任何有关油污损害赔偿的国际公约，其以1990年《油污法》为基础的国内船舶油污损害赔偿机制将油污损害民事责任人确定为造成污染的船舶一方，认定责任主体采用广义的范围，即包括任何所有、经营或光租船舶的人，包括个人、公司、合伙或联营，而不仅仅局限于船舶所有人，充分发挥了侵权法的损害预防功能，对于实际控制船舶的船舶经营人或光船承租人能够积极地防止和减少船舶油污损害具有很好的激励作用。当然，在实践中，船舶所有人和光船承租人较易认定，而船舶经营人则不易认定。为了保证“污染者付费”原则的实施、保护油污受害人的损失得以赔偿，美国在立法和实践中对于船舶经营人基本上采用更加广义的范围，即任何经营船舶或对经营船舶负责的人，都可以列入经营人的范围。[23]因此，在识别船舶经营人中强调“控制”因素。

《2001年燃油公约》借鉴美国《油污法》的立法经验，在《1992年民事责任公约》和《1996年HNS公约》的基础上扩大了油污责任主体范围，虽然其第3条第1款规定，事故发生时的船舶所有人应当承担船载燃油导致的或者由船舶引起的油污损害责任，但是该公约第1条中关于“船舶所有人”的范围非常广泛，包括了登记所有人、光船承租人、船舶经理人和经营人。究其原因是因为其并未设置双重赔偿机制，受害人的损失得不到基金的赔偿，从而通过扩大责任主体的范围，以最大限度地保障油污受害人的索赔权的行使。

为了更加方便油污受害人索赔权的行使，保护受害人的合法权益，更加有利于“污染者付费”原则在船舶油污损害赔偿领域的贯彻，油污责任主体扩大化的发展趋势无疑是一种保障。虽然，扩大承担油污损害赔偿责任主体范围，将会导致油污受害人索赔程序的复杂甚至漫长，但是，从公平角度考量，以追究其他主体过失油污责任补充油轮船舶所有人的严格油污责任，无疑有利于保护船舶所有人的利益，可以减轻其过重的经济负担和心理压力，也会达致一种利益的平衡，又能提高各相关主体预防油污、保护海洋环境的意识。但是，如何扩大船舶油污责任人的主体范围，有学者认为应当进行利益衡量，应当综合考量油污受害人、油污责任人以及社会公共利益之间的利益关系，应当通过责任限制制度和强制责任保险制度的既能保证油污受害人能得到相应的赔偿，又能将赔偿责任限制在一定数额范围内，平衡了油污损害双方之间的利益，也通过制度约束赋予保险人对船舶所有人的监督权限，达到社会利益的最优化。[24]

(三)扩大船舶油污损害赔偿的范围

国际船舶油污损害赔偿纠纷中涉及越来越多的环境问题，随着环境问题上公共利益的日益增多，国际船舶油污损害赔偿法律在赔偿数额、赔偿范围以及责任主体等方面会导致越来越多的法律适用问题。这也是美国决定通过1990年《油污法》而不加入国际油污损害赔偿机制的原因。美国《油污法》具有许多与国际油污损害赔偿机制不协调之处，如油污损害赔偿责任主体和赔偿范围都扩大了，而且为责任主体设置了相当高的责任限额。

美国《油污法》第1001—1006节对于油污损害赔偿范围做了较明确的规定，其第1002节“赔偿责任的要素”部分规定，向可航水域或相邻海岸线或专属经济区排放油类物质或者造成油类排放实质威胁的船舶或设施的责任方，应当对由该事件引起的清污费用和损害负赔偿责任。同时列举了六种损害及其评估费用可以列为油污损害赔偿范围，包括自然资源、不动产或个人财产、生活用途、总收入、利润和盈利能力和公共服务的损害。《油污法》明确将油污损害赔偿的范围扩大到自然资源损害，在第1006节专门规定了“自然资源”的损害赔偿问题。一般情况下，自然资源损害的计算包括恢复、修复、替代或获得受损害的自然资源的等价物的成本；那些等待恢复的自然资源价值的减少；以及评估这些损害的合理的成本。为了配合利用《油污法》的规定计算自然资源损害赔偿，1995年美国国家海洋和大气管理局还出台了油污法配套实施文件“1990年油污法框架下自然资源损害评估指导文件”，对油污导致的资源损害的评估问题进行了详尽的规定。

当前油污公约关于“环境损害”的条款都规定，除这种损害所造成的利润损失外，应限于已实际采取或将要采取的合理的恢复措施的费用。但在油污实践中，很难查明哪些恢复环境的措施是合理的，而且对于环境本身的无法修复的损害也无法获得赔偿，尤其是有些油污导致的环境损害是持续性的而且无法准确计算的损害，这些在公约体制下都无法获得赔偿。因此，应当参考美国立法修改油污公约中关于“油污损害”的定义，明确环境损害的赔偿范围，不仅包括实际采取或将要采取的合理的恢复措施的费用，还应当对包括无法恢复或修复的环境损害的赔偿以及对潜在的环境损害的赔偿等等；同时对于环境损害的评估费用也应当计算在内。

四、结语

之所以对当前的国际船舶油污损害赔偿机制的适用问题提出质疑，最直接的动因是，国际船舶油污损害赔偿机制从1969年建立以来的发展演进过程中随着不断的公约修订而油污损害赔偿限额逐渐提高的现象。虽然国际油污公约的每一次修订并非仅局限在赔偿限额上，但是许多次油污损害事件暴露出来的每一次修订后提高的赔偿限额对于后来又发生的油污损害赔偿的不充分，说明了赔偿限额的演变其实就是国际油污损害赔偿机制需要数次修订的根本原因。每次国际油污公约修订时赔偿限额的不断提高可以作为质疑国际船舶油污损害赔偿机制适用性的突破口，但实践中该机制还存在着赔偿责任主体的排他性、赔偿范围的局限性、参加国的局限性等一系列问题，制约着机制的发展。因此，应当设置合理范围，进而提高该机制的适用性和完整性，以更充分地保障油污受害人的利益。国际船舶油污损害赔偿机制是一个严格但有限制的船舶油污损害民事责任体系，其宗旨是通过在油轮船东和石油货主之间分摊责任，不管油污发生在何处，确保油污受害人能得到充足的补偿并协调油污损害赔偿的法律适用和管辖权冲突。因此，该国际机制如何能获得广泛的承认并得到其成员国很好的执行，是机制成功运行的保障，加入该国际机制的国家普遍认为“公约的统一适用是非常重要的”。[25]国际公约的执行是通过缔约国国内法院的适用实现的，但各国国内法律制度和政策各异，无法保证其能被有效地纳入国内法并被国内法院统一的解释，这就为实现国际公约的统一适用带来了较大的挑战。[26]

国际船舶油污损害赔偿机制为国际船舶油污事件受害人提供了三重赔偿机制，由石油货主和油轮船东分摊赔偿责任，并实行强制责任保险和直接诉讼制度，在一定程度上缓解了大型船舶油污事件中船东的损害赔偿压力。当前中国船舶油污损害赔偿机制的赔偿模式与加拿大一样，采用的是国内和国际两套赔偿机制同时运行的模式，互相补充和促进，共同致力于船舶油污损害赔偿制度的运行。但是，由于中国不是《基金公约》的成员国，所以中国对国际机制的参与不充分，对于油污受害人来说，在发生有涉外因素的船舶油污事件时，只能获得第一重赔偿，而无法获得第二、三重赔偿。而随着2012年《船舶油污基金征收使用管理办法》的出台，使油污受害人在国内船舶油污事件中的损害可以获得基金的补充赔偿，单一油污事件基金最大赔偿额度会达到3000万元。《船舶油污基金征收使用管理办法》的出台使中国船舶油污损害赔偿机制逐渐趋于完整，弥补了一直以来由于中国未加入《1992年基金公约》而导致的船舶油污损害第二重赔偿机制的空白，有利于油污受害人在非涉外船舶油污事件中的损害能得到比较充分的赔偿。但是，从长远来看，中国还应当通过对中国石油进出口的发展趋势及石油运输过程中潜在污染风险导致的损失进行充分地调查研究，仔细权衡加入《1992年基金公约》的利弊，为中国将来是否加入IOPC基金的立场提供充分的依据。如果条件成熟，中国应当加入基金公约，既可以通过“环境外交”展示中国政府的形象，同时也为中国船舶油污损害赔偿机制的完善创造条件。[27]随着中国经济的持续快速增长，中国相关立法还应当紧跟国际油污机制的发展步伐，逐渐提高油污损害赔偿限额，以适应不断提高的油污损害后果的需要。中国当前的船舶油污损害赔偿立法相对分散，缺乏位次较高的专门立法，应当进一步整合各个法律规范，厘清各个规范之间的关系，避免法律适用过程中不同层级法律规范相互冲突的麻烦，并逐渐完善船舶油污损害赔偿立法。有必要在《海商法》中对船舶油污损害赔偿制度进行专门规定，这样既有利于中国船舶油污损害赔偿立法的统一，也有利于司法实践中法律适用的统一。

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AnalysisoftheApplicationoftheInternationalCompensationMechanismforOilPollutionDamagefromShips

Yuan Xue

(School of Humanities and Social Science, Harbin Engineering University, Harbin 150001, China)

The current international compensation mechanism of oil pollution from ships has been built based on "The International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage 1969", "The International Convention on Establishment of Oil Pollution Damage Fund 1971" and a series of protocols to the two conventions. In order to adapt to the increasingly changing international shipping environment and more and more serious damage results of oil pollution accidents, the contents of the mechanism have changed according to the revisions of these conventions. The most important change about the contents of every revision of conventions is that the compensation caps have been increasingly raised, which has raised doubts about setting a cap and the applicability of the system. In addition, the exclusiveness of the compensation liability subject of oil pollution from ships, the limitation of compensation realm of oil pollution and the limitation of participating countries of the mechanism are important issues which can result in the applicable defect of the mechanism. The realm of oil pollution damage, liability subject and participating countries should be expanded to improve the applicability and integrity of international compensation system for oil pollution damage from ships.

the international compensation mechanism for oil pollution damage from ships; application; compensation caps; liability subject; environmental compensation

DF961.9

：A

：1672-335X(2017)05-0037-09

责任编辑：周延云

2016-11-09

中央高校基本科研业务费项目“国际船舶温室气体排放的法律规制研究”(HEUCF171301)；黑龙江省社会科学规划项目“极地通航法律问题研究”(16FXB01)阶段性成果

袁雪(1972- )，女，黑龙江黑河人，哈尔滨工程大学人文社会科学学院法学系副教授，法学博士，主要从事海商法研究。