海洋强国背景下我国海洋管理部门的协同问题研究——以协同政府理论为视角*

张玉强

(广东海洋大学 管理学院，广东 湛江 524088)

海洋强国背景下我国海洋管理部门的协同问题研究
——以协同政府理论为视角*

张玉强

(广东海洋大学 管理学院，广东 湛江 524088)

在综合管理和行业管理相结合的海洋行政管理体制下，海洋管理部门的协同问题是制约我国海洋强国建设的关键性问题。在协同政府理论的审视下，通过对目标整合、组织创新和信息共享等海洋管理部门协同的路径进行分析，可得到几点反思性认识：应以海洋决策和执行的协同为主线进一步实现目标整合，并从海洋资源所有权分享出发重构不同海洋管理部门的关系。同时，要在海洋管理部门内部树立开放协同型的行政文化，并善于借助外部力量推动海洋管理部门的协同运作。

海洋强国；海洋管理部门；部门协同；协同政府

纵观世界强国的兴替历史，无一不靠海而兴，离海而衰。进入新世纪以来，海洋资源的重要性日益凸显，各国也随之更加关注海洋，纷纷提出了海洋强国战略，新一轮的海洋强国之争已经拉开了大幕。中国是海洋大国，紧跟时代浪潮，跻身海洋强国之列，不仅是世界赋予中国的历史重任，更是中国自身迈向社会主义现代化，实现强国之梦的必由之路。2012年，十八大报告正式提出，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。[1](P40)海洋强国自此正式上升为国家战略。新中央领导集体上台后，习近平总书记专门就建设海洋强国问题，主持中共中央政治局会议进行了集体学习，并在会上指出，“建设海洋强国对于推动经济持续健康发展，维护国家主权、安全、发展利益等，具有重大的意义”。[2]这是对海洋强国战略意义的高度概况，也体现了党中央领导层对建设海洋强国的重视和决心。对于理论界而言，关切海洋问题，研究海洋强国战略，为我国海洋强国建设的宏伟事业添砖加瓦，这是理论工作者义不容辞的历史责任和神圣使命。为此，众多学者不仅对海洋强国战略的内涵(金永明，2014)、历史机遇(邓贵斌，2013)、战略意义(胡文涛等，2013)等理论问题进行了研究，而且从海洋话语权(张尔升等，2014)、海洋经济(肖琳，2015)、海洋文化(白燕，2014)、世界海洋强国建设经验(陈颖辉，2011)等方面对如何建设海洋强国进行了研究，呈现出多角度、多领域的研究趋势。其中，海洋行政管理体制是研究海洋强国建设的一个十分重要视角，原因在于“我国海洋行政管理体制存在不足和缺陷，成为制约我国海洋强国战略构想实现的一大瓶颈”。[3](P56)目前，部分学者已经从海洋行政管理体制视角开展了研究，代表性是于思浩(2013)的《海洋强国战略背景下我国海洋管理体制改革》以及王印红等(2014)的《海洋强国背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构》两篇文章。但这方面成果相对于其它视角的研究，一方面数量有限，另一方面多是从宏观和总体上对海洋行政管理体制加以研究。在此基础上，更需要针对具体部门、职能和管理问题进行深入研究。由此，本文主要从海洋行政管理体制视角出发，针对海洋管理部门的协同问题进行专门性研究。

一、海洋强国战略和海洋管理部门协同问题

海洋地域广阔，兼具自然和地理属性，又在人类社会发展中被注入了国土、主权、制度、开发和保护等社会性因素。因此，海洋强国战略是包括“海洋经济、海洋政治、海洋管理、海洋法律、海洋科技、海洋安全和海洋社会(文化)等战略，并彼此相互联系的系统战略体系”。[4](P76)由此，建设海洋强国，必须统筹兼顾，全面推进。这也是为什么很多学者，对海洋综合管理极力推崇的原因所在。“海洋综合管理就是通向海洋强国之梦的科学管理和服务支撑，是实施海洋强国战略的根本保证”。[5](P75)我国的海洋综合管理主要是依托国家海洋局来实现的，但由于海洋的行业属性和部门特征，在管理体制上实行的是一种综合管理加行业管理的模式，即在国家海洋局实施海洋综合管理同时，再按用海类别和行业管理需要，由传统的陆域管理部门，如外交部、环境保护部、交通运输部、农业部等向海洋延伸而共同形成对海洋管理的一种模式。[6]在这种体制下，面对庞杂的海洋事务，任何单个管理部门，包括国家海洋局，都难以独立完成海洋强国战略的历史重任。因而，海洋强国战略背景下，中国的海洋综合管理，更多体现为综合各海洋管理部门职能和能力所实施的一种管理活动，而非简单的一个部门综合海洋各项相关事务的管理。这样，多部门的协调运作变得尤为重要，“由于海洋管理客体的特殊性，以及海洋管理中各涉海主体矛盾的不断增多，协调问题日益受到重视，建立协调机制也就成为迫切的需求”。[7](P116)综上所述，海洋强国战略实施需要政府相关海洋管理部门共同参与，在现有海洋行政管理体制下，部门协调是无法回避的现实问题。当前，围绕着海洋管理部门的协调问题，很多学者开展了相应研究，如全永波等(2010)结合区域海洋管理模式，通过完善区域海洋管理的制度环境、激励和约束机制等措施，来实现政府间海洋管理行为的协调。赵嵌嵌等(2012)着重总结了美国和日本的建设经验，构建了我国海洋综合协调的组织模式，提出完善海洋管理协调机制的建议。但就目前这方面研究来看，多集中在基于海洋综合管理的理论层面分析，或是来源于国外经验的总结判断，而针对中国具体海洋管理实践的协调问题以及特定海洋管理时代背景的研究还较少。本文在海洋强国战略背景下，力求从中国海洋管理的实践出发，来研究海洋管理的部门协调问题。需要指出的是，文章用“协同”概念，取代传统的“协调”一词，主要考虑是，协同除了有协调的本质和特征，还可以突出一体化、整体性的部门协调效果，也更符合当前世界各国纷纷建设协同政府的时代趋势。在海洋强国背景下，要实现海洋管理部门的协同，首先必须明确当前海洋管理部门之间的协同问题，这些问题主要集中在以下四个层面。

(一)国家海洋局与其他海洋管理部门的协同

国家海洋局是我国实施海洋综合管理的主体，在目前的海洋行政管理体制下，与其他海洋管理部门存在着协同需要和困难。首先，从机构设置上，国家海洋局与其他涉海职能管理部门有着不同的设置标准，前者是按照地域标准，即独立的海域需要对应的管理部门而设置的，而后者是按照职能标准，即某一项海洋相关事务需要专门的事务管理部门而成立的。因此，机构设置标准不同，容易形成同一事项不同部门共同管理的局面；其次，从职能构成看，国家海洋局的管理职能包括起草各类海域海洋规划、拟定海洋维权执法的制度和措施、组织开展海洋生态环境保护等[8]，可谓职能范围广泛，几乎涵盖了整个海域事务。但从其他海洋管理部门的职能构成看，又有对具体海洋事务的直接管理权，如交通部负责海洋交通管理、农业部负责海洋渔业管理等。因此，海洋强国建设中，国家海洋局与其他海洋管理部门职能交叉状况难以避免；最后，在行政级别上，国家海洋局属于国土资源部代管的一个国家局，级别为副部级，而与其共同管理海洋且有职能交叉的其他海洋主管部门如环境保护部、交通运输部、农业部等的级别都是正部级，级别差距直接导致了在处理诸如海洋环保、交通、渔政等事务时，国家海洋局难以有效承担统一协调任务，“即使其在国家海洋委员会协调下，可以承办具体工作，但由国家海洋局组织或者协调各大部委共同实施海洋战略也是相当困难的”。[9](P103)这也是众多学者积极倡议成立正部级的国家海洋部，提高国家海洋局级别的重要原因所在。

(二)海洋管理部门与陆域管理部门的协同

海洋与陆地是天然相通的，但管理制度却是人为设计和分类运行的，在缺乏有效制度衔接和管理协同下，在特定海域，尤其是海陆连接、重叠区域，难免不出现海洋管理部门与陆域管理部门冲突、矛盾的情形。这主要来源于以下几个判断：首先，海洋与陆地具有共同的治理需求，如近海渔民的转产转业，由于主体身份及行为特征，既是海洋渔业管理部门的重要工作，同时又属于人力资源和社会保障部门的职责范围，需要两大部门的共同合作加以解决；又如海洋环境的治理，由于环境整体性以及海洋环境污染物主要来自陆源等特点，难以脱离陆地环境治理而独自取得效果，这就决定了负责海洋环境的国家海洋局与陆地环境管理部门，有无法分割的联系；其次，海洋与陆地的管理分界线是模糊的，如陆上河流的入海口区域，由于河海交汇，难以划分它们之间的交界面，同时该区域又具有河和海的双重属性，防洪等河流治理行为和纳潮等海洋管理活动都具有存在的合理性。由此，在各入海口常常存在海洋行政管理部门和水务管理部门的机构职能协调问题，这在珠江口、长江口、钱塘江口海域表现得尤为突出；[10]最后，海洋与陆地重叠区的多主体管理，造成了协同的隐患。如海岸带是典型的海洋与陆地重叠区域，该区域有国土性质，又属于海域范围，有渔业生产行为，又有港口物流活动，还有生态修复的需要。因此，对于该区域，国土部门、海洋部门、农业部门、交通部门、环境部门等多个管理主体都有相应的管理权限和任务。这些部门依据不同的法律授权，管理目标不同，发生矛盾也就在所难免。

(三)中央与地方海洋管理部门的协同

在我国层级节制的行政管理体制中，地方政府的海洋管理权是中央政府授予的，这在一定程度上保障了中央对地方海洋管理行为的控制。而且，海洋强国战略的提出和顶层设计，也更强化了海洋行政管理体制自上而下的统一性。但在海洋管理的纵向层面，仍有协同的问题不容忽视。一方面，在管理层次上，国家海洋局作为中央海洋管理部门和各地方海洋管理部门是一种上下级的关系，但也主要是业务指导关系，各地方海洋管理部门作为地方政府的机构组成，更直接从属于地方政府的领导。这种体制下，当地方政府利益导向与国家海洋管理规范发生冲突时，往往影响到中央与地方海洋管理工作的协同。如多年来一直存在的违规用海、围海造地等问题，多是地方政府行为，背后是地方政府的利益驱动，导致地方海洋管理部门违规审批或监管不足，也使《海域使用权管理规定》等规章制度未能得到有效实施；另一方面，地方海洋管理部门的改革带来了多样化的部门管理格局。如广东省将海洋局与渔业局合并在一起，成立海洋与渔业局，这也是当前地方海洋行政管理的主要方式，除此河北省、天津市、广西壮族自治区将地矿、国土、海洋合并在一起，而上海市地方海洋管理机构则在改革过程中与国家海洋局东海分局合并。[11]这些地方海洋管理部门在调整和合并后，形成一个机构对接中央多个部门管理的情形，在接受国家海洋局领导同时，不得不考虑其他涉海部门的管理，难免不出现多头领导的弊端，造成中央与地方海洋管理部门协同的困境。

(四)地方政府海洋管理部门间的协同

在以经济建设为中心的指导思想下,各地方政府都大力发展本地经济,包括海洋经济。由于海洋的一体化和流动性，海洋资源的开发和保护，必然需要各地方政府海洋管理部门的通力合作。然而，在地方政府竞争和部门利益驱动下，海洋管理在地方政府层面，常常难以实现协同效应。这主要表现为两个方面：一方面，在海洋经济竞争下，带来了海洋资源开发的无序风险。在实际以地方政府为主体的海洋管理活动中，海洋尤其是近海区域成为地方政府竞相争夺的实验场，缺乏协同的海洋资源开发必然导致重复性建设，如在港口建设方面，由于港口经济对拉动地方经济作用日益突出，各地方政府纷纷加快港口建设布局。在这个过程中，出现了一些距离较近海域却拥有多个港口的局面。典型代表就是在北方200公里海域内却有大连港、营口港和太平湾港三个亿吨港口。[12]由于港口业务的同质性较强，过于集中的港口布局很容易导致货源不足和资源浪费，根源就在于地方政府对海洋资源的争夺和彼此缺乏协同；另一方面，存在着跨区域的海洋公共问题治理失灵现象。如海洋环境，由于其具有公共性和跨区域性，往往无法回避污染的成本外移和治理的“搭便车”行为，成本效益的不对等往往使海区内地方政府忽视海洋环境保护问题，经济理性的考虑又使其寄希望临近地方的管理效应。然而，辖区内任何一个地方政府忽视海洋环境保护而导致海洋污染，势必导致相邻地方政府的海洋环境治理前功尽弃。这些现象的根本原因在于部门利益，“中国跨部门协同面临一个特殊的阻力，那就是权力部门化和部门利益化”，[13] (P111)其在海洋管理领域，就表现为各地方政府海洋管理部门之间缺乏协同的行为。

综上所述，我国海洋管理部门存在着协同不足的现实问题，这些问题根源在于部门分割的行政管理体制与海洋事务综合性的内在冲突。要化解这一冲突，必须从调整海洋管理部门之间的关系入手，使之行动更趋一致，更符合海洋强国战略对海洋事务综合管理的需要。在这方面，协同政府的理论可以提供很好的观察视角和指导作用。这是因为，海洋管理部门本身就是政府的组织机构，应统一于整个政府的行政管理体制建设之中，而且，协同政府就是着眼于解决部门之间关系的一种政府建设模式。

二、协同政府的理论分析

在政府行政体制改革实践中，形成了服务政府、法治政府、有效政府、民主政府等众多概念和目标模式。协同政府(Joined-up Government)同其它政府改革模式一样，产生于特定的行政体制改革实践，主要是针对政府部门分割和管理“碎片化”问题提出来的，强调的是通过目标、组织、文化等不同层面的分解与整合，打破传统组织边界，有效提高不同政府部门间的合作水平，以实现更为整体化行政行为的一种政府形态。[14]基于协同政府的理念和含义，其具有这样一些特征：首先，公共事务综合化和政府管理专业化之间矛盾是协同政府建设的基础。现代政府深刻体现着科层制的特征，每个职能部门都有自身职能范围，行政效率的考虑和制度规范需要，职能部门管理越来越走向一种专业化。但同时，政府管理的公共事务却是复杂的，内在影响因素常常是跨领域、跨部门存在的，专业化的分工与管理对象综合管理需要便产生了内在的矛盾。因而，通过职能部门的协同，建设协同政府就成为理性和必然的选择；其次，协同政府是一项系统的建设工程，临时性、简单意义上的部门项目合作并不是协同政府的根本要义，而要真正成为协同政府，需要从思想、组织、制度到行为上对政府部门进行全面的改革和创新，以实现对政府零散化状态的一种根本转变；最后，协同政府是政府的一种良性状态，表现为部门冲突得到控制，管理行动更加统一，政府服务效果也显著提升。因而，协同政府与服务政府、法治政府等政府追求的目标模式是一致和相容的，应将其纳入到政府的整个行政体制改革路径中加以思考。

目前，协同政府建设和研究，在国外都取得了领先的成果。最早，协同政府的概念出现在1997年，是当时英国布莱尔政府所设定的一项政府改革措施。随着英国政府改革实践，协同政府的概念逐渐引起理论界的关注，其他国家也纷纷开始效仿英国探索协同政府的建设之路。因而，在理论层面，尤其是早期的协同政府理论，多是立足于英国协同政府改革实践所形成的，或引用英国的改革案例来加以分析。这些研究文献，研究各有侧重，既有对协同政府概念、动因、核心理念[15]等学理层面的分析，也有对协同政府的治理政策[16]等宏观制度方面的研究，既有侧重组织视角对协同政府提供一站式公共服务进行流程再造的分析，[17]也有基于国际比较视角，对澳大利亚、加拿大、荷兰、新西兰、瑞典、美国等国协同政府建设的比较研究。[18]总之，协同政府，是许多致力于政府改革的欧美国家，从上个世纪90年代中后期以来出现的改革趋势。同时，作为一种以强化公共服务和合作精神为取向，扭转部门主义和市场化倾向，以应对日益复杂的社会问题的政府改革模式，得到了理论界的广泛关注和推崇。

在中文文献中，大多以介绍国外经验为主，曾令发(2010)的《探寻政府合作之路——英国布莱尔政府改革研究(1997-2007)》是一部代表性专著。该著作对英国协同政府改革进行了梳理，并总结出强化中央部门权威、进行目标分解整合、推进政府组织创新、建设电子政府等主要经验。[19]与此类似的，解亚红(2004)也重点介绍了英国“协同政府”的主要做法，将其概括为决策统一、目标整合、组织整合、文化整合等方面。[20]这些成果，为我们学习国外协同政府建设经验提供了很好的指导意义。同时，在中国政府部门协同问题上，多位学者从整体性治理理论[21]、部门间横向关系[13]、法治视角[22]等方面对进行了专门性研究，这有利于我们更加全面理解当前中国政府部门的协同状况，创新未来的建设思路。在协同政府整体研究框架指导下，还有学者开展了特定领域管理部门协同问题的研究，典型代表是陈崇林(2014)以协同政府的理论为指导，从目标整合、组织创新、信息共享等方面对中国互联网管理跨部门协同合作的机制进行了分析。[23]基于上述分析，可以得出这样的基本判断，那就是协同政府的核心目的是整合相互独立的各种组织，建立跨部门的协同机制，以实现政府所追求的共同目标。国外的经验总结和国内多视角研究都将成为思考我国协同政府建设的重要依据，而协同政府目标实现，常常涉及到目标整合、组织创新、信息共享、文化融合等多个层面的问题。这为我们分析海洋管理部门的协同问题提供了基本的思路和框架。

三、协同政府理论视角下，我国海洋管理部门协同建设的探索

针对中国海洋管理部门的协同问题，海洋行政管理体制一直在进行着改革和完善，这在历次国务院机构改革方案中或多或少都有所体现。从协同政府角度及其主要建设框架来看，我们可以将海洋管理部门的协同建设总结为目标整合、组织创新和信息共享三种主要路径。经过前期的建设探索，海洋管理部门进一步理顺了关系，促进了彼此的协同运作，但在海洋强国战略实施背景下，仍存在着一定问题需要认真对待和加以解决。

(一)以部门职能调整实现海洋管理目标的整合

目标是组织存在的价值基础，任何一个部门的建立都要有对某种目标的设定和追求。为实现这种目标，组织或部门规定了自身的职能任务。由此，目标外化为部门的职能体系。那么，目标整合就是使相关部门目标统一到一个共同的目标上来，其基本的路径，就是通过对各部门的职能调整和整合来实现的。我国海洋管理领域内，涉及的部门众多，当前一个共同的总目标就是“建设海洋强国”。为此，目标整合的路径就是在这一总目标下，对各海洋管理部门的职能进行整合。最近一次影响较大的职能调整就是2013年国务院机构改革中重新组建国家海洋局的方案。根据该方案，整合原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责，重新组建国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法，仍由国土资源部管理，同时接受公安部业务指导，主要职责是拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。[24]应该说，重新组建国家海洋局后，海洋局与其他涉海海洋管理部门的职能进一步理顺，尤其是在推进海上统一执法，提高执法效能方面，进一步实现了部门协同的目标。但这种目标整合还存在着一定问题和不彻底。(1)国家海洋局的海上执法独立性问题。改革后的国家海洋局海上执法力量得到强化，但由于执法的业务属性和规范性需要，名义上属于国家海洋局的中国海警，在人员构成及具体执法过程中却处于公安部的强力影响之下。在这种“双重领导”的情况下，国家海洋局海上执法的独立性被弱化了。(2)以海警名义统一执法的问题。将中国海监、海警和渔政队伍进行整合，改变了传统“五龙治海”的局面。但习惯了传统分部门管理的队伍，整合为一支队伍，不仅需要内在职能关系重新定位和理顺，而且在人员、经费、执法机制上都需要相应调整。因此，以海警名义统一执法，必然面临着内部力量整合问题。而且，此次改革将中国海事队伍排除在外，今后在涉及海上救援、海洋应急事件处理中，海警与海事仍面临着传统的执法协同问题。(3)国家海洋局决策与执行职能的协调问题。一方面国家海洋局作为海洋综合管理部门，承担着海洋资源开发、海洋规划、海洋环境管理职能，另一方面又以海警局名义开展海上的执法活动，将决策与执行职能集于一身，这虽然提高了对执法的控制力度，但也存在着决策和执行职能不分的风险。同时，国家海洋局领导具有统一执法性质的海警局，要执行其他海洋管理部门的规划和决策，这又在一定程度上，带来了部门之间的关系混乱。

(二)依托国家海洋委员会完成组织的创新

国外协同政府建设的经验，在组织创新方面，主要是通过设置任务型组织，来实现对跨部门业务的协同处理。这种任务型组织，通常表现为各类跨部门的委员会或领导小组，它们出现的目的是打破以职能为主要边界的组织之间壁垒，以特定任务为导向，将各相关部门的人员、信息、资源和政策等要素很好的协调起来，以统一各部门的行动。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，2013年国务院机构改革和职能转变方案提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。[24]因此，国家海洋委员会在一定程度上，作为任务型组织发挥了高层的跨部门协同作用，实现了一种组织创新。但仍有三个问题需要注意：(1)作为国务院议事协调机构序列而设置，国家海洋委员会机构属性是任务型组织，在一定程度上，增加了国务院议事协调机构规模以及相应领导的兼职任务，并带来了与现有中央海洋权益工作领导小组办公室等机构的高层协调问题。(2)国家海洋委员会的协同效应需要高层政治介入和推动才能保障。任务型组织本身是各相关部门的外生组织，自组织能力比较差，如果再没有强有力的外部压力，很难形成对组织内各参与部门的约束力。中国众多任务型组织由更高层次的领导挂帅，实质上就说明政治层面的介入，依靠等级权威的纵向整合，仍是任务型组织最主要的协同动力。一旦缺少高层领导的重视及政治压力，国家海洋委员会的协同权威性将大大减弱。(3)面临着部门利益的影响。国家海洋委员会具体工作由国家海洋局负责，说明在海洋综合决策的具体执行层面，还要依靠国家海洋局的协调来完成，在不能有效改变国家海洋局的机构属性和地位情况下，相关部门由于部门利益的考虑，往往会影响到海洋综合政策的贯彻落实。

(三)通过海洋信息的制度化和组织化建设推进信息的共享

协同政府改革需要在参与某项跨部门公共事务处理中的各个主体之间，形成一种稳定的组织关系和相互协调的行动效果。为此，最重要的议题就是推动信息的共享，这也是在保持部门独立和职能边界现状下，实现部门之间协同运作的基础性工作。“不论是作为项目可持续推进的基础，还是作为常规或应急情况下不同组织的黏合剂，一个运转良好的协同网络要求在不同部门间共享并自由流动的信息”。[7](P116)当前，针对海洋管理多层负责、部门林立的问题，推进跨部门的信息共享，是提高海洋管理跨部门、跨区域、跨层级协同效能的应有之义。经过多年的信息共享建设，我国海洋信息制度化和组织化建设都取得了很好的建设效果。如相继出台了《气象资料共享管理办法》、《中国测绘成果管理条例》等政策文件，在制度上推动了相关信息在各海洋部门之间的流动和共享。又如国家海洋局建立了综合性大型信息机构——国家海洋信息中心，在海洋信息搜集、辅助各部门海洋决策方面发挥了重要作用。但是从总体看，海洋信息共享工作还有待加强：(1)海洋信息工作部门分属于不同的管理部门，如海洋测绘、海洋水文调查、海洋地质调查、海洋气象观测和海洋预报等部门都分属于不同的主管部门，由于部门分割和界面存在，其获取的海洋数据资料，很难进行整合和共享。(2)信息共享面临着技术上的障碍，如各部门在海洋信息资料的收集、处理、传输和发布中，由于采用的标准不尽统一，造成了彼此之间掌握的信息数据差别较大或存在着矛盾。这样，即使有共享的意愿和渠道，也存在着共享的困难。(3)缺乏对海洋基础数据的系统建设和统一管理，导致海洋信息资源现状不清，资料交流渠道不够畅通，也未能形成有效的信息公开环境。因此，未来信息共享更需要走系统化、统一化和标准化的建设之路。

四、海洋强国背景下，我国海洋管理部门进一步实现协同的建议

基于上述分析，在协同政府的理论审视下，目标整合、组织创新和信息共享成为当前我国海洋管理部门实现协同运作的几种改革路径，并在实践中取得了一定的改革效果。但在这三方面的探索还存在着一定问题和不足。同时，前期探索重点集中在海洋行政管理体制内部，而且忽视了纵向管理层面的协同问题，并未就文化融合这一深层次问题开展相应建设，这些是未来海洋管理部门协同建设应进一步解决和完善的重点所在。

(一)以海洋决策和执行的协同为主线进一步实现目标整合

目前的目标整合中，对海洋管理职能的调整，基本根据职能相近的原则进行的。未来可以考虑在保持海洋分类管理基础上，根据海洋决策和执行的协同为依据进行整合。具体而言，一方面国家海洋局可对现有职能进行调整，保留海洋决策执行职能，不再行使海洋管理中的静态职能，将海洋战略、规划等综合决策和协调职能交由国家海洋委员会，以强化国家海洋委员会的综合管理属性，淡化任务型组织的色彩。同时，将海域管理、海洋环境等职能移交给各个涉海部委，相关涉海部委可适当进行机构调整，在其内部设置海洋司，如环保部设置海洋环境司等来承接国家海洋局转移的职能。这样，综合决策权在国家海洋委员会，特定海洋事务的决策权属于各涉海部委，国家海洋局专司决策执行职能，有利于在决策层面实现海洋综合决策与部门决策、海洋决策与执行的有效统一；另一方面，在国家海洋局下设立海洋执法总局，集中行使执法职权，在执法上统管整个海洋，人员的构成上囊括渔政、海监、海警、海事等执法人员。同时，其他涉海部门将涉海职能执行权力移交国家海洋执法总局，以实现其海上执法的统一性和完整性。由于国家海洋局专司决策执行和执法任务，未来可考虑使其脱离国土资源部管理，作为国务院的直属机构设置，并提升其行政级别。地方海洋主管部门也可参照国家海洋局改革思路，按照国家直属机构进行管理，弱化地方政府的影响力，强化其与国家海洋局的直属管理关系。另外，国家海洋信息中心，也可作为国务院直属事业单位来设置，凸现海洋信息中心的地位，并依托其加快海洋信息系统建设和统一管理，强化海洋信息的共享功能。这样便可形成海洋决策部门、海洋执行部门、海洋信息部门相互协调、相互合作、相互监督的海洋行政管理体制。因此，在实现海洋决策和执行有效分开行使格局下，国家海洋委员会本身地位及机构属性，在海洋决策时易于统一相关涉海部门的海洋管理行为。同时，国家海洋执法总局通过整合海上执法力量，也提升了各海洋管理部门决策的执行效率，并便于与国际海洋执法队伍相对接。

(二)从海洋资源所有权分享出发重构不同海洋管理部门的关系

在海洋管理的分区和属地管理格局下，考虑部门利益在协同管理中的影响，从海洋资源所有权的分享出发，重新建构不同层面、不同区域海洋管理部门之间的关系，是明晰中央与地方政府，以及各地方政府之间海洋事务管辖权责的一条可行的思路。对于一个国家而言，各种海洋资源都是依托海洋国土而存在的，具有国家所有属性，同时海洋资源的开发利用又离不开各海洋管理部门的参与和合作。从权、责、利相统一的需要出发，海洋管理应该避免划海区、分疆界的管理模式，而是从不同海洋行政事务的性质、种类区别来划分海洋管理部门之间的管理权和收益权，比如港口建设，中央政府根据海洋经济发展需要负责总体规划布局、建设标准和收益分配原则，地方政府共同参与建设和共享港口发展带了的经济效益，这实际上就体现了在承认港口资源国家所有的前提下，不同主体对港口资源所有权的分享，有利于避免地方政府出于利益驱动而出现的盲目开发和资源争夺行为。为此，一方面要强化中央海洋管理部门的科学统筹能力和中央执行权威；另一方面，必须合理考虑地方政府的利益需求，形成合理的利益分配原则和平衡机制。这样，在国家层面对海洋特定事务实现统一管理，而各地政府积极参与其中，根据责任属性和贡献大小获取相应收益，可有效降低地方海洋经济竞争和部门利益取向带来的冲突风险。

(三)在海洋管理部门内部树立开放协同型的行政文化

行政文化是公共行政的灵魂，对公共行政起着定向、动力和规范作用。前期的海洋部门协同建设忽视了行政文化的内在驱动力，难以有效粘合各项海洋管理协同建设的举措，形成稳定、综合的协同建设成效。未来海洋管理部门的协同，需要从行政文化角度来思考，核心是建设一种开放协同型的行政文化。首先，要转变固有的部门主义倾向。这是因为，部门主义本质上是封闭性、狭隘性的部门理念，是制约跨部门协同合作的内在根本性障碍。“如果在处理涉海公共事务的过程中，各有关涉海部门不能自觉摒除部门主义文化的影响，就难以跳出部门局部理性的制约，从而不利于国家海洋发展总体目标的实现”。[10](P85)因此，树立开放协同型的行政文化就是要求政府各部门树立整体观念、大局观念和伙伴关系观念，以破除封闭、狭隘的部门主义文化；其次，要将行政文化建设嵌入到国家整个发展理念之中，尤其是开放、共享的发展理念，配合行政管理体制和海洋强国战略来实施，这可以使海洋部门之间的开放共享文化建设具有良好的时代背景和外部保障；最后，随着互联网和大数据时代发展，海洋管理部门应该越来越依靠先进的数据共享技术，实现部门之间信息开放和共享。这既符合协同政府的建设需要，又可以借助于信息开放和共享促进部门之间协同理念、思想和文化的形成。

(四)善于借助外部力量推动海洋管理的部门协同运作

海洋管理部门的协同问题，本质上是海洋行政体制调整问题，内部关系的理顺是关键。前期的协同探索，也主要集中在了行政领域内部，这往往容易对行政体制外部影响因素造成忽视。海洋领域的开放性以及公共治理的现实需要，行政体制外的力量介入是有助于推动海洋管理部门的内部协同的，至少这三个方面可以重点思考：首先，政治层面积极介入和推动，仍然是当前实现各海洋管理部门协同运行的重要动力，需要强化领导层面，对海洋强国建设的关注以及对海洋管理部门协同问题的重视；其次，立法层面的法律保障，可考虑在人大内部设置海洋政策委员会，专司海洋发展战略、海洋综合政策和部门海洋决策的审查，以法律强化部门管理的协同；最后，社会层面的广泛参与，通过海洋意识教育和海洋管理的参与机制设计，让各类社会组织和公众积极参与国家海洋事务的规划、决策和执法活动，这在一定程度上对海洋管理部门的协同，可以有很好的粘合、监督和促进作用。

(致谢:本文得到广东海洋大学人文社会科学研究引导项目：南海渔业资源开发与保护协同创新的体制机制研究(C13077)的资助,)特此感谢。)

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建设小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的讲话[M].北京：人民出版社,2012.

[2] 习近平.进一步关心海洋认识海洋经略海洋,推动海洋强国建设不断取得新成就[N].人民日报,2013-8-1(1).

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责任编辑：鞠德峰

A Study of Chinese Marine Management Department Collaboration Against the Background of Sea Power from the Perspective of the Joined-up Government Theory

Zhang Yuqiang

(School of Management, Guangdong Ocean University, Zhanjiang 524088, China)

Under the marine administration management system of the comprehensive management and industrial management, the coordination of the marine management departments is a key problem to restrict the construction of sea power in China. From the perspective of the Joined-up Government Theory, by analyzing the target integration, organizational innovation and information sharing, we can obtain several reflective understandings: we should achieve the integration of goals based on marine decision-making and cooperative implementation, and reconstruct the relationships between different marine management departments from the ownership sharing of marine resources. At the same time, we should build an open and collaborative administration culture between marine management departments, and use external forces to promote the collaborative operation of the marine management departments.

sea power; marine management department; departmental collaboration; joined-up government

2016-11-16

张玉强(1978- )，男，黑龙江齐齐哈尔人，广东海洋大学经济管理学院副教授，博士，主要从事公共政策、海洋管理、科技服务研究。

D630

A

1672-335X(2017)04-0012-08