国内外非盈利组织理事会理事管理制度的差异探究

张德亮

摘 要：西方发达国家的非盈利组织起步较早，发展更加成熟，是在基于政府与企业以及社会三模式下构件而成，并且也决定了它的角色定位与功能实现。国内非盈利组织整体来说是为满足公共需求与社会公益为目标，并自觉参与到社会性质的公益活动中的一种民间组织。本文就国内外非盈利组织理事会理事管理制度进行了相应的探讨，分析了其差异性，并就国内理事会管理制度的完善提出了几条建议。

关键词：盈利组织；英美法系；大陆法系；理事会；监事会；机制

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2016）36-0275-02

一、国内外非盈利组织治理机制的比较分析

（一）相同点

结合非盈利组织的治理结构模式而言，其无论是国外还是国内，都是借鉴的公司治理结构模式，也就是社团法人性质的非盈利组织均设立了相当于股东会的成员大会，以及构成非盈利组织治理结构的关键部分的理事会。财团法人性质的非盈利组织虽然均设立了理事会，但不同的法律制度必然有其相应的监督机制，监事会不属于其必设机构范围内。

（二）不同点

1.国外更注重外部监督机制

英美等法系国家在设立非盈利组织时，无需通过登记也可进行设立，其自由度更高，非盈利组织通常较为活跃，在经过相关部门的严格审查，确定其满足法定条件后，才能享受政府的优惠政策。英美法系国家基本不会设立监事会制度，基本以外部监督机制为主，建有完善的独立会计、首席检察官以及报告与披露等制度。之所以会形成这些机制，主要还是因为以美国为首的英美法系国家不主张行政主导，宣传的往往是制度与社会监督并行的模式。

这种外部监督机制的参与者较多且监督面覆盖范围广，且相关的制度监督赋予了监督主体的法定职权，因此能有效防止个人之间出现利益纠葛。但由于该机制过于严厉，不利于从业人员的思维创新，且外部监督主体较为多元化，各有各的利益取向，无法形成统一的监督力量。

2.国内更注重内部监督机制

我国属于大陆法系国家，大陆法系国家通常更侧重中央集权，具有十分广泛的行政行使权，对非盈利组织的监督较为严格，必须在通过严格的审查后才能准许设立非盈利组织。此外，按照大陆法系国家法人制度，可将非盈利组织归入为公法人之列，给非盈利组织法人提供其他法人治理机构的理论依据，因此，包含我国在内的许多其他国家的内部监督机构均为非盈利法人监事会。我国非盈利组织的主要监督体是监事会，较之理事会的职责而言，二者之间的关系主要表现为两种，分别是二元制下的监事会，二者处于相互监督、制约但是互不隶属的状态；第二种则是上下级制下的监事会，理事会由监事会选举产生并负责，即监事会在理事会之上，具有更高的权利与职责。

这种内部监督机制的监督能力比较强，其监督主体通常可迅速获取信息资料，具有一定的信息优势。但此种监督机制对于外部相关者的利益不够重视，较容易出现内部人控制的问题。因此，我国对非盈利组织往往都是采取的行政监督手段，其主管机关会全面监督非盈利组织的设立、运行及清算等环节。

通过对国内外非盈利组织的治理模式进行差异比较后可知，单一的治理模式无法有效解决所有的问题，我国虽属于大陆法系国家，更加注重集权管理与法律条文，但同时也应取长补短，积极参考与借鉴英美法系等国的监督机制。同时，国内的法律制度尚还不够完善，应通过完善公司治理制度进一步完善非盈利组织的法律制度。

二、完善我国非盈利组织理事会制度及其运作

（一）健全以理事会为核心的平衡机制

理事会是构成非盈利组织治理的关键成分，我国非盈利组织理事会治理的作用并未得到全面的发挥，没有形成健全的理事会内部平衡机制，这主要是因为国内经济社会的发展进程较快，而非盈利组织法规的完备性却始终跟不上。加之非盈利组织产权界限较为模糊，既不属于私有产权，其财产也不属于任何私人组织或个人，拥有一定的排他性，不同于国家产权形式。且非盈利组织资产往往是出于公益性目的或是给不特定的某一人群设立的，并不是所有人都拥有同等的非盈利组织资产使用权，这就导致目前的非营利组织治理结构中往往会出现“三权分离（所有权、经营权、受益权）”的现象，从而加重了组织代理的复杂程度。

想要促进非盈利组织事业的进一步发展，不可能仅靠理事自身的道德来进行约束。因此，法律需对理事的权利与义务制定出相应的规定，明确理事的任何行为都应与组织的服务宗旨与价值目标相符合。我国在理事会的构成与权利上集中了大量的法律法规，而其他地方的法律体系还不够健全。因此，需明确化理事的义务与责任，通过对国外先进国家非盈利组织相关规定的参考与借鉴，清楚界定出理事在各方面的义务。与此同时，还可对公司治理结构中的独立管事制度进行参考，也就是各社会人士参与到非盈利组织董事会治理中的比重，这样可确保理事参与决策的独立性，避免将决策全权交由内部人进行掌控。

（二）强化内外部监督机制

监事会在非盈利组织中不并具备控制理事的实质性权力，虽能实施监督，却不能对理事会采取措施，这无疑弱化了监事会的监督功能，同时也不利于理事会的发展。因此，当理事及高级管理人员违反了法律法规或组织章程规定时，非盈利组织的监事可参考公司法规定对其提出诉讼，促进监事监督职能的发挥。非盈利组织治理结构的完善既需要内部的机制建设，也不能缺少外部监督的双重合力与把关。因此，首先应加强非营利组织的年度检查与监督，一旦出现与年检制度不符的行为，需明确化非盈利组织的法律责任与具体处罚措施。其次，强化财务监督，杜绝各种不良行为的发生，如诈骗、挪用公款及浪费等，使利益相关者不会受到利益损失，并完善财务审查制度。最后，将社会监督机制引入非盈利组织中，建立出非盈利组织问责制度。对于无论以何种形式获得的公益资产，都必须做出非盈利性宗旨的承诺，由于每位关心或是对非盈利组织有疑问的人都能通过这种监督方式进行监督，因此，一旦发现非盈利性组织存在问题，就会受到严厉的处罚，避免其出现错误，这样也能随时给公众一个相应的交代。且非盈利组织的问责制度还包括理事对组织、组织对利益相关者以及员工对理事会等多方面的双边责任，能使非盈利组织加强自我约束力。

（三）完善治理环境

对于非盈利组织在环境建设上的治理，政府担任着极为重要的角色，特别是在目前非盈利组织发展制度存在缺陷下，各种改革举措势在必行。国内非盈利组织的政府规制环境包括的外部法律及行政环境这两者都会在一定程度上限制并影响非盈利组织的发展，不利于非盈利组织完善其治理结构。因此，需强化非盈利组织的相关法律法规的立法层次与体系，使国内现行法规中的控制及限制的基调与繁杂手续规定能变得更加便捷人性化，已形成合理的法制性框架。但国内的双重管理体制对非盈利组织的管制极为严格，具备很大局限性，在对应的时期呢，此政策尤其相应的土壤及条件。但由于当前社会中，非盈利组织发挥的作用愈加重要，因此，政府对非盈利组织的认识也应随之改变，对双重管理体制加以改革，在进行监督管理的同时，还应加大对非盈利组织的扶植力度，将非盈利组织登记注册手续进行适当简化，并在法律框架体系中纳进非盈利组织，对其进行规范有效的管理。

三、结语

综上所述，我国当前依然处于深层次转型中，较之以往，非盈利组织显然有着更好的发展机遇。在非盈利组织的发展过程中，可充分思考与借鉴国外先进国家的理事会管理制度，取长补短，完善非盈利组织的理事管理制度及其他相应体制，以促进我国非盈利组织的进一步发展。

参考文献：

[1]颜克高.非营利组织理事会特征与组织财务绩效的关联性研究[D].长沙：湖南大学，2012.

[2]张明.非营利组织的治理机制研究[D].广州：暨南大学，2008.

[3]熊妮.中国非营利组织管理制度研究[D].西安：电子科技大学，2009.