评估法治政府的几个“标准”

刘艺

用评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。

千百年来，法学家不断思索与追问法治的根据与来源，创造出蔚为壮观的法治理论体系。可惜，至今尚未出现一组世界公认的法治基本特征组合。

2007年，荷兰海牙学术研究机构公布了一份《法治库存报告》。报告独辟蹊径地运用了一套完全不同的概念体系，例如“厚”和“薄”，来描述法治概念。这里的“厚”与“薄”主要反映指标体系中变量的多与少。“薄法治”的衡量条件集中在以下几个方面：（1）司法维度，高水平的法治必须有一个独立的和公正的司法（包括有可替代的纠纷解决机制）；（2）法治需要具备某种形式并且能一定程度地提供获得正义的法律援助服务；（3）公民具有一定法律基本常识；等等。相比之下，“厚法治”概念考虑的因素要广阔很多，还包括法律与秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市场经济和人权等内容。

多数学者认为“薄法治”适合充当法治评估的概念框架。相反，“厚法治”因为内涵过于丰富而不应适用于评估。道理非常简单：“厚法治”包括“民主”“人权”等充满争议和分歧的概念，容易引起评估系统的分崩离析。实际上，现有的主流法治评估指标体系都是通过评估手段摆脱概念描述难题的。用评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。

法治评估的三个范本

当前世界范围内比较有影响的法治评估指标体系有以下几个：

1.世界银行“治理事务”中的法治评估

1996至2006年，世界银行开展了治理事务研究。该研究的目标是评估一国“善治”水平，运用了六个维度的指标。这六个维度是：话语权与问责制、政治稳定性、政府效率、规制质量、法治、腐败控制水平。世界银行治理事务报告第三部分为法治报告。其中的指数有司法独立、公正的司法程序、快捷的诉讼程序、司法问责和司法信息以及合同的执行性等变量。这些变量又由犯罪成本、外国人绑架、暴力犯罪、有组织犯罪、欺诈、洗钱和贩毒等数据组成。变量的数据来源有15种之多。根据来源的代表性与否分为“有代表性的来源”和“非代表性来源”。有代表性来源是指国家风险服务（经济和法律类智库机构），传统基金会和华尔街日报提供的经济自由指数等；非代表性来源是指世界银行提供的商业企业环境调查等。

2.世界银行的营商环境报告

世界银行营商环境报告的本意不是为了去评估一国的法治水平高低，而是为了评估特定国家对在全球范围内进行投资的公司的吸引力，特别是评估各国的商业规则和财产权保护对企业（特别是对中小规模企业）的影响。报告会揭示在特定国家设立企业和结束企业经营的难易程度。财产安全和合同执行效力这两项指标是该评估体系的核心内容。具体到评估合同执行力，主要收集了三个基本数据：（1）原告向法院提起诉讼到实际支付所经历的一系列程序；（2）解决争议的时间长度（天数）；（3）法庭诉讼费用和律师费用占争议债务的百分比。这些信息主要是从各国专家，包括律师、商业顾问、会计师和政府官员处获得，而不是从法院和其他司法机构的信息库中检索而来。

应该说，在信息收集方面，“治理事务研究”和“营商环境研究”的相似之处是：它们都倾向于从需求角度出发收集相关信息。所进行的评估会使评估结果与各国真正的审判水平和合同执行效力之间产生一定程度的感知差距。正因为如此，基于这些数据评估出的法治水平之客观性受到一定程度的质疑。

3.欧洲委员会关于司法效率的研究

作为欧洲理事会活动的一部分，欧洲司法效率委员会周期性地评估欧洲理事会47个成员国法律系统的司法效率。2005年问卷试行办法才正式公布。评估问卷中包括了123个问题，主要是：（1）国家的一般信息；（2）诉诸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技术的使用；（5）公正审判；（6）公诉人；（7）律师；（8）执行机构和法院判决的执行。应该注意的是，问卷不是为评估一国法治水平而设的，主要是为了刺激各国提升司法效率的质量和促进成员国在司法领域内的信息交流而设。

基于欧洲理事会的传统，许多变量的价值导向参照了欧洲人权公约的内容。另外，与世界银行的两套评估指标不同的是，他们的数据主要来自供应方（如司法机构、政府机构和法律执业人群）而非需求方。研究局限于欧盟成员国的法治状况，是一种特定区域的经验。因此，它提出的法治测量标准很难普及，也不容易引起其他地区的兴趣。

我国法治政府指标体系的建构

一、深圳版法治政府体系的特征

自2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《依法行政纲要》）中提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”目标之后，法治政府建设就已成为中国行政改革的重头戏。2006年，深圳率先提出一套评估法治政府的指标体系，成为全国“第一个吃螃蟹”的城市。2008年，国务院法制办公室与深圳市人民政府签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。这是国务院法制办第一次以协议方式支持地方法治政府建设。2009年1月8日，国务院法制办公室发布国发[2009]3号文件推广“深圳市法治政府建设指标体系”。“深圳版”法治政府体系包括12个大项、44个子项、225个细项。其中12个项目可归类为行政法治的五个方面：人的法治化（工作人员依法行政的观念、能力和编制法治化）、财的法治化（公共财政管理与支出法治化）、物的法治化（机构与职责的法治化）、行为的法治化（立法、决策、审批、处罚、信息公开等行为的法治化）、监督法治化（监督、责任和救济法治化）。总体看来，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政纲要》的论证思路。

二、国务院法治政府建设指标体系分析

2010年10月10日，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）（以下简称《法治政府意见》），提出加强法治政府建设的7项建设内容。随后，我国共有23个省级政府公布了加强法治政府建设的实施意见（至2013年12月）。据不完全统计，有7个省级政府公布了具体考核体系。现已公布的各地法治政府指标建设体系具有如下几个特征：

1.“法治政府”与“依法行政”尚未形成明显概念区分

就公布的考核内容来看，各地并未区分开“法治政府”与“依法行政”的内涵。两者主要的区别在于依法行政偏重于考核政府部门的立法工作，而法治政府建设注重考核政府部门各项制度的建设。指标已经从注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理机制的运行效果上。

2.采用形式法治概念作为基础

各省的指标体系大致遵循了《法治政府意见》的内容，只有个别省在《法治政府意见》的基础上增加了一些的新考核维度。有的地方规定了“规范文件合法性审查率”，主要考核规范性文件事先经政府（部门）法制机构合法性审查的数量占发布总量的百分比；有的地方的“制度建设”的量化指标包括“规章、规范性文件的报备率和报备及时率、规范率均达100%”。规范性文件的报备率和报备及时率是非常形式化的标准。由此可见，许多地方的法治政府建设仍然停留在依法而治的阶段。换句话说，就是更关注“法”而非“治”的水平。

3.评估主要采取内部且定性的数据

我国法治政府考核主体多为上级政府或本级人民政府法制部门。为避免行政系统内部考核流于形式，各地都设置了多种考核方式。有的地方考核评价分为内部评价（占总分值的50%）、专业机构评估（占总分值的35%）和社会满意度测评（占总分值的15%）。有的地方每一项内容的量化指标都包括“社会公众对工作的总体满意度（满意率+基本满意率）达80%以上”的考核内容。考核虽然有内外结合方式，但是考核的数据几乎全部来自政府内部。

党的十八大报告和十八届三中全会决议都提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的目标，这其中就包括2020年基本建成法治政府这一宏伟目标。因此，如何改进和完善我国法治政府建设指标体系是当前的迫切任务。