老年残疾人托养服务体系建设探析＊——以山东省济南市为例

李 军 李晓虹 赵建玲

老年残疾人托养服务体系建设探析＊
——以山东省济南市为例

李 军 李晓虹 赵建玲

伴随我国人口老龄化、高龄化、残疾化程度的日趋加重，养老问题成为炙手可热的社会热点。该群体中的老年残疾人，受到老龄和残疾双重弱势特征的叠加影响，成为双重弱势群体，是最需要给予托底保障的特殊困难群体。通过对济南市老年残疾人生活状况的问卷调查和对济南市托养机构的电话访问，我们发现当前该群体在托养服务供给与服务需求之间尚存在较大的差距，有必要在借鉴发达国家和地区先进经验的基础上，创新性拓展残疾人托养工作范围，实现对社会养老服务体系的“嵌入式发展”，探索建设具有地方特色的老年残疾人托养服务体系，以使他们能够共享经济社会发展成果、安享晚年。

一、老年残疾人托养服务体系建设的重要性与现实意义

（一）老年残疾人托养服务体系建设在政策上具有特需性。我国人口平均预期寿命的延长带来了人口伤残期的延长和人口老龄化的加深，使得老年残疾人的规模不管是绝对数量还是增长速度达到有史之最。以济南市为例，截至2015年6月底济南市共有持证残疾人113142人，其中60岁及以上各类残疾人38938人，占全部持证残疾人的34.4%。根据第二次残疾人抽样调查数据，济南市残疾人口为32.89万人，如果按照老年残疾人占残疾人总数的53.24%推算，济南市老年残疾人口的理论值为18万左右。一方面，老年残疾人数量大，比例高，增长快，影响广，成为不容忽视、不可回避的社会现象；另一方面，该群体需求多，负担重，能力弱，社会服务资源匮乏，他们在生存、生活、社会参与等诸方面遭遇更多困难，是最需要政府和社会给予托底保障的特殊困难群体。

（二）老年残疾人托养服务体系建设在实践中具有紧迫性。我国老年残疾人托养服务方面正处于起步阶段。总体来看，我国残疾人社会保障体系和社会服务体系建设还不够完善，大多数老年残疾人真正享受到的社会保障标准低，社会服务项目少，社会福利水平低，无法充分地、公平地享受经济社会发展尤其是二、三次再分配的成果。济南市残疾人托养服务自2007年率先在山东省建立残疾人托养机构以来，依然还是主要面向就业年龄段的中轻度智力、精神和肢体残疾人开展服务，并且在年龄、残疾类别、残疾等级等方面都有严格的规定，托养范围有限，托养缺口巨大。如果按照当下流行的社会养老模式“9073格局”设计，即90%在家庭，7%在社区，3%在机构的话，济南市应实现1.2万名老年残疾人得到社区托养照料，5000名老年残疾人得到机构托养照料。而根据当前规划和资源条件，济南市预计到2016年年底共建成17家区级以上、50家社区级的残疾人托养机构，即便这些机构全部面向老年残疾人开放，全市机构托养能力仅能达到千余人，社区照料能力仅达500人，得到政府居家托养护理补贴的老年残疾人不足6000人。

（三）老年残疾人托养服务体系建设在理论上具有创新性。老年残疾人托养服务体系专项研究是一个崭新的课题，具有一定的前瞻性和创新性。当前掌握不同福利资源的政府各部门在职能分工、工作侧重点、服务目标等诸多方面都存在差异，在制定政策和资源分配时缺乏必要的沟通协调和深度合作，从而出台大量碎片化的政策，导致重复救济与救济不足并存，资源有效利用率低。对于部分“边缘性”老年残疾人来说，还会出现不被任何社会福利制度覆盖而落入“制度空档”的情况。比如民政部门在向“三无人员及老年人”提供养老服务时，基本是以60岁为标准，甚至将70岁、80岁作为享受某些特殊养老服务的年龄起点，这种做法虽然符合国际社会对“老年人”群体的界定惯例，也顺应了人口预期寿命延长的发展趋势，但却忽略了残疾人平均预期寿命低于社会平均水平而更需早日享受养老服务的社会现实。另外，已有的政策设计更多的关注中国宏观的养老状况或残疾人保障，使得老年残疾人往往被掩盖在“老年人”和“残疾人”等大问题中，缺乏对老年残疾人特殊性和差异性的充分认识和政策考量，因此也不能够有效回应该群体的特殊需求。

二、老年残疾人生活现状与需求分析

2015年 “济南市老年残疾人托养服务体系研究”课题组先后在济南市、威海市、青岛市等多个地市、区县进行了实地调研，组织残联、民政、街道办事处、居（村）委会、养老机构、日间照料中心等相关部门工作人员进行座谈与访谈，并进行了大规模的入户问卷调查。该调查以济南市50岁以上持证残疾人为抽样总体，采用分层、多级、概率比例、整群的抽样方法，分别对济南市历下、槐荫和长清三个比较有代表性的区进行了抽样调查。此外，还对济南市养老机构进行了电话访问，获得了47家老年公寓的详实信息，包括机构规模、人员结构、服务内容、收费标准等，以收集供养服务供给方面的相关信息。通过问卷调查发现：老年残疾人在经济收入、社会保障、健康状况和社会参与等方面都遇到了很多困难和挑战，严重影响了晚年生活质量和主观幸福感程度。

（一）收入水平更低，经济地位脆弱。济南市50岁以上残疾人的月收入平均数为1477.0元（标准差S=61.0元），低于济南市2016年最低工资标准（市内五区为1710元，其他县市为1550元）；平均月生活费支出为1192.2元（S=60.3元），其中食物支出均值是593.7元（S=28.4元），照此计算得出的恩格尔系数61.4%高于联合国粮农组织规定的贫困线标准（恩格尔系数60%以上为贫困）。从收入来源来看，不足四成的调查对象有退休金，超过六成主要靠他人供养，特别值得一提的是以五保、低保等政府救助作为最主要收入来源的比例占到19.3%，详见图1。如果把人类需求划分为生存型、发展型和生活质量型三种需求层次的话，我们发现对济南市老年残疾人来说，生存型需求是最核心、最强烈的需求，发展型需求与生活质量型需求尚未充分显现。济南市老年残疾人口已成为全民“奔小康”的短板，脱贫任务依然相当艰巨。

（二）社会保障覆盖率低，保障水平有限。由于老年残疾人参与生产劳动的机会更少，劳动效率更低，所以普遍自我保障能力更弱，对政府和家庭的依赖性更强。在483名调查对象中，只有67.3%参加了医疗保险，53.8%参加了养老保险，参加其他保险诸如失业保险、工伤保险、商业保险、住房公积金的比例非常低，20.1%的调查对象回答没有参加任何社会保险。在社会救助方面，接受过医疗救助、低保或政府临时救助其中之一的比例为六成，还有38.5%的人声称没有接受过任何形式的社会救助。在社会服务领域，济南市老年残疾人最急需的服务以医疗服务、护理补助、辅助器具、康复训练等生存性服务为主，同时他们对无障碍设施、文化与娱乐、心理辅导等发展性服务的需求也在日益增长，但是调查结果显示在曾经接受的社会服务与期望获得的社会服务之间依然有一定差距。

图1 老年残疾人最主要的收入来源

图2 老年残疾人日常生活自理能力（ADL）

图3 老年残疾人希望的养老方式

（三）济南市老年残疾人自理能力差，对他人依赖性强。在对济南市老年残疾人的健康状况和自理能力进行评估时，我们利用了国际社会通用的“日常生活自理能力量表”（ADL）和“工具性日常生活自理能力量表”（IADL），前者包括洗澡、穿衣、吃饭、上下座椅、如厕、室内活动等方面；后者包括备餐、购物、理财、使用电话、在家周边搬重物以及做简单家务等内容。调查发现，老年残疾人的自理能力比较差，超过一半的老年残疾人在生活自理方面存在障碍，需要别人的照护服务。还有部分老年残疾人完全丧失自理能力，不能独立完成吃饭、穿衣、洗澡等基本生活内容，必须依赖他人的帮助才能生存，应对这类人群提供机构托养，因为仅仅依靠传统的非专业的一般家庭照顾，已经不足以使残疾老人维持正常生活状态。

（四）社会参与不够广泛，精神生活匮乏。“平等·参与·共享”是在总结我国残疾人事业实践的基础上，借鉴国际残疾人运动经验提出的残疾人事业的崇高目标。当被问到“周围环境对出行和生活的影响”时，63.7%的调查对象声称目前的环境给自己出行和生活带来了困难。在回答“出门频率”时，只有48.6%的调查对象选择每天都出门，另有32.8%的人回答很少或者基本不出门。年龄越大，残疾等级越高，出门的频率就越低。在谈及出门少的具体原因时，71.4%的老年残疾人回答“自己行动不便”，另有12.3%的老人是“担心给他人带来不便”。绝大多数调查对象表示，他们最主要的休闲娱乐活动就是看电视以及与邻居朋友聊天，从不参加社区文化体育活动的比例高达67.4%，精神生活十分贫乏，很多人流露出人老了没有用了，活着没有什么意思等悲观情绪。

（五）居家养老为主，社区、机构养老需求强烈。从我们的实地调查结果来看，济南市老年残疾人的养老服务大致有家庭、社区和机构三类服务模式。居家托养是目前济南市老年残疾人的最主要托养方式。问卷调查显示，济南市城乡老年残疾人的生活照料和康复保健主要由残疾人家庭提供，家庭托养的累计比例高达96.4%。当被问及“如果您家附近有日间照料中心、托老所等社区照料机构可以提供日间照护和午餐服务，您是否会考虑过去？”时，42.1%的调查对象回答“会考虑”。机构养老在老年人群中的受欢迎程度、接受程度逐年提高，图3显示，济南市50岁以上残疾人中选择机构养老的比例达到了15.3%，其余85%的调查对象倾向于各种形式的居家社区养老。

三、政策建议

老年残疾人托养服务工作事关残疾人事业、民生事业大局，需要在党委重视、政府主导、部门协同、社会参与的工作机制下，相关政府职能部门和残联组织要各负其责、各尽其职、相互协调、通力合作，以老年残疾人的需求为导向，以就近就便为主要原则，充分利用现有资源，向老年残疾人提供分类多样的托养服务，建立健全老年残疾人托养服务体系。

（一）创新性拓展残疾人托养工作范围。为了更好地完善老年残疾人的养老问题，可以在创新性界定残疾人托养概念、扩大托养范围、加快建设步伐、鼓励服务社会化等方面继续拓展。在新形势下，突破当前“残疾人托养”以就业年龄段的智力、精神和重度肢体残疾人为主要托养对象的限制，适度放宽年龄限制；减少残疾类型和残疾等级等方面的限制，使托养服务覆盖到50岁以上的中轻度智力和精神残疾人之外的视力、听力、言语、肢体、多重残疾等各残疾等级和各残疾类型，并重点向重度老年残疾人倾斜。在托养服务的供给模式方面，构建居家托养、社区托养和机构托养三位一体的托养服务体系建设，加大对居家托养的支持力度，逐步提高社区托养和机构托养比例。在丰富托养服务提供来源方面，加快公立托养机构发展，同时鼓励托养服务社会化、社区化，有目标、有计划地选择合作对象，规划和培育托养机构。通过购买服务、购买岗位、购买项目、床位补贴等多种形式，使得有托养需求的老年残疾人都能享受到专业化的居家托养、日间照料或集中托养服务。

（二）实现对社会养老服务体系的“嵌入式发展”。老年残疾人托养工作可以在社会化养老制度的基础上实现“嵌入式发展”，在促进政策统筹、加强资源整合、减少制度碎片化等方面有所突破。首先，不管是针对残疾人的托养服务还是面向全部老年人的养老服务都已实现传统服务模式的基本覆盖，并且已经积累了相当的经验，所以比较现实的选择路径是“嵌入发展”而非“另起炉灶”，通过无缝“嵌入”现有的残疾人托养服务和社会养老服务体系，使已经被政策覆盖到的老年残疾人充分享受到应该享有的服务，这是我们开展新工作、新探讨的前提和基础。其次，在“嵌入”和继承现有福利制度框架的基础上还要实现创新性“发展”，特别是在服务对象、补贴力度、服务效果等方面都要有所突破。最后，加强不同部门之间的交流与合作，理顺沟通协调机制，在政策制定、政策执行、资源分配等方面加强资源整合和信息共享，提高决策的民主性、科学性和统一性。

（三）打造具有地方特色的托养服务体系。各地要遵循实证研究与理论借鉴相结合的原则，充分了解当地老年残疾人这一特殊群体的特点与需求，广泛借鉴国内外先进经验，结合当地的工作基础和发展现状，打造具有地方特色的老年残疾人托养服务体系。在居家托养方面，不断拓宽服务对象，进一步开发和完善居家托养的服务内容和项目，采取政府购买或者补贴的方式向老年残疾人提供居家护理服务。在社区托养方面，依托社区残疾人日间照料中心、社区长者日间照料中心、社区托老所、社区康复中心等社区机构为老年残疾人提供包括生活照料、专业康复、家务分担、文化娱乐在内的广泛服务，充分发挥社区托养服务多样化和便捷性优势。在机构托养方面，加快残疾人托养机构建设和资源整合，不断拓展托养机构的服务内容，提升服务品质，探索规范化建设，同时，加大宣传引导力度，为机构托养营造良好的舆论氛围。

（作者单位：山东省济南市残疾人联合会山东师范大学）

*本文系“济南市老年残疾人托养服务体系研究”课题研究成果