农村义务教育学校布局调整政策的变迁与转型

赵璐

摘要：农村义务教育学校布局调整政策的变迁经历了政策酝酿期、政策初探期、政策调整期、政策发展期四个阶段。政策本身存在的问题以及外部环境所带来的新挑战、新问题决定了我国义务教育学校布局调整政策需进一步调整，转型的方向是：从坚持“效率优先、兼顾公平”向“公平优先、兼顾效率”转型，从关注“标准化办学”向关注“多形式办学”转型，从注重“农村学校的规模效益”向注重“农村学校的教育质量”转型。

关键词：农村义务教育学校布局调整政策变迁转型

一、农村义务教育学校布局调整政策的变迁

农村义务教育学校布局调整政策的变迁大致经历了四个阶段，分别是：政策酝酿期，从改革开放至2001年；政策初探期，从2001年至2006年；政策调整期，从2006年至2012年；政策发展期，从2012年至今。划分的依据是标志性政策的出台。这四个阶段的分界点分别是2001年国务院颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》2006年教育部出台的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》和2012年国务院出台的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》。

（一）政策酝酿期：分散办学

改革开放前，教育的主要任务是在全国范围内普及九年义务教育，因此，这段时间形成了多样化的办学形式、分散的办学格局。在中后期，国家开始意识到分散办学的

系列问题，因此萌生了布局调整的意识。但是，从改革开放至2001年国务院颁布出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的中间的这段时间内，尚未出台国家层面的、正式的的农村义务教育学校布局调整政策，只停留在地方的初步探索与实践，且出台了

些地方性的法律法规。因此，称这段时间为政策酝酿期。

（二）政策初探期：撤点并校

分税制、农村税费和教育管理体制的改革，加剧了基层政府的财政负担。加上中国已实现“两基”任务，农村学龄人口减少和城镇化等

些外部环境的变化，国务院在2001年颁布并实施了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。在此阶段，农村学校调整主要以“撤点并校”为导向，促进学校的规模效益。这期间，农村学校急剧减少，教育质量得以提高，但与此同时，

些问题也不容忽视。

（三）政策调整期：撤点并校

面对学校布局调整所引发的一系列问题，例如，学生上学距离变远、安全隐患增加、辍学率回升、家庭负担加重等，教育部在2006年颁布出台了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》。这期间的政策重新强调了就近入学的原则，并坚持着力纠正上一阶段学校布局调整中出现的问题。因此，这期间的政策可以看作是对上阶段政策的调整，并为下以阶段的规范性政策的出台奠定基础。

（四）政策发展期：反撤点并校

虽然国家已经对政策作出调整，强调就近入学，但是地方政府在利益驱使下，仍片面强调“撤点并校”。因此，国务院在2012年9月6日颁布出台了《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》。意见颁布至今的这段时间，主要强调要规范学校布局调整程序的规范化和民主性，并强调关注弱势群体的利益，体现了人文和伦理关怀。意见的颁布可以说是布局调整政策的重大转型。

二、农村义务教育学校布局调整政策转型的依据

农村义务教育学校布局调整政策的不断发展与完善，并不意味着该政策已经十分完美。相反，农村义务教育学校布局调整政策仍需不断完善，甚至转型。农村义务教育学校布局调整政策转型的依据可从政策本身和外部环境这两方面来考虑。

从政策本身的角度看，主要存在两个问题。首先，政策的操作性和针对性不强。无论是中央层面还是地方层面的政策，都只是指出了

些大致的原则性规定。其次，政策仍未重点关注农村小规模学校的发展。大部分的政策只是顺便提及。但是教育的城镇化绝非简单的教育进程，要解决布局调整中出现的问题，必须提高农村学校，特别是小规模学校的质量。

从外部环境来看，首先，新型城镇化为学校布局提出了新的挑战。新型城镇化是“以人为中心”的城镇化，而非人人进城，这就要求农村教育地城镇化也绝非学校进城，需要提高农村办学质量，促进城乡教育均衡发展。其次，农村教育以及农村现状的萧条对布局调整提出了新的要求。农村学校“空壳化”、城镇学校“大班额”现象屡见不鲜，背后折射出中国农村村落和农村文化的衰败与萧条。城镇化绝非就是农民进城、学校进城，城镇化不能以农村与农村教育的衰落为基础，农村学校是村落文化的中心，这就对农村学校的布局调整提出了新的要求。

三、农村义务教育学校布局调整政策转型的方向

农村义务教育学校布局调整政策转型的方向决定了农村教育的发展未来。因此，有必要对政策未来的发展方向进行深入地研究。

首先，坚持从“效率优先、兼顾公平”向“公平优先、兼顾效率”转型。直以来，农村义务教育学校的布局调整过分注重学校的规模效益，而忽略教育的公平性，直接导致部分学生失去受教育的权利。因此，未来的布局调整政策应当着重关注弱势群体的利益，保障弱势群体接受教育甚至接受优质教育的权利。其次，从关注“标准化办学”向关注“多形式办学”转型。在中国城乡差异和区域差异巨大的背景下，追求标准化的办学形式未必适合中国国情，不应急功近利地以城镇地区为参照设定对贫困地区的教育发展展望，应注重多样化的办学形式。最后，从注重“农村学校的规模效益”向注重“农村学校的教育质量”转型。农村学校的教育质量与城镇学校相比还有很大差距。虽然国家已采取政策性倾斜的办法支持农村学校的发展，但在资源的具体分配中，优质资源仍主要流向城镇学校。要实现义务教育均衡发展，就必须提高农村学校的吸引力，为农村学校配置优质的教育资源，以提高农村教育质量。