珠澳区际警务合作新机制初探

王昉

摘要：在国家政策的不断支持下，横琴岛成为连接珠澳两地的特殊纽带，珠澳同城化趋势日益加快，两地经贸活动日益频密，人财物跨境流动空前活跃。因此，共同预防和打击两地跨境犯罪、维护两地社会治安，完善两地区际警务合作机制，深化区际警务的务实合作，已成为亟待解决的问题。

关键词：区际警务合作珠澳机制

横琴岛位于广东省珠海市的南部，珠江口的西侧，毗邻港澳，处于“一国两制”的交汇点和“内外辐射”的结合部，地理位置优越。面积达106.46平方公里，是澳门的四倍。为了进步推进粤港澳合作，2008年12月，国家发改委颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，提出规划建设横琴新区，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。2009年8月14日，国务院正式实施《横琴总体发展规划》横琴实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”，明确赋予横琴“创新通关制度和措施”、“特殊的税收优惠”和“支持粤澳合作产业园发展”等具体优惠政策，使横琴成为“特区中的特区”。在政策的支持下，珠澳同城化趋势日益加快，两地经贸活动日益频密，人财物跨境流动空前活跃。因此，完善两地区际警务合作机制，深化双方区际警务的务实合作，共同预防及打击跨境犯罪、维护两地社会治安已成为亟待解决的问题。

一、区际警务合作的概述

（一）区际警务合作的概念

区际警务合作是警务合作的主要内容之

，分析区际警务合作的概念，可以将其拆分为三个词，即“警务”、“区际”及“合作”。“警务”通常指警察日常工作事务，泛指警察机关职权范围所涉及的切事务，也就是警察专业领域的事务；“区”是指行政区划单位，如自治区、市辖区、行政特区等。“区际”顾名思义是指行政区划单位之问的，也就是一个主权国家内部不同地区之问的；合作则指两个或两个以上的行为体互相配合做某件事或者完成某个任务。因此，所谓区际警务合作是指，同主权国家内部，不同地区之间特指具有独立司法管辖权的不同法域之间共同完成警察专业事务的活动。区际警务合作在我国特指内地与香港、澳门、台湾之间三法系四法域之问的合作。两岸三地同根同源，随着香港、澳门回归祖国，两岸三地在经济、社会、文化等方面的往来日益密切，人员往来更加频繁。一些犯罪分子利用两岸三地的法律制度差异及各地区司法独立的特点伺机进行跨境犯罪活动，区际警务合作的主要目的就是打击两岸四地的跨境犯罪问题。

另外，与区际警务合作容易混淆的个概念就是“区域警务合作”，有学者认为，区域警务合作是指同一主权国家，同一法域，不同地区之问的警察事务的合作。也有学者认为，区域警务合作是地理相邻或相近的国家之问，不管是否具有相同的社会制度、文化背景及法律制度，出于维护本地区的安全，促进本地区的发展而进行的警察事务的合作。它是介于世界性警务合作和国家间警务合作之间的种警察合作方式，主要目的是打击跨国犯罪。比如欧盟国家之问的警务合作以及北欧五国之间的警务合作。结合区域警务合作的语境及实践，笔者赞同第二种观点，即区域警务合作是指位于同区域，地理相邻或相近的不同主权国家之间的合作。与区际警务合作不同，区域警务合作属于国际警务合作的种主要形式，它的主要目的是打击跨国犯罪，因此在特征及合作原则等方面较区际警务合作有很大不同。

（二）中国区际警务合作的基本原则

1.同主权原则。内地与港澳台属于同

个主权国家，即中华人民共和国。但由于历史原因，分属不同法域，这就决定了，中国的区际警务合作不同于国际间的警务合作，区际警务合作应当在同一主权的前提下进行。1982年，邓小平提出“一国两制”的方针。即在内地实行社会主义制度的同事，在港澳台实行原有的资本主义制度。两种制度应当得到尊重，和谐相处。另外，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》确立的“港人治港”“澳人治澳”的基本原则，香港、澳门两个特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权及终身权。台湾地区则享有比港澳地区更大的自治权。四个法域没有共同的中央主管警察机关，法域的警察就不能擅自进入其他法域开展警务活动。这特点使得中国区际警务合作有别于世界其他国家的各法域之问的警务合作。

2.平等互利原则。互惠原则的核心理念是平等和对称，是指方给予另一方以某种利益或者特权等待遇，另方即应当给予同等的待遇。尽管内地与港澳台地区分属不同法域，各法域之间法律制度、执法理念方面亦存在差异，但两岸四地在区际警务执法中的目标是致的，即通过警务合作，预防及打击跨境犯罪，维护本法域的社会治安秩序，确保人民的人身安全及合法权益不受侵害。另一方面，内地与港澳台地区有着特殊的地缘及亲缘关系，与国际间的警务合作相比，内地与港澳台之问的区际警务合作更应该围绕这原则展开。

二、珠澳区际警务合作机制

根据《现代汉语词典》的释义，机制词是指机器的构造和工作原理。机制的建构是个复杂又漫长的过程。区际警务合作机制是指，同一主权国家不同法域的警察机关之间开展跨境合作所必须具备的相互联系的整体运作系统。具体来说，就是在打击及预防跨境犯罪过程中，各地警方在第一时间能做出迅速有效反应的良好合作模式。

珠澳警务合作始于20世纪80年代初，至今已有超过30个年头。双方在犯罪情报信息交流、委托调查取证、赃款赃物的追缴及移交、警务人员的交流等方面展开了警务合作。在个案协作、情报交换、工作会晤、人员交流等方面形成了合作机制：

（一）定期与不定期会晤

1999年澳门回归祖国以来，珠澳警务合作持续深化。2005年，两地进步完善了大型活动安保工作协作机制。2006年，《珠澳口岸警务协作机制》正式启动实施，每年轮流在珠澳两地举行次例会。珠澳警方可就口岸地区的警务事宜进行快捷的协调和联络，珠海市公安局设11名口岸联络官和联络员，专责珠澳口岸警务协作。为便协调和提升合作层面，基于工作需要，珠海市公安局还增设两名粤澳治安会晤联络官。2011年3月6日，广东省人民政府和澳门特别行政区政府在北京签署了《粤澳合作框架协议》。2014年4月10日下午，珠海市公安局与澳门司法警察局在珠海举行《刑事科学技术工作合作框架协议》签约仪式。协议的签署，标志着珠澳警方在刑事科学技术领域的深入合作正式启动。2011年3月广东省和澳门特别行政区签署《粤澳合作框架协议》后，珠澳警务合作也随之步入了更加健康快速发展的新阶段。

（二）个案协作

公安部授权广东省公安厅与澳门可以直接联络，广东省公安厅又授权珠海市公安局对口联络港澳。为了加强珠澳口岸地区的警务联络和治安管理、有效打击跨境犯罪、更好地为内地与澳门居民提供有关警务方面的服务，经过粤澳警务工作会晤协商，双方就建立珠澳口岸警务协作机制达成了共识。2006年4月1日，在粤澳警务合作管道的框架内建立珠澳口岸警务协作机制。协作机制包括：处理涉及珠澳口岸地区的警务、受理处置报警；在警务职责范围内，向出入境旅客提供必要的帮助和救助以及咨询服务；收集并相互通报涉及口岸地区的跨境违法犯罪，双方各自设立了口岸警务联络场所，设立联络官和联络员，明确联络官和联络员的职责并指定专人负责；还规定，在办理口岸地区发生的治安、刑事案件中，对对方联络官提出的要求，有必要的经联络官约定并经口岸出入境管理部门统一，在受害人和当事人自愿的情况下，方可派警务人员带领涉案人员到口岸指定地点与对方警务人员联系，协助开展案件调查工作。

（三）情报交换

当今社会，科技信息技术高速发展，21世纪，谁掌握了信息，谁就掌握了主动权，打击违法犯罪行为亦是如此。为了打击及预防跨境犯罪，需要及时掌握相关犯罪信息，因此，在最短的时间内掌握手的警务情报信息尤为重要。目前珠澳两地还没有建立专门的警用情报信息交换系统，两地警用信息的交换需要依托粤港澳三地警方网上合作平台，该平台与2009年建立，用于粤港澳三地警方警务情报信息共享，平台以现有的互联网加密电子邮件专线系统为基础，进步开发包括犯罪动态、警务论坛、法律法规、警讯交流、联络工作和线索协查等警务信息分享的功能模块。为三地警方提供个高效的警务情报信息交换渠道。

（四）人员交流

随着科技不断发展，跨境犯罪呈现出高科技化，智能化的特点，刑事技术对刑侦工作的支撑作用日益明显，为了加强珠澳警方在刑事科学技术方面的深度合作。2014年4月10日，珠海市公安局与澳门司法警察局在珠海签署《刑事科学技术工作合作框架协议》，珠澳警方在刑事科学技术领域的深入合作正式启动，双方合作的内容包括信息交换、装备互用、学术研讨、人才培养和项目合作。对深化警务合作、提升打击跨境犯罪、维护珠澳两地社会治安稳定产生深远影响。在协议的框架下，到目前为止，珠澳两地已成功举办三届警务论坛。其中，第三届论坛中，双方就打击跨境犯罪、社区管理、区域警务合作、出入境管理等多个主题进行了充分交流，并邀请专家教授举行警务专题讲座，两地警方提交相关论文41篇。珠澳警务论坛已成为两地警方进行学术、业务交流、培训的最好平台。

三、构建珠澳警务合作的新机制

（一）签订区际警务合作法律协议，减少法律>中突。同主权国家不同法域之问，需要依靠法律协议来实现预防和打击跨境犯罪的警务合作。这样不仅可以减少两地法律制度、政治制度、执法标准不同的问题，还可以为预防和打击跨境犯罪提供法律依据。然而，澳门回归祖国已有十多年之久，珠澳合作也有三十多年的时间，却还未形成部完整的可以协调双方行动的法律协议。虽然，2014年4月10日，珠海市局与澳门司法警察局签订了《刑事科学技术工作合作框架协议》，但协议内容仅限于双方在刑事科学技术方面开展合作，并没有彻底解决，两地警务合作的根本性问题。另外，2006年两地达成的共识的《珠澳口岸警务协作机制》属于会议会议纪要，在合作形式上仍然存在很多不足。第，效力有限。不能全面解决粤澳警务合作中的根本性问题，比如犯罪人员的移交、证据交换等问题至今没有明确的法律标准。第二，约束力差。会议纪要属于口头协议，是各方在会议中达成的共识，并没有法律约束力。因此，两地合作的法律依据问题亟待解决。

（二）建立多样化联络渠道，提高沟通效率。由于珠澳两地的法制体系不同，目前珠海与澳门警方的合作都必须通过市公安局港澳联络科。近几年来，随着两地交流的日益增多，合作的次数也在快速增加，主要集中在案件移交、信息查询等方面。然而，随着珠澳两地同城化趋势日益加快，需要建立更加高效、多样化的联络渠道提高沟通效率。方面，应该增加珠澳两地基层执法机关特别是口岸机关的直接沟通联络，加强双方打击口岸地区跨境犯罪的合作；另

方面，应该建立一个珠澳两地专用警务情报信息系统，方便珠澳两地线执法机关可以在第一时间对犯罪资料进行一个比对和上传工作，提高两地警方沟通效率。

（三）深化个案协作机制，构建务实合作。根据《珠澳口岸警务协作机制》，在办理口岸地区发生的治安、刑事案件中，对对方联络官提出的要求，有必要的经联络官约定并经口岸出入境管理部门统，在受害人和当事人自愿的情况下，一方可派警务人员带领涉案人员到口岸指定地点与对方警务人员联系，协助开展案件调查工作。双方在协助侦查破案方面仍然使用传统的侦查协作方法即调查取证的方式，这与现代警务合作中的域外调查取证完全不同。调查取证与域外调查取证仅仅两个字的差别，但性质却完全不同，调查取证是委托性质的，即委托所在地的警察机关代为搜集证据、勘验现场、讯问嫌疑人、询问被害人及知情人。而域外调查取证是在经过所在地警察机关同意后，派工作小组，入境与所在地侦查人员起进行与案件有关的调查工作，是直接的调查取证。这也就决定了，域外调查取证的作用比调查取证要好。

（四）加强两地警方实战经验交流，取长补短，共同进步。根据2012年实施的《公安机关对港澳纪律部队交流合作管理办法》（以下称《办法》），申请赴港澳交流的单位需要在每年1月向公安部港澳办公室提交交流计划，待公安部港澳办公室审批并征得国务院港澳事务办公室同意后才可进行交流事宜。除此之外，《办法》还严格规定了交流考察的内容、人数及考察时间，包括交流考察团的人数不得超过10人，在境外停留时间不得超过6日等。交流考察限制多，加上手续繁杂，导致珠澳两地警方交流互访的频率及内容及其有限。建议有关部门对于珠澳两地的警务交流活动特事特办，尽量减少繁杂的审批程序，另外在交流内容上应相对灵活，不仅可以展开日常业务方面的交流，相互取长补短，大胆移植些好的做法，共同进步。还可以展开文体方面的交流，加深两地基层执法机关之问的友谊，为今后警务合作打下坚实基础。