从拉洛工程看技术薄弱地区水利工程建设管理

吉 村，张文举

（1.西藏自治区拉洛水利枢纽及灌区管理局，850000，拉萨；2.湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司，410014，长沙）

从拉洛工程看技术薄弱地区水利工程建设管理

吉 村1，张文举2

（1.西藏自治区拉洛水利枢纽及灌区管理局，850000，拉萨；2.湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司，410014，长沙）

代建制；组织模式；水利工程；建设管理；拉洛水利枢纽

西藏拉洛水利枢纽及配套灌区工程规模为大（2）型，工程等别Ⅱ等，水库库容2.97亿m3。工程海拔高程4 300 m地区，流域多年平均气温4.8℃，极端最低气温-23.9℃。工程位于我国偏远边疆地区且海拔较高、高寒缺氧、人口稀少，工程建设管理技术力量相对较为薄弱。虽然针对该项目专门成立了拉洛水利枢纽及灌区管理局作为项目法人（事业单位），小浪底水利枢纽建设管理中心和万家寨水利枢纽有限公司先后派出技术干部援助该工程的建设和管理，但技术力量薄弱问题仍未彻底解决，对工程建设和管理仍形成一定制约。本文结合拉洛工程管理中存在的一些问题和我国水利工程建设管理模式，对技术薄弱地区水利工程建设管理进行探讨，提出可行性建设管理方案或模式。

一、建设管理模式发展历程

我国水利工程建设体制的变迁大体上经历了自营式、项目业主负责制和项目法人责任制3个阶段。自营式为计划经济时代产物，缺乏监督和管理。项目业主负责制即业主管理制，以工程项目为对象、以项目业主管理为基础、以取得综合经济效益为中心的市场管理制度，是水利工程从自营式向项目法人责任制转变的过渡阶段。项目法人责任制建立投资责任约束机制以规范项目法人的行为，有利于提高投资效益，实现项目建设管理模式的变革，但项目法人责任制在政府投资的公益性工程项目上仍存在一些问题。国务院及水利部从政策上为代建制在水利工程中的运用和发展提供了支持。为进一步深化投资体制改革，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。为积极、稳妥推进水利工程建设项目代建制，实现专业化的项目管理，水利部发布《关于印发水利工程建设项目代建制管理指导意见的通知》（水建管〔2015〕91号），但该规定局限于项目法人责任制，代建范围也局限于施工准备至竣工验收阶段。

二、不同建设管理模式对比分析

1.组织模式对比

公益性水利建设项目的项目法人履行项目管理是一种任务，具有公益性和一定的政府行为，而代建单位的项目管理具有专业优势，是企业市场行为。项目法人管理与代建管理组织模式对比如图1。

自《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设﹝1996﹞673号）颁发以来，项目法人责任制成为我国建设领域主导体制。对于公益性水利工程项目，项目法人责任制仍存在以下几个方面问题：①多位一体，容易权力寻租从而发生腐败问题；②管理水平较低，资源浪费严重；③政企不分，权责不明。代建制权责清晰，能减少权力寻租，遏制腐败，专业化管理有利于提高项目管理水平。

2.应用分析

代建制要实现广泛推广，其组织模式不仅要符合国家和水利行业的相关要求，还要重点研究其是否符合市场化发展。目前，代建模式在水利工程中还未广泛应用，无明确管理边界，为方便比较分析，参考相关文献，并结合工程实际应用，将代建组织模式和代建管理范围分别进行比较。

（1）代建组织模式

根据代建单位组织或选择形式可以划分为：①针对项目组建代建单位，②专门组建代建单位，③市场化（招标）代建单位。不同组织模式对比见表1。

通过表1对比分析不难看出，通过市场化（招标）行为选择专业化代建管理单位，有利于优化资源配置，提高项目管理水平，权责清晰，有利于政企分开和监督管理。但目前存在的问题是代建制度不完善，适合招标代建的单位还不成熟。

（2）代建管理范围

根据代建参与范围可以划分为：①全过程代建，②分（两阶段）代建。目前前期代建比较适宜咨询管理类背景的项目管理企业，后期代建比较适宜有总承包背景的项目管理企业。

全过程代建模式能够充分利用资源，适用于各类规模的项目。但目前市场化、专业化代建单位并未形成，代建单位的融资能力有限，水利项目一般建设周期较长，风险相对较大，亟需国家从政策上进行鼓励和支持。

三、代建制与总承包异同

工程总承包模式指从事工程项目建设单位受业主委托，按照合同约定对从决策、设计、建造到试运行的建设项目发展周期实行全过程或若干阶段的承包，有DB模式和EPC模式。DB模式承包商负责工程项目设计、建造的全过程，EPC模式一般包括决策、设计、建造和试运行等4个部分。总承包模式与代建制的相关比较如表2。

工程总承包与代建制的区别是合同范围内实体建设，代建单位履行的是对建设过程的咨询、监督和管理，与工程总承包是相辅相成的关系，优势都是充分发挥专业优势、适应市场竞争。

图1 组织模式对比

表1 不同组织模式对比

表2 总承包模式与代建制比较

四、拉洛项目管理存在问题及管理建议

1.存在问题

①工程技术力量薄弱是拉洛水利枢纽工程建设管理过程中最大问题之一，严重影响工程建设管理水平。前期现场管理的专业技术人员多为初级职称或没有职称，具有工程师及以上人员较少，专业工程师不全面。现场管理人员技术力量薄弱，对工程质量安全有较大影响。

②项目法人作为事业单位，决策受政治、经济影响，完成投资任务可能是首要任务，不利于科学投资决策。

2.解决建议

①引入代建单位或建设管理单位，利用代建单位的项目管理专业优势，确保建设管理技术力量。

②采用工程总承包 （DB模式和EPC模式），通过投标，使工程质量、安全、工期、造价转移给技术力量雄厚单位，确保工程质量安全。

③建设管理和运营管理分开，工程建设采用BT模式，建设完成后交项目法人管理，确保工程建设管理决策不受政治、经济影响，确保工程建设决策科学。

五、结 语

结合我国水利工程建设模式和拉洛水利枢纽建设管理存在问题的分析，对技术薄弱地区水利工程项目管理提出如下结论或建议：①采用代建模式可以有效利用代建单位专业技术优势，通过专业化管理解决偏远地区水利工程建设管理技术力量薄弱问题；②代建制权责清晰，能减少权力寻租，遏制腐败，专业化管理有利于提高项目管理水平；③代建制与工程总承包都是市场化的选择，亟需在技术薄弱地区大力推广。

[1]王卓甫，李欣兰，王身军.中小型水利建设项目典型代建模式及其发展[J].中国农村水利水电,2012(7).

[2]谢颖.政府投资人对委托代建工程项目的管理理论与方法研究 [D].北京：华北电力大学,2008.

[3]黄照春，蒙志强.工程总承包模式在广西水利工程建设中的探索 [J].中国水利，2016(16).

责任编辑 张瑜洪

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1000-1123（2016）20-0021-02

2016-10-18

吉村，助理工程师。