试论城市设计公众参与的三阶段

2017-01-09朱直君周逸影成都市规划设计研究院四川成都610041

四川建筑 2016年6期

朱直君，周逸影(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

试论城市设计公众参与的三阶段

朱直君，周逸影
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

我国城市规划公众参与发展多年，却仍进展缓慢。城市设计作为城市规划领域中的特殊类别，其非法定、形象生动、多层次的特性，使其有条件成为我国城市规划公众参与的突破口。文章基于对我国城市设计公众参与的三个期待，并通过借鉴美国经验与国内学界的讨论，对未来城市设计公众参与的发展历程进行了分析，同时明确了各阶段中规划编制单位的角色定位。

城市设计；公众参与；三阶段

我国城市规划的公众参与践行多年却发展缓慢。自2014年以来，城市规划的公众参与被提到了空前的高度。城市设计作为城市规划领域中特殊的类别，其公众参与成为推动这一民主法制进程的先行者。

然而，成都实践所呈现的问题让关于“分阶段推进城市设计公众参与”的讨论成为必须。在我国城市设计公众参与发展的每一阶段，相关的规划编制机构也应当起到积极而明确的作用。

1 城市设计是我国城市规划公众参与的突破口

由于国情和发展需要，我国城市规划层次繁多，公众参与在不同的规划层面都面临着不同的实施困难。城市设计作为城市规划的空间形态塑造方法，具备以下特点：

(1)非法定：区别于法定序列规划，城市设计偏向于感性的过程，形式多样，不受法律规范的强制约束，具有很强的灵活性；

(2)形象生动：城市设计是基于空间价值评估对于城市公共生活空间的多重演绎，与民众日常生活切实相关，设计成果易于理解、识读，有利于民众积极参与；

(3)多层次：城市设计作为一种方法，其尺度贯穿于城市规划从宏观总体到微观详细的各个层次。

基于以上特性不难看出，与法定规划相比，城市设计更有条件成为公众全面了解城市规划工作、自由发表意见的平台；也更有条件成为政府及时了解民众关切、解决民生问题的渠道。因此，城市设计应是城市规划领域公众参与的突破口。

2 从成都尝试看我国公众参与的三个期待

2.1 成都的实践

2015年初，成都市规划局启动了成都首次“中心城总体城市设计”工作。作为设计方，成都市规划设计研究院在工作前期代为组织了首轮公众参与活动，其目的在于向全社会宣传规划局的中心工作，同时让规划局了解广大民众的关切。首轮公众参与活动包括了网络宣传(微博话题讨论、网络问卷调查等)与街头互动(现场城市画像，即让参与者用彩色图钉在展墙上标记个人偏好的城市特色空间)，虽然引发了一些社会关注，也收集到了一定数量的建议，但与预期效果仍有较大差距。问题主要表现为以下三点：

(1)市民参与度低。在本地门户网站上持续一个月的面向全社会的网络调查中，总共收回问卷806份，日均仅20余份。在成都人流聚集的红星路步行街和宽窄巷子两个点开展的城市画像活动，不乏有民众因好奇而驻足停留，但由于缺乏兴趣，或因腼腆而羞于表达意见，周末两天参与总人数少于200人，不足预计2 000人的十分之一；

(2)参与者认知受限。在城市画像活动现场，能够准确识别地理方位的市民不多，大多数参与者需要规划师的现场协助。另一方面，参与者对“城市特色”的认知差异较大，有的不能理解其含义，有的将特色局限于非物质层面(如美食、熊猫等)，最终导致活动结果与城市设计本义有偏差；

(3)意见缺乏针对性。在网上调查中，网民所表达的意见五花八门，许多反映问题局限在与自身利益相关的生活琐事，对后期规划指导性不强。参与现场活动的市民多数仅关注与自己所住区域相关的问题，关注焦点多集中在例如噪声、垃圾、地铁等琐事上，对于城市的特色空间塑造，没有过多的意见或看法。

2.2 我国城市设计公众参与的三个期待

成都的实践虽只经历了首轮阶段，作为公众参与相关方的成都规划局也尚未对结果作出回应，但不可否认的是，其暴露的问题在全国的城市设计公众参与工作中具有普遍性。这些问题也成为对我国城市设计公众参与事业的几个期待。

(1)期待之一是民众参与水平有待提升。长期以来，我国民众对城市设计接触甚少，信息传导不畅导致民众对城市设计乃至城市规划心存误解；而民众自身的公民意识和知识储备还有相当的欠缺。在我国社会发展的进程中，城市规划(设计)的社会教育和价值导向急需弥补，才可能逐渐提升民众参与的数量和质量。

(2)期待之二是方案决策环节有待放权。城市设计公众参与的本质，是我国社会主义民主和法制进程的重要体现。从事前参与到事后参与，民众对城市设计方案的话语权和决策权需要被逐渐的法定化、常态化。在城市设计方案决策环节，未来政府在一定程度上的放权将是避免公众参与流于形式的最终导向。

(3)期待之三是编制单位角色有待明确。在城市设计的公众参与中，政府(组织编制与最终决策方)与民众(或民众代表)应是直接对话的两大主体；城市设计编制单位(如城市规划院)往往代为政府组织公众参与活动，这是应有之义。而现阶段，在许多公众参与活动中，城市设计编制单位对自身的角色定位不清，被公众误认为是政府的代言人，被迫担负了过多的社会期盼，牵扯于各方利益的博弈之中，处境尴尬。因此应尽快明确编制单位的角色与责任。

3 美国经验与讨论

3.1 美国的经验

美国城市规划公众参与起步于20世纪60年代。在此之前，城市规划的制定与实施掌控在政府、立法机构及开发商等少数群体中，公众参与仅有城市规划委员会听证一种渠道。公众想要了解规划管理中的其他事务，只能通过司法诉讼才能获得。到了20世纪70年代，美国市民活动不断发展，普通民众、社会团体等非政府组织及个人在政策决策中的作用不断提高，规划参与度也不断深化。各类团体及组织通过街头游行抗议、媒体宣传、政治途径等方式，表达对土地开发及其他规划决策的利益诉求。经过数十年的发展，美国城市规划公众参与日趋成熟，内容和形式日益多样化，参与阶段涵盖了规划编制、审议、开发许可等全部环节，在法律制度上予以保障、规划编制中得以落实[1]。

可以看到，美国城市规划公众参与表现为从间接民主向直接民主转变，参与程度从形式化的听取意见逐步深化为直接参与规划决策。公众参与的发展历程具有明显的阶段性特征，与社会力量的发展、市民社会的成熟度及政府行政改革密切相关。

3.2 讨论

自20世纪90年代城市规划公众参与的理念进入中国至今，国内学者对公众参与的主体、参与机制、法律制度保障等一系列问题进行了深入研究。但对于公众参与在城市规划中的阶段性特征，以及各阶段参与角色的认知还处于起步阶段。郝娟(2008年)认为参与能力是阻碍公众不能进入高层次规划参与阶段的主要原因，并提出了提高公众参与能力的途径和方法[2]。莫文竞和夏凯南(2012年)认为公众成熟度直接决定了公众参与的效果，应根据不同的公众成熟度特征选择合适的公众参与方式，并设计了“适应性城市规划公众参与方式选择模型”[3]。

因而，本文基于对我国城市设计公众参与的三个期待，借鉴美国经验与国内学界的讨论，对未来城市设计公众参与的发展历程进行了分析。

4 三阶段预判

如前文所述，公众参与是民众与政府之间的意见交换，前者代表社会小众而广泛的利益，后者代表着社会大众而久远的利益。虽然公众作为“参与”的主体，其参与成熟度影响着公众参与的实际效果，但并不是唯一因素。中国民主法制进程中城市政府角色的转变，以及规划编制机构在此过程中发挥的“催化”作用，共同决定着参与效果。

因而，基于我国民主法制进程和公众参与成熟度的特征，公众参与进程可分为三个阶段。

4.1 第一阶段(现阶段)——“象征性参与”

4.1.1 参与形式

本阶段是我国公众参与的起步阶段。公众参与的主要形式是政府(规划局)通过定点定时公示，向市民告知规划成果，宣布规划决定，让民众被动接收诸如项目名称、地理位置、设计方案、技术经济指标等规划信息。民众的意见通过信访部门收集整理后反馈至政府，政府在评估后做出裁决，并直接要求规划编制单位进行修改或维持原方案。

4.1.2 参与效果

单纯的公示，主要是政府向民众的事后单向“告知”，而非真正意义的贯彻设计全程的“双向”交流。公示多采用定点定时，没有预告，信息发布对于民众而言具有意外性，民众的信息反馈属于零星偶发、具有随意性。事实上，除了极个别长期关注公示动态的民众外，大部分民众很容易错过公示有效期，无法很好地保障公众参与的广泛程度。因此，本阶段的公众参与是“象征性”的。

从我国规划信息公示实践的效果来看，本阶段往往造成公众参与意愿低、信息接收不对称等；公众专业知识匮乏，无法全面理解设计意图；零星的意见难以被采纳；政府缺乏有效的沟通机制，具有引发群体上访等社会矛盾的风险。

4.1.3 三方角色

在第一阶段，政府是决策规划的唯一主体，由于体制改革尚在酝酿，公众参与的成熟度尚待提高，政府无法承担由于陡然允许公众决策后导致的不确定后果。而公众并不具备方案的决策权，其话语权在客观上也被抑制。可以说，本阶段公众参与停留在形式上的参与，象征意义大于实际意义。

尴尬的是，规划编制机构在本阶段往往只能成为设计成果的“出图者”和“修改者”，被置身于公众参与的过程之外，未能发挥任何促进或协调作用。

4.2 第二阶段——“协商性参与”

4.2.1 参与形式预判

随着我国民主法治的进步，公众话语权的扩大，城市设计的公众参与必将进入第二阶段。该阶段的形式将呈现多维度，除了延续第一阶段的城市设计成果公示外，政府可以委托规划编制机构组织城市设计事前咨询，采取问卷调查、座谈会、走访社区家庭等方式开展调查，公开征询市民意见，允许市民个人或团体参与规划协商。规划编制机构收集整理市民意见向政府反馈，政府权衡各方利益，最终作出规划设计决策。

4.2.2 前提条件

从现阶段过渡到第二阶段，最大的社会发展背景在于规划管理的体制机制改革，而最直接的前提条件在于民众参与成熟度的提升。因此，政府有义务对公民进行教育和引导，使其逐渐增强对城市设计方案的解读能力。

具体而言，可通过规划知识宣讲、社区规划讨论等途径对市民进行规划知识的理论教育，帮助市民建立起基本的规划认知力和判断力。政府为市民提供更多的渠道接收规划信息，如发行规划知识宣传册、编制规划类的百科知识丛书等。市民可通过报纸、广播、电视、网络等多方式对规划议题展开讨论、发表意见。规划知识开始普及到各个领域，走进普通民众的日常生活。

4.2.3 参与效果预判

多维度的公众参与，从事前到事后，民众将全程了解和跟踪城市设计工作，参与意愿势必更加积极；随着公众参与成熟度逐步提升，政府对公众参与的态度从“不够信任”到“逐渐信任”，政府与公众的交流从“单向”转为“双向”。可以预见，虽然公众在本阶段仍然不具备参与城市设计决策的权利，但公众实质性地参与协商城市设计方案将有助于政府更加准确的判定和更加全面的顾及各方诉求，民众与政府也将逐步形成良好的合作关系。

同时需要指出，虽然公众在本阶段具备了一定的参与能力，但不一定能够应对任何复杂的规划项目，政府放权需稳中求进。

4.2.4 三方角色预判

在第二阶段，政府仍是制定、决策规划的主体。公众的话语权得到大大提高，能够以集体意见而非个人意见进行协商性参与，公众的诉求将会正式成为城市设计方案形成过程中不可忽略的考量因素。

而规划编制机构在本阶段则由纯粹的“出图者”变成公众参与活动的“组织者”，起到媒介作用，成为“双向沟通的桥梁”：一方面向市民传达政府规划信息，并收集整理公众意见，递交由政府作最终决策，另一方面将在政府指导下承担专业知识普及的“教育者”、“宣传者”职能。

4.3 第三阶段——“决策性参与”

4.3.1 参与形式预判

城市设计公众参与的第三阶段也是最终阶段。本阶段公众参与将不再囿于事前协商、事后反馈，其工作重心将转移为公众实质性参与城市设计方案决策。政府在规划项目的立项准备、初步草案、方案生成、成果审查、实施等各阶段全面公开规划信息，公众参与开始融入到规划过程的各个环节。政府对不影响城市发展重要方向的城市设计项目进行逐步、逐阶段放权，公众在方案优选、规划修改、信息反馈阶段有重要决策权，其他阶段起谏言作用。就形式而言，建立常态化、机构化的公众委员会、听证会等将获得制度保障，公民在城市设计工作中的话语权和决策权将得到充分保障。

4.3.2 前提条件

本阶段的社会发展背景是我国未来全面建成法治社会，城市规划管理的体制机制改革完成。直接前提条件是规划知识得到普及，公众获得较强的参与能力和成熟的参与心理，总体上可以理性地对方案进行判断和决策。

4.3.3 参与效果预判

可以预见，在最终阶段，公众已然具备了参与城市设计决策的权利，参与意愿极大增强；政府对于民众的信任度充分提升，双方获得良好的合作关系。公众参与在本阶段成为城市设计相关各方博弈的重要制衡机制。

4.3.4 三方角色预判

在最终阶段，政府与公众分享权利和责任，政府不再是决策设计方案的唯一主体，但仍然将是对方案方向性决策的主体。

规划编制机构应该成为政府与公众的“智库”，为各阶段的规划决策提供技术支撑，并在综合平衡各方利益的基础上做出最佳的价值判断，是独立于利益之外的第三方机构。

5 结束语

成都的城市设计公众参与正从第一阶段迈入第二阶段。同时由于全国范围内改革进度和民众素质提高的总体一致性，这也正是我国许多城市共同经历的转型期。公众参与势在必行，但也不能一蹴而就。只有当民众--规划编制机构--政府部门建立起一种良性合作、共同决策的联合机制，市民的小众意见才能真正发挥作用，城市设计才能以最佳的方式来创造宜人的城市人居环境并兼顾各方利益。

本文所论之事在我国学界虽已不乏探讨，但触及各方的本质问题者寥寥。尤其是对规划编制机构在城市设计公众参与事业三阶段中的角色定位，填补了学界的讨论空白，也期待更多研究。城市设计公众参与三阶段简介见表1。