城乡统筹背景下的民生设施规划探索<br/>——以成都市城乡医疗卫生资源布局规划为例

城乡统筹背景下的民生设施规划探索
——以成都市城乡医疗卫生资源布局规划为例

2017-01-09成都市规划设计研究院四川成都610041

四川建筑 2016年6期

关键词：卫生院成都市医疗卫生

唐鹏(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

城乡统筹背景下的民生设施规划探索
——以成都市城乡医疗卫生资源布局规划为例

唐鹏
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

文章以成都市城乡医疗卫生资源布局规划为例，探讨民生设施规划的概念、编制重点和在城乡统筹背景下的编制思路，完善民生设施规划编制方法，深化城乡统筹实践。

民生设施；医疗卫生；规划

为落实科学发展观，成都市从实际出发，启动“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的发展战略之后，一系列民生设施规划适时启动，对成都市域1.24×104km2的城乡民生设施进行科学规划与合理布局，以实现城乡基本公共服务的一体化配置。

1 民生设施规划的概念

“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮。”这里的“民生”，是“百姓的生计”的意思。《辞海》中对于“民生”的解释也是“民众的生计”。所谓 “民生”，就是保证民众生存条件的全部需求和改善生活质量的普遍需求。所以“民生”设施规划是对保证城乡居民基本需求和普遍需求的公共设施的配置和安排。

结合成都市的具体情况，民生设施规划包括医疗卫生、教育、体育、文化、社区用房等的公共服务设施规划，停车场、加油站、环卫设施、电力设施等的公共基础设施规划以及人防等的公共安全设施规划。本文侧重于对公共服务设施规划的探讨。

2 规划编制重点

成都市各区(市)县民生设施规划编制系列不完整，标准不统一，各区(市)县间缺乏协调，故本次民生设施规划将成都市12 390 km2看成一个整体，研究民生领域发展趋势，确定民生设施配置标准和布局原则，统筹优化布局，做到民生设施规划编制的全面化、全域化和标准化。

农村地区的民生设施规划编制存在缺失或弱化的问题。本次民生设施规划对市域内城乡用地等同看待，按人口规模和相应标准进行设施配置，做到城乡民生服务的均等化。中小学布局规划、城乡医疗卫生布局规划等民生规划均对农村地区民生设施进行了定点定规模。

3 新背景下规划编制思路探索

民生设施规划不再是设施的均衡布点式规划，而是更关注民生、关注城乡、关注区域协调的统筹规划。

3.1 构建民生设施服务体系

民生设施规划要变“物质性规划”为“综合性规划”，深入经济、社会发展领域，研究民生改革发展方向，构建城乡一体的民生设施服务体系。

以城乡医疗卫生规划为例，医疗卫生领域有两个发展趋势：

(1)医疗诊疗模式变革：医疗服务体系将逐步由目前的分级体系转换为以综合医院(专科医院、中医院)为中心，社区卫生服务机构及乡镇卫生院为基础的两级医疗服务构架，形成“小病进社区，大病进医院”的诊疗模式。而目前成都市先进的医疗技术、设备和优秀卫技人员过度集中在城市的大医院，与居民生活联系更紧且距离更近的基层(社区及农村地区)医疗卫生资源配置薄弱，医疗卫生资源结构呈“倒金字塔”型。故在新的诊疗模式下应加强基层医疗机构(社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生站)的建设(图1)。

图1 体系结构转换

(2)强化公共卫生服务：“SARS”危机过后，公共卫生的重要性更为突出。公共卫生体系包含疾病预防控制系统、传染病救治系统、精神卫生系统等八大系统，其中每个系统都有一个较为完善的结构体系，并须依靠基层医疗卫生机构的基础作用(图2)。基层医疗卫生机构要承担“开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务”六位一体的工作。目前成都市存在公共卫生体系不健全，设施规模不足，基层设施公共卫生职能缺失的问题。故医疗卫生设施规划应突破以往规划“重医疗、轻卫生”的定式，强化公共卫生体系规划。

图2 城乡医疗卫生服务体系结构

通过对医疗卫生领域两大趋势的研究，确定医疗卫生服务体系由医疗和公共卫生两大体系组成。其中基层医疗卫生机构(社区卫生服务中心和乡镇卫生院)和公共卫生体系是医疗卫生设施规划的重点。

3.2 合理确定城乡配置标准，实现基本公共服务均衡化

民生设施规划要改变以往“重城市、轻农村”的规划模式，深入研究农村地区的民生设施需求，制订合理可行的配置标准和实施策略，真正做到城乡一体化。

以城乡医疗卫生规划为例，在病床位总量预测上，规划考虑到城市综合医院有为农村地区服务的功能，除采用千人指标法外，还利用床位分解法将城市床位指标分解为对市外服务、本地服务、农村服务等项进行预测，并通过经验公式进行验证，得出2020年成都市域城市地区和农村地区的病床位总量，并将总量指标分解到各区(市)县。

医院卫生院床位总量=

农村地区医疗机构按一镇一公立卫生院和一村一卫生站两级结构设置。由于成都各区(市)县已编制完成农村新型社区规划，村卫生站依照农村新型社区点位和规模进行配置。公共卫生体系向农村覆盖，其中疾病预防控制体系、传染病医疗救治体系和精神卫生体系覆盖到村，村卫生站要承担初步诊断、报告、隔离留观等基础工作；卫生监督执法体系覆盖到镇；紧急救援和应急指挥体系建立成都全域急救半径小于8 km，急救反应时间小于15 min的救援网络(山区反应时间可适当延长)。基层医疗卫生设施的建设标准要充分考虑到其“六位一体”的功能，如镇卫生院疾病预防控制部门业务用房建筑面积不小于80 m2，床位数应按每千人口1.2～1.5张水平计算，重点镇卫生院占地面积控制在0.67～1 ha，中心卫生院控制在0.53～0.67 ha，一般卫生院控制在0.4～0.53 ha。

3.3 规划编制主体与实施主体统一，强化实施管理

成都市民生设施规划均由规划部门与专业管理部门共同组织编制，由市规委会审查，报市政府审批。规划实施主体同时也是编制主体，切实做到以规划为纲，推进各项民生设施建设。

规划城镇民生设施均在控制性详细规划中定点、定界、定规模、定强度，充分实现用地控制，并接受规划部门与专业管理部门双重监督。农村地区民生设施建设分解到专业管理部门和建设行政主管部门的年度计划，如农村地区镇卫生院的标准化改造作为医疗部门的目标任务已基本完成。

制定《规划实施管理办法》，搭建市规划部门同专业管理部门的协调沟通平台，明确规划实施、监督、调整、修编要求和程序，将规划技术文件转化为公共政策。

3.4 制定政策，保障规划实施

在成都市委市政府的统一部署下，在编制本规划的同时，一系列的保障政策出台，以医疗卫生为例：

(1)建制乡镇卫生院划归县级政府统一管理，非建制卫生院改制搞活；村卫生站统一管理，提高服务能力。

(2)公立卫生院标准化改造。

(3)在全国率先全面实施新型农村合作医疗制度。

(4)城市医疗卫生支援农村的长效机制全面建立完善。

(5)农村地区垃圾集中收运处置，改善农村环境卫生。

保障政策有力地促进了民生设施的建设和利用，对于打破城乡制度藩篱，改善民生，实现城乡公共服务的一体化有重要的推动作用。