山地河谷型中小城市总体规划编制思路探索

赵 彬(江苏省城市规划设计研究院, 江苏南京 210036)

山地河谷型中小城市总体规划编制思路探索

赵 彬
(江苏省城市规划设计研究院, 江苏南京 210036)

山地城市是我国生态环境安全的重要保障节点，也是山区人民提高生活品质的基础单元。脆弱的自然环境和局促的土地资源是制约山地城市发展的关键因素。文章以四川省石棉县总体规划的编制为例，提出当前山地河谷型城市发展具有“区域变化挑战性高，自主创新转型弱；中心城区首位度高，区域差异引导弱；资源依赖性程度高，综合服务发展弱；文化民族多元性高，城市特色风貌弱；生态环境脆弱度高，旅游开发互动弱”等问题，而山地城市的发展也具有很大的资源依赖性。在当前新型城镇化的发展要求下，要针对具体的问题，提出分级分类的指导，在“安全优先、全域统筹、内力重塑”等方面细化，并形成空间布局的引导。在总体规划编制的方法上注重落实策略，对应政策。以期望对此类山地河谷型城市规划编制方法作出探讨。

山地河谷型；中小城市；总体规划；编制方法；安全优先；全域统筹；内力重塑

我国是一个多山的国家，山地面积约占我国陆地面积的69%。相较于平原，山地地区的城镇普遍存在生态环境脆弱、地质灾害多发、经济发展滞后等问题。同时，山区也是我国少数民族集聚区，矿产、水能、生物资源集聚区。近年来更成为国家提出“同步建成小康社会”的攻坚地区。

山地城市是我国生态环境安全的重要保障节点，也是山区人民提高生活品质的基础单元。脆弱的自然环境和局促的土地资源是制约山地城市发展的关键因素。同时也应该看到，山地城市以其积极利用和改造自然的态度在城市自身环境与资源的博弈中作出了很多精明的抉择。比如，山地城市尤其是山地河谷型城市在长期的发展中大多形成“单中心集聚，多组团分散”的城市空间格局，这样的结构在城市发展中保证了用地高效和应对生长。

作为本文实例研究对象的石棉县位于成都平原城市群西南和雅安市南部，是大渡河流域典型的中高山地区河谷城市。良好的生态基底和多民族的文化赋予其“藏彝走廊，阳光石棉”的美誉。石棉县具有高山河谷型中小城市的大多共性，也存在特殊的问题。举一反三，笔者通过在在规划编制过程中的实践，运用针对性的规划策略与方法提出山地河谷型中小城市总体规划编制思路，希望对同类项目具有参考性。

1 高山河谷型中小城市的发展特征

高山河谷型中小城市中心城区往往规模不大，人口多数在十万以内，但县域面积大多广袤，动辄上千平方公里。由于位于山区地带，相对海拔高，地形落差大，山高谷深，坡陡岭峻，岭谷相间。城镇多临山谷内的河流，以谷地为基础相对集中布局。而由于交通的滞后发展，其产业具有很大的资源依赖型，多年来发展大多“靠山吃山”，走过“农林经济”、“矿业经济”乃至“木头/石头经济”到近期趋热的“水电经济”的道路，而在国家对环境资源政策的紧缩情况下，这些山地城市的发展大多不知何去何从，转型发展的当头，需要解决的问题也错综复杂。在面对一系列问题的时候，更加应该把握山地城市的发展特征，有的放矢。

1.1 区域发展安全性不足，权衡发展与保护的尺度难把握

山地城市发展的前提是安全发展，并且能正确地处理好保护与发展的关系。山地城市的发展有很大的资源依赖特性，也看到一些地方由于开挖山体，砍伐林木，筑坝蓄水，兴修水利对自然生态带来的损害。权衡发展与保护的关系就显得尤为重要。无论从县域层面对生态安全格局的构建还是到中心城区层面人居安全的保证，都应该是总体规划编制需要考虑的首要问题。

本案例的石棉县位于川西平原与四川盆地的过渡地带，地势高差悬殊，地貌类型多样，地质构造、地层岩性复杂，新构造活动频繁，复杂的地质条件决定了石棉县境内地质灾害的多发性和严重性。地质灾害规模大、危害重，具有隐蔽性和长期性，防范地质灾害风险进一步加大，防治任务繁重而艰巨。

客观地说，这种被动性的应对自然灾害已经让很多乡镇失去了面对发展的勇气，而积极地权衡发展与保护的关系在今后的规划引导中极其重要。

1.2 对资源、区位、交通依赖大，中心城市辐射度不强

自古以来城市的形成和发展离不开两个要素：资源和交通。山地城市更加体现了这种特征。不难看到，在与大区域的融合发展上，此类城市的发展很大程度上依赖区位条件和交通设施条件，资源的流动以中心城区为集中和交换点，带来了县城的发展。但由于山地的特殊地貌，域内除了以上提及的区域性交通设施外，自身次级公路等级低，交通不便，造成山地乡镇和村庄居民与中心城区的联系度并不高。再加上山地村民的产业多以果树林木和林区相关产业等为主，客观上保留了步行为主的出行习惯，使得村民活动范围有限，这种相对疏离的关系在很大程度上难以发挥层级带动的效应。

以石棉为例，其历史上是内地通往云南、西藏等边陲重要通道的节点。近年区域性基础设施如京昆高速、国道108线、省道211线等贯穿全境，使其成为区域交通走廊上的重要供给站。通过分析，石棉中心城区非农人口首位度很高，大量城镇人口和产业集中于县城，而其他乡镇与县城发展水平相差悬殊。除少数乡镇具有一定的工业基础，非农业人口大于1 000人外，其他乡镇非农人口均少于1 000人，多以特色农业、农副产品加工为主，不同地域的资源潜力尚未得到充分的开发利用。这种非交通经济走廊地带的自给自足发展，在客观上弱化了中心城区作为域内重要核心的辐射带动作用。从发展上来说，挖掘其自身的增长点比依靠外力驱动更加实际。

1.3 城镇体系层级不明晰，乡镇发展权与区域资源要素不匹配

高山河谷的地形特点带来了人口与建设的不均衡，而差异化的交通条件也加剧了这种不均衡的态势，很难用平原城市中带状联系等思维去分析现状，而用点状发展的手法的重点是明确差异化的引导和资源的合理运用。

石棉县地势西南高，东部低，山高谷深，坡陡岭峻，岭谷相间。大渡河、楠桠河的河谷区域是现状石棉县最主要的乡镇、人口、耕地、生产力资源分布区域，并呈现由河谷向高山递减的格局。这种不均衡造成乡镇城镇体系层级不明晰，缺乏中心城区层级以外次级服务点的尴尬格局。具有山地资源的乡镇由于远离河谷地区，其人稀地广，很难能形成有经济效益的规模化开发和建设，乡镇的管理更加趋向于保护而无力发展，进一步加大了区域资源要素与乡镇发展权的不匹配，更加需要从区域整体层面统筹发展。

1.4 生产贴近资源及要素，生活围绕公共服务设施供给，产居关系特殊

石棉县是资源依赖型山地小城市，历史上因矿而得名，发展兴盛。但近年来随着矿产资源的枯竭也面临着城市产业的转型升级。无论是依托水电的发展尝试，还是因富藏碲铋矿纳入国家级攀西战略资源创新开发实验区的机遇，转型发展的路如何走都将是此类城市的时代抉择。同大多山地城市一样，其中心城区在发展中也面临着生态环境恶化、人地矛盾冲突、城市地域特征消失、城市公共空间不足等发展问题。

而随着国家对生态环境保护的重视以及对落后产业的淘汰，城区的产业空间发展面临重大转型。但是中心城区本身的公共服务设施由于组团化的建设往往造成布局不均，覆盖不足、层级不明等问题，破碎化的空间也对职居关系带来困难。这对转型期的城市发展来说，挖掘内生动力，激发城市健康生长的活力，加大城区吸纳就业能力才能达到新时代与全国同步实现小康社会的要求，城市规划作为一项公共政策，也应该发挥引导的作用。

同时，山地城市的少数民族风情，富含的旅游文化资源等等都是需要通过城市规划的载体去与城市发展的各个系统协同融合的。众多的特色，在合理的利用下能焕发更大的生机。

2 编制山地河谷型中小城市规划的策略

综上分析，结合案例，对山地河谷城市发展特色与不足的分析可以总结为“五高五弱”，即“区域变化挑战性高，自主创新转型弱；中心城区首位度高，区域差异引导弱；资源依赖性程度高，综合服务发展弱；文化民族多元性高，城市特色风貌弱；生态环境脆弱度高，旅游开发互动弱”。

抓住问题后，理清思路，逐项针对性地提出解决方法。结合石棉案例现状，针对“转型能力弱、差异引导弱、服务能力弱、风貌塑造弱、旅游开发弱”等主要问题，按照“保障安全、完善功能、提升水平”的总体思路，提出了“安全石棉、可持续石棉、和谐石棉”的总体目标，并通过“七个转变”的发展策略在规划中贯彻落实。

2.1 经济发展模式

在经济发展引导中促进石棉从全面小康向山区特色城乡现代化探索。精明利用资源本底，强调不同层级、城乡一体的城乡统筹策略，促进水电领头转向多元发展并进。

2.2 城镇体系结构

在城镇体系构建中，强化中心城区综合服务功能，综合考虑灾后重建、工矿区棚户区改造、城市就业恢复、生态环境修复、城市功能组团重构等因素，切实给中心城区的发展注入活力和动力，达到功能由单一走向复合的转变。

2.3 区域安全

在区域安全格局构建中，保障城乡与区域生态安全格局，统筹城乡发展的主观意愿和环境保护的客观约束，区分各个区域的发展要义，变被动应对生态的影响转为在积极的生态建设和环境保护中去促进发展。

2.4 基础设施

在基础设施配套中，构建与带状河谷型城市相适应的综合交通体系，对交通区位的利用也要达到由节点转为枢纽的引导，市政实施的建设强调覆盖全面性、水平均等性，方式差异性。

2.5 空间布局

从可持续发展动力挖掘上，以城乡统筹优化县域空间与产业结构，县域经济发展交由县政府直接统筹，而各个乡镇政府以民生保障和生态保育为主要责任，落实集聚集约发展和产业引导要求，由无序转为有机。

2.6 特色体系

在特色彰显上，强调对石棉城市建设历史的挖掘，理顺中心城区山水城林的空间要素，为川矿文化、民族文化和山地宜居城市的载体建设注入空间活力，由点状控制向体系完善过渡。

2.7 文化传承

文化传承与展示由川西旅游线和雅西高速上的窗口地区转变为丰富文化，多彩风情的展厅。

明确了“七个转变”的导向，在构思空间策略的同时，注重可持续性与实施性，也对实施政策建议提出策略，以促进石棉县的转型发展之路。

3 山地河谷型中小城市规划编制方法的深入思考

空间布局是城市规划的抓手，而政策导向是城市规划的最终目标。结合石棉的现状问题，提出了“安全优先、全域统筹、内力重塑”的主导思想，分解细化，并形成空间布局的引导。

3.1 安全为先

3.1.1 先底后图维系区域安全格局

规划从区域生态安全格局出发，采用“先底后图”的手法，运用GIS技术叠合县域生物保护、水文水利、地质灾害等要素综合划定禁建区，形成生态安全红线(图1)。各发展主体做好对已有建设的清理，按照环境承载力约束要求适度建设。最终将域内国家级自然保护区的核心区与缓冲区、省级风景名胜区与森林公园的核心景区、文物保护单位保护范围、集中式饮用水水源一级保护区、基本农田、25°以上坡地、河湖水面、重要矿产资源埋藏区、地质灾害点和活动断层两侧控制范围划为禁建区优先控制。面积约占县域总面积的79.43 %

图1 石棉县生态安全构建框架

3.1.2 规避山区灾害保障建设安全

针对石棉地质灾害类别多、分布散、面广、分布不均的特点，明确滑坡、泥石流、崩塌等灾害分布点，并提出针对性的管控措施，对原矿渣堆积区进行规避和疏导，做好预防预控，保证建设安全。县域内按照灾害的分布和可能造成的影响，划定重点防治区、次重点防治区、一般防治区，并逐项排查隐患，针对性提出安全建设的要求。

3.1.3 低冲击式布局顺应河谷地形

顺应山地河谷地形地貌，采用低冲击的规划方法严控滨河、沿山空间开发强度。对新增建设用地“先评价后建设”，并差别化引导；对建成区重新评估各类灾害影响，消除安全隐患；构建安全疏散体系，做到安全达标。

3.1.4 划定城区开发边界严控蔓延

严格划定城市开发边界，严控城市蔓延。在边界内按照各个组团功能定位做好开敞空间控制，建设时做到功能混合、疏密有致、尺度宜人。最终确定其中心城区所在大渡河和楠桠河两河四岸的河谷内，坡度在25°以下的可建设的区域为开发边界，作为终极边界。在此界限内，强调按组团功能定位，控制开敞空间；要求各组团功能混合、疏密有致、尺度宜人。

3.1.5 因地制宜构建应急避难网络

从组团内部配建、地形分区、避难体系覆盖及平面与立体结合等角度构建因地制宜的应急避难网络，多举措保障建设安全。落实“组团拓展与避难配建相结合；避难分区与台地地形相结合；生命通道与主干路网相结合；避难场所与绿地广场相结合；平面布局与立体维护相结合”的布局要求。

3.2 全域统筹

石棉发展面临资源型城市转型的压力，高载能产业也受到约束，经济社会发展必须拓宽思路，探索转型之路。

3.2.1 空间统筹引导集聚发展

在生态保护与特色化利用的前提下，规划将县域空间划分为五个主题各异的功能片区，以此统筹各乡镇发展侧重，形成综合发展、文化旅游和特色农业三条发展轴，引导城乡建设、各类村庄布局和基本公共服务投入有序集聚。

3.2.2 产业统筹助力全民小康

以“与全国同步达到小康社会”为目标，健全贴合地域、相互关联的三次产业体系，做好城乡一体、重点侧重与旅游策划，加强三次产业间的反哺、互动，构建“一心、两带、三区”的旅游体系框架，以石棉丰富多彩、多元多样、独具特色的旅游资源整合为突破口，带动中高山地区村民脱贫致富。

规划通过全域统筹，重点集中集聚建设石棉工业园区，各乡镇不得设工业园区。升级传统优势产业，扶持碲铋矿及新材料等新兴产业的发展，形成新旧产业融合并进。

3.2.3 公共服务与基础设施差异引导

规划统筹考虑中高山、河谷平坝地区公共服务设施与基础设施建设的不同要求，采用适当分区兼容、就地取材、均等提质等方法做到节约建设、全域覆盖。如在饮水供应方面，沿河谷平坝统筹布局，集镇周边村组依托集镇集中供水系统管网延伸覆盖，相对集中的村组，联村、联片集中建供水站。在污水处理方面，集镇污水集中处理、农村污水分散处理，建设相对集中的污水处理站，并综合应用生物、生态组合技术。在能源利用方面：充分利用水电、太阳能、风能等清洁能源。

3.2.4 政策保障促进转型发展

提出实施政策建议，从县域层面全局统筹发展与保护的关系。经济发展由县城层面主导复合化拓展，各乡镇以民生保障和生态保育为工作重点。全县以资源导向为权重分配各类经济社会发展指标，形成差异化引导，特色化发展。

3.3 内力重塑

石棉县城因矿而生、因矿繁荣，随着资源的枯竭，寻找新的增长点成为规划的主要着力点。在全域统筹的框架下，规划石棉城市性质为：“川西商贸旅游服务次中心、独具特色的山地宜居城市”。以此为纲推进中心城区建设带动石棉转型发展。

3.3.1 空间结构促进职居平衡

规划结合山地河谷城市带状组团布局的特点，从“职居相对平衡，功能更趋复合”出发，引导中心城区形成三个综合发展区。中部发展区加强老城组团内部分功能向邻近区域的疏解，为发展现代服务业腾挪空间，西部发展区利用交通区位优势发展物流商贸及一类工业，增加城区吸纳就业能力；南部发展区改造原有工业向一类转变，形成综合发展新貌。积极策划城市发展与产业提升的呼应关系，形成稳定常态化引导。如新增研发功能，改造利用原矿区厂房，促进大型商业设施落户等。

3.3.2 新旧互动重建服务网络

在此基础上，加强旧城更新与新组团拓展的互动对接，确立“片区级与组团级”的结构，完善分类基本公共服务配置，提高中心城区综合服务能力(表1)。

3.3.3 产城融合解决矿区疑难

积极通过产城融合解决原矿区衰竭遗留问题，如棚户区改造与城市功能融合、利用工矿废弃厂房改造特色休闲街区、生态环境修复与郊野公园建设、新增产业用地增加居民就业等，考虑实施的时序性与可行性，为石棉的发展重焕活力。

3.3.4 人文景观彰显特色空间

在保留工矿发展记忆的同时，积极挖掘石棉“生态”“民族”“红色文化”，为城市发展注入动力；在空间景观打造上，做到“显山”“亮水”，促进内部空间序列与周边自然环境呼应，打造山、水、城、林掩映的和谐景观。使其成为川西新兴的旅游目的地，雅西高速沿线宜居、宜游的人文小城。

表1 石棉县片区级—组团级两级配套设施

3.3.5 设施配建体现精明增长

贴合山地特征，在基础设施建设上关注细节设计，如分离过境交通对城市内部交通的干扰；促进跨河和通勤交通减量，提高城市运作效率；打造滨水登山休闲步道，积极推进慢行交通和静态交通建设；相对独立分片处理排水等，打造精明生长的县城。

4 结束语

本文对中高山地区山地河谷城市的规划方法进行了有益的探索，在保护与发展问题抉择中提出刚性控制与弹性策略，因地制宜引导当地建设。以四川省石棉县城市总体规划的编制为例，针对资源枯竭型城市的转型发展之路，规划从生态修复、产业复苏、功能完善、组团互动等方面提出对策，引导近年石棉向健康成长的城市过渡。提出的“安全优先、全域统筹、内力重塑”等策略一一对应问题，为此类城市的规划编制提供有益的借鉴。

赵彬(1977～)，男，硕士，高级城市规划师，从事中小城市总体规划的编制。

TU984

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[定稿日期]2016-07-28