发挥《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》的战略潜力（上）

发挥《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》的战略潜力（上）

概 述

● 美国和欧盟正在就《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）进行谈判。与传统的贸易交易相比，这个促进贸易自由化的方法更为大胆也更具风险。它的大胆在于既想要涉及广泛的本不该由它解决的政策问题，又想要拥有不受管辖的战略影响力。它的风险则源自于谈判达成协定的困难程度和其他国家予以回应的不确定性。

● 如果想要签署一份能发挥TTIP全部潜力的关系协定，欧盟和美国的谈判专家们还要做许多工作。虽然在削减关税方面取得了一些进展，但是贸易方面的许多标准和规范还没有制定完成，也正因为如此，TTIP才可能具有在战略层面造成影响的最大潜能 。与此同时，在贸易方面，远隔大西洋的双方都有质疑的声音。双方都担心诸如TTIP之类的协定会对就业和监管标准造成影响。而英国脱欧的决定又让谈判局面愈加复杂。如果想要顺利开展并达成谈判的话，就必须对TTIP的未来行动进行清楚可信的战略说明。

● 如果美国和欧盟能达成一致，凭借其规模它们能够在未来几年全球范围内定义国际贸易方面的规范和标准。美国和欧盟在该领域的国际领导力为其消费者们带来了商业优势和商业利益，通常也是全球公共物品。然而，有的时候国际领导力也会造成欧盟和美国的利益与其它国家的利益相互对立 ，可能导致在国有企业的管理规则等多个领域发生政策的矛盾。

● 如果英国加入TTIP，英美两国和欧盟都会因此获益。因此在过渡时期 ，英国有理由利用自己欧盟成员国的身份积极参与欧盟内有关TTIP的决策，因为这有助于英国最终顺利成为TTIP的成员国。

● TTIP能够带来潜在的巨大软实力利益 ，但是只有土耳其等其他战略性国家一同加入，利益才能最大化。也许TTIP可能满足甚至超越其战略影响力的最大野心，其最清楚的标志就是，在多个国家获得批准，前提是其实施的地理范围能更宽广。

● TTIP所能带来潜在的安全利益其实是夸大其词而微不足道的。贸易联合带来的跨大西洋安全利益是无形的，也是难以证明的。

● 能源安全利益很有可能有限的，因为在欧盟市场液化天然气的出口总量可能是很小的。如果欧盟和美国真的想通过利用TTIP来加强安全，它们应当把国防采购也纳入其中，但是实际上这一项并不在议程之内。

● 欧盟和美国之间的差异不仅意味着双方很难达成协定，这些差异也会限制出于战略目的协定被实施或充分运用。如果TTIP要在战略层面取得成功，双方必须遵守规则、坚持不懈、团结协作地把TTIP视作与别国谈判时的参考点 。

● 美国比欧盟战略行动能力更强，一部分原因是欧盟成员国很难形成统一的战略目标 。只有欧盟做到这一点，美国才可能对TTIP的战略方向具有更大的影响力。如果欧盟想要弥补差距，那么欧盟理事会应该首先就将其他国家成员纳入TTIP的目标和重点达成一个政治协议。

● TTIP本身也有战略风险，一方面是由于欧盟和美国强调国际规则中体现的价值观，却难以让这些规则为其他国家所接受，或是让TTIP看起来像是一次重申旧世界的秩序的尝试。因此，TTIP可能会造成与一些出于政治原因想要保持距离的新兴国家的裂痕，而不会产生吸引力 。

● 然而，TTIP的最大风险就是失败。如果谈判破裂或是协议满不足了设定的目标，就将欧盟和美国无法合作的负面信号传递给其他国家。如果谈判过程是激烈不堪的，或是协议暴露出美国对于欧洲或欧盟中的反美情绪漠不关心，造成的损害会更大。英国脱欧的决定加剧了这种风险，特别是后一种情况的风险，因为这是对于欧盟所受到的国际信任的一次打击。达成TTIP有助于消除这种打击，而失败则会起到反作用。

引 言

2016年7月，欧盟和美国的贸易官员在布鲁塞尔针对所提议的TTIP开始进行第14轮谈判，旨在缔结一个全面的、雄心勃勃的协议，不仅可以扩大美国和欧盟间的贸易与投资，还能解决全球普遍关注的问题。据估计，通过TTIP欧盟每年可以获得高达到1990亿欧元的经济收入——相当于每个四口之家获得545欧元的可支配收入，而美国则可以在2027年之前每年获得950亿欧元的经济收入。但是TTIP的野心已经超越了经济层面，扩展到战略层面。2013年美国总统巴拉克•奥巴马（Barack Obama）和欧洲各国领导人在英国厄恩湖举办的八国集团首脑会议上进行谈判，这次积极行动可以看作是对“真正的战略重要性 ”的共同认可。大西洋两岸的双方都有同样的野心，如果这份野心与现实情况相匹配 ，即要经历艰苦鏖战才能谈判达成一个全面的贸易协定，而6月英国公投脱欧的决定又使最近的情况复杂化。在最新的欧洲贸易政策策略中，TTIP又被描述为“欧盟有史以来进行的最具野心也最具战略性的谈判”。欧盟贸易委员塞西莉亚•马姆斯特罗姆(Cecilia Malmström)曾于2015年7月在欧洲议会发言，给出两个理由证明欧盟应当支持TTIP：首先，通过TTIP欧盟可以形成部分战略以在世界范围内打开其他多个市场；其次，通过TTIP可以形成最符合欧盟“核心价值观”的“战略联盟”，而欧洲要想扩大全球化也必须与之合作。

美国贸易代表迈克尔•弗罗曼（Michael Froman）认为，在全球经济中新兴经济体的重要性逐渐增强，却不愿承担相应的责任，这阻碍了贸易。因此全球贸易系统需要创立“道路的新规则 ”。

弗罗曼认为贸易政策可能是“当代最重要的战略项目”的中心部分，而不是只关乎贸易本身，也不是“重振二战后的国际经济秩序”。通过他的言辞我们可以知道：美国不愿见到世界秩序的变化，只能加强这一论点，并想通过先发制人地设定国际贸易新秩序与新兴经济体拉开差距，以保持现有的世界新秩序。

对于TTIP的战略潜力的大肆宣传一部分原因是为了让心存疑虑的公众能够接受。在欧盟和美国，勇于发声的倡议团体越来越多，他们认为TTIP表面上具有能带来好工作和好收入的明显优势，实际上具有解除控制和降低标准的潜在作用，就是牺牲劳动者和消费者为大企业换取利益。

跨大西洋贸易区覆盖的全部范围和TTIP适用的范围广度囊括了从医疗设备的政府规范到采购医疗的规则等一切事务，这就意味着毫无疑问该协定的影响将大大扩展，超出欧盟和美国的边界。但是这并不意味着关于TTIP潜在战略影响的所有论断都是准确的。甚至这也并不意味着欧盟和美国拥有足够的凝聚力和专注力可以管控战略利益的一切事务，甚至无法控制大部分事务。

本文将对TTIP的战略影响、现实是否可能达到前所未有的预期和决定性因素这三个方面做出评估。

本文还详细解释了政治和经济环境，之后考虑了欧盟和美国的政策制定者的联盟程度 。此外，本文还分析了为TTIP进行战略解释的三条重要论据：国际领导力，软实力和安全。最后，本文确认了决定TTIP战略影响力的三个因素，然后才得出结论。

政治经济背景

在美国与11个太平洋沿岸的国家签署《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)几个月后，TTIP就进行了最新一轮的谈判；那时中国正努力开始自己的积极行动，包括区域全面经济伙伴关系[与东南亚国家联盟的10个成员国和5个非成员国（包括印度和日本）展开合作]。2015年末在内罗毕举行的世贸组织部长级会议上，他们高效率地结束了多哈回合谈判，这预示着全面的多边贸易协议将会被针对具体问题和专门领域的单独的协定所取代。

随着世贸组织边缘化以及其焦点通过“意愿联盟”转移到区域或多边协定上，我们迎来了全球贸易政策的转折点。这反映了达成多边协定有多么困难，因为经济权重转移到那些拥有与发达经济体不同目标的新兴经济体上，这也让谈判者更难寻求妥协之道 ，同时让政治家们更难说服国内有所怀疑的民众接受协定。这种怀疑主义不是新兴经济体独有的，在许多欧洲国家都十分明显，欧洲议会也能反应这一点。怀疑主义也是美国总统大选的鲜明主题。

表1. 贸易值的复合年均增长率（2004-2014年）

图1. 进出口贸易总值（单位：十亿美元）

图1和表1展示了贸易谈判的经济背景变化。图1还展示了世界上最重要的双边贸易关系的规模和其过去十年的绝对值是如何增长的。十年内涨幅最大的三组关系都涉及到了中国（分别是同美国、欧盟及东盟的关系）。表1还展示了涉及中国的贸易关系已经比美国和欧盟的贸易关系增长更快，其中中国和其他新兴经济体（尤其是俄罗斯、印度和东盟成员国）的关系增长率特别高。

这些关系背后的经济势头就表现了贸易谈判的势力过去和未来是如何转移的。然而，重要的事并不仅限于此。图1也表现了不涉及中国的关系按价值计算仍然是最大的。其中欧盟-美国关系是最大的 ，在2014年达到了7000亿美元。这就提醒着现在世界上最重要的多边贸易关系和那些更有潜力的关系来为贸易设定规则。

图2. 2013年初级产品向欧盟和美国的出口份额

图3.2013年制成品向欧盟和美国的出口份额

图4. 2013年服务向欧盟和美国的出口份额

图2、3、4描述了对许多最大的新兴经济体而言，针对欧盟和美国的出口是多么重要，并对这一点加以强调。三张图表还展示了每个国家对美国和欧盟的出口份额，被分为初级产品、制造品和服务。美国和欧盟——即TTIP集团——对墨西哥、土耳其、俄罗斯等邻国而言，都是各类产品和服务的最主要的出口市场。数据显示了跨大西洋市场对于大部分其他国家来说是多么重要，尤其是对于制造品和服务来说。跨大西洋市场还是一个快速发展的贸易区，却没有确定的国际规则。对中国来说，在2013年38﹪的制造品和19﹪的服务都出口到了美国和欧盟。

产量的全球份额是一个决定谁能监管全球生产商的最重要因素。然而在为消费者设定标准的时候，全球消费者市场份额是最重要的。这些份额差异可能是非常大的。以购买力平价来衡量，中国的经济规模可媲美美国及欧盟的经济规模。但是在一些贸易谈判最重要的领域中，中国市场规模比TTIP集团国家加起来的规模或其他尚在谈判中的新贸易集团的规模都要大。例如，图5显示了在2013年TTIP集团的药品销售是中国的8倍。这就表明在此类领域，美国和欧盟加在一起的规模是足够的，因此也具有建立消费者保护标准的市场势力，前提是它们能达成一致。在许多领域，它们比中国更具领导力，但是这种领导力不像在制药行业那么大，而且在大多数领域，这种领导力也在衰退。这就意味着欧盟和美国运用市场势力来设定规则的可能性正在逐渐削弱。

跨大西洋差异

TTIP这样的区域协定之所以有吸引力，一部分是因为它比起多边协定更容易缔结，也是因为它被应用于购买类别更加广泛的产品，还限制了贸易自由化。这些产品的买家是所谓“意愿联盟”，指的是拥有相近目标的各方在战略问题上结成的紧密联盟。

然而，这并不意味着TTIP这类贸易协定是容易缔结的。尽管在2016年7月举行的第14轮谈判上，关于谈判范围仍然存在着一些分歧，包括美国决定不将金融服务监管等问题纳入谈判范围，以及该如何处理政治敏感问题，比如投资者与当地争端解决已经变成了欧盟的热门事件。即使已经达成协定，在美国也必须由心怀疑虑的美国国会批准，这对国会过道两侧的双方都是挑战，特别是在大选年，在欧洲也必须由欧盟机构和成员国批准。这就意味着如果要满足谈判中领导们的要求，达成TTIP不可能一步到位。很可能谈判要进行到2020年了。

图5.药品销售量（2013年，单位：十亿美元）

现实与期望之间的差距反映出了阻碍TTIP的另一个因素，这个因素可能也会削弱TTIP的战略影响。这就是，对TTIP欧盟和美国可能拥有相似的动机，它们却在本质问题上没有完全达成联盟。双方都想要贸易自由化，也都同意设立它们缺少的新规则来降低贸易成本。双方也都想要越过边界影响政策。但是欧盟和美国的政策制定者对世界的分析并不是完全一致的，偏向也不完全相同，并且欧盟和美国也面临着自身独特的政策限制。它们的机构和政策制定程序也是不同的。欧盟现在拥有28个成员国（一旦英国脱欧就变成了27个），每个成员国都有自己的议会和政治文化。欧盟的初级机构——欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会——与美国的对应机构都非常不同。

比起欧盟，美国更加看重贸易政策更广阔的战略环境。美国将其视为一个与中国等潜在对手的地缘政治竞争中的重要领域。因此，美国愿意通过贸易政策更加强势地抓住战略优势，也比以往更少地受到世贸组织和多边主义的潜在影响（虽然还会受到限制）。奥巴马政府从一开始就将TTIP、TPP和北美自由贸易协定(NAFTA)等视作贸易政策的平台。这些平台有潜力让美国能够将其偏爱的国际规则“多边化”。本届政府的战略就是建立这些平台，通过有选择地纳入其他国家加强这些平台，并通过进入新的政策领域发展这些平台。总的目标是保持美国和西方国家在形塑国际标准和规范方面的中心地位，减少与中国的合作，选择遵从美国和与美国志同道合的贸易政策制定者的领导，或者选择做出自己的选择但付出昂贵的代价。

特别是如果TTIP在范围和深度上都具有野心，那么很有可能要由奥巴马总统的继任者来缔结TTIP了，因为要达成一致需要时间。对全球化的结果幻想破灭已经成为共和党和民主党初选的一个特征。两党候选人的花言巧语已经表明，比起奥巴马政府，唐纳德•特朗普(Donald Trump)或希拉里•克林顿(Hillary Clinton)组建的政府都可能更加推行保护主义，也更加看重国内反对贸易的游说团体。当特朗普说他是一个“自由贸易者”时，他也说“NAFTA是一个灾难”，而“TPP简直糟糕透了”。然而希拉里却支持举行TPP谈判，她现在说协定并没有达到她想要的“为美国人带来更新更好的工作和提供更高薪水的标准”。候选人一旦执政依然可能会采取一个更加温和的方法。贸易协定的战略论述可能对特朗普具有吸引力，是因为他支持对中国要持有一个明确的政策；而对于希拉里的吸引力则在于，在担任国务卿时期“经济外交”就是她的中心主题。然而无论二人谁能当选下一位总统，都会发现贸易政策的实施范围很大程度上是被国会选举的结果所决定的。因为两院中民主党都占多数席位，所有批准新贸易协定将会更加困难。很可能国内事务将会是优先于贸易政策的事务。

比起美国，欧盟发现很难在贸易政策上保持战略性。一部分原因是欧盟需要建立并保持在成员国中互相进行的商业竞争，因此会受到限制。全面的贸易协定是“混合能力”协定（即包括欧盟及其他成员国的很多能力问题），需要经过所有成员国的批准，在大多数国家可能要涉及到议会，在许多国家可能需要举行公投。 然而，问题没有这么简单。与白宫不同，欧盟理事会努力想在此领域保证明确的政治领导力。对于在贸易政策上“有战略性”究竟意味着什么，成员国也有不同的观点：一些国家认为“有战略性”就是简单的优先进行贸易谈判，一些国家认为“有战略性”指的是对国际规则和第三国有影响力，还有一些国家，特别是东欧国家认为“有战略性”是关于一系列安全问题的，主要涉及俄罗斯和能源安全。欧盟新的贸易政策战略显示欧盟委员会已经意识到了贸易政策拥有更加广阔的战略背景，但是这并不意味着贸易政策有纯粹的野心和能力，可以在这个层面上造成影响。欧盟委员会可能断定TTIP过于困难也过于复杂，因为TTIP不愿改善其谈判途径来追求更大的战略目标。

这些鲜明的差异意味着，在充分运用协定的潜在战略利益方面，欧盟不如美国。如果下一任总统愿意继续参与塑造和运用协定的战略维度，那么美国可能就处在驾驶座位通常的主导地位上。仍旧令人存疑的就是，对于美国来说，很明显TTIP属于包括TPP在内的一个更宽泛的贸易政策，也具有更清晰的战略目标。但是欧盟的情况却不是这样。这些差异也意味着，在TTIP战略目的在何处实施并如何实施方面很可能产生分歧，这也会削弱其影响力，特别是当中国等其他国家想要去利用这些差异。

原文标题：Realizing TTIP’s Strategic Potential

节选自英国皇家国际事务所报告 2016年7月

格雷戈尔·欧文（Gregor Irwin）

刘晓雨/译